最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00649號上 訴 人 臺灣苗栗地方法院檢察署犯罪被害人補償審議委員會代 表 人 施慶堂
送達代收人 乙○○被 上訴 人 甲○○
丙○○共 同訴訟代理人 張世柱律師上列當事人間因犯罪被害人保護法事件，上訴人對於中華民國93年10月20日臺中高等行政法院93年度訴字第195號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人甲○○、丙○○等二人（下稱被上訴人等）係大陸地區女子王莉之父母，王莉為來台打工，乃於92年8月24日晚間，自大陸地區福建省福州沿海，與同係大陸地區女子之吳琴等26人，登上不詳船名大陸漁船，未經許可入境，輾轉於同月26日凌晨1時30分許，在北緯24度40分、東經119度30分海域，分別轉搭乘訴外人王中興、柯清松所駕駛「漁舢港外222號」及葉天勝、曾烱銘所駕駛「漁舢港外574號」舢舨，非法進入臺灣地區。嗣同日凌晨3時20分許，上開二船進入我國領海，於靠近苗栗縣苑裡漁港北邊通霄外海時，被海巡隊巡邏艇發現追緝。王中興、柯清松等人為脫免逮捕，強行將王莉推落海中，致其當場溺水死亡。被上訴人等乃依犯罪被害人保護法規定申請補償金，惟遭審議決定駁回，提起覆議，亦經覆議決定駁回，被上訴人等仍不服，提起行政訴訟，經原審判決「審議決定及覆審決定均撤銷。上訴人對於被上訴人等民國92年11月21日申請犯罪被害補償金事件，應依本件判決之法律見解，另為處分。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人等起訴主張：㈠就我國社會現狀可知，由大陸地區非法偷渡入境者不在少數，衡諸其情，縱偷渡者橫越海峽且須逃避海巡人員及警察追緝，著實具有高度危險性，然其未必皆導致死亡之結果，是依最高法院76年台上字第192號判例對於「相當因果關係」之說明，並參酌法務部法醫研究室死因鑑定結果及臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）92年度矚重訴字第1號刑事判決可知，被害人死亡之結果實係犯罪行為人王中興、柯清松二人強行將其推入海中致溺水所惹起，故被害人之偷渡行為縱有可議，然與其生前落水溺斃之死亡結果間，顯無相當因果關係，且本件被上訴人等係因被害人遺屬身分依犯罪被害人保護法規定申請犯罪被害人遺屬補償金在案，其權益並不因被害人於我國境內涉有不法而受影響，此有最高行政法院91年度判字第70號判決可參，即縱被害人對其被害有可歸責之事由，仍准許發給補償金；倘若上訴人就本件欲為不同之處理，除非其指出偷渡、竊盜等案中不同之處，並明示何以為此不同之處理，否則即與前開最高行政法院判決所示明顯不合，亦有違公平原則。況本件加害人之加害行為顯係為脫免逮捕而臨時起意者，非被害人事前所能預見、防免，據本件卷證亦無法判定被害人係自願偷渡來台，上訴人遽以「一般社會觀念」云云為由拒不支付補償金，顯然與法不合。㈡由犯罪被害人保護法第1條立法目的及第3條、第4條關於因無責任能力人及緊急避難行為者所造成之損害皆准許申請補償金之規定可知，該法係以社會福利理論為基礎，並佐以人道考量，認為被害者或其遺屬因犯罪行為而遭受身心創傷及經濟狀況減損，社會應給予適當之救濟與協助；再由同法第11條、第12條規定亦可知被害補償制度其性質上屬社會福利或社會安全度之一環，故國家給予被害補償之目的與民事損害賠償責任之衡平間，顯屬二事，即被害補償與民事損害賠償責任間並無「先後」或「擇一」之關係存在。㈢按平等互惠原則僅適用於被害人為外國人時，而依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第1條前段規定可知，台灣地區與大陸地區有其國際關係之特殊性，是本件被害人是否該當犯罪被害人保護法第33條規定之「外國人」本屬有疑。自同法第32條規定反面解釋可知該法保護範圍包括在台灣地區受害之台灣人民及大陸地區人民，再就前開二條文之文義及體系觀之，亦可知第33條之外國人並不包括大陸地區人民，故本件應適用同法第32條之規定。然上訴人僅以自千島湖事件以來未見大陸地區政府對受害之台灣人民及遺屬補償，依平等互惠原則不予發給補償金云云，顯係以不理性之情感因素作為決定之依據，並規避依法行政。㈣末按上訴人援引之被害人保護法第10條第2款規定，其所謂「一般社會通念」係一不確定之法律概念，其判斷餘地甚大，非行政機關可任意裁量，法院對之自有審查權限。今上訴人對此未提出明確定義，且對於如何達到所謂一般社會觀念程度之過程、如何量化與認定等情亦未提出明確說明，僅以審議委員會及一般民眾之電子郵件即認足充分代表一般社會觀念，顯屬無稽。再者，犯罪被害人保護法之立法目的，係在貫徹法治國家福利國之原則及社會福利理論之精神，並非在獎勵符合社會期待之舉止，惟依原覆審決定書所載，無異將犯罪被害人保護法作為社會制裁不法之工具，並以「一般社會觀念」之不確定法律概念作為規避責任之藉口，明顯與其基於社會福利理論及人道考量而救濟、協助犯罪被害人及其遺屬等社會弱勢之精神背道而馳，實不足採。為此，訴請將覆議決定、審議決定均撤銷；上訴人應作成給付被上訴人等1,296,000元之處分等語。
上訴人則以：㈠按犯罪被害人保護法第4條規定及同法第32條規定之反面解釋，大陸地區人民在台，因犯罪行為被害時，其大陸親屬自得申請補償金。本件被害人王莉係大陸地區人民，因非法入境，在苗栗縣通霄鎮外海，遭加害人王中興、柯清松為脫免逮捕，被迫落海而溺斃，而加害人王中興、柯清松等涉嫌殺人部分，經臺灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署）檢察官以92年度偵字第3386號及第3515號提起公訴，苗栗地院業以92年度矚重訴字第1號刑事判決分別判處死刑及無期徒刑在案，有起訴書及刑事判決可證，從而，本件被害人係因犯罪行為而死亡，堪以認定。是其遺屬即本件被上訴人等自可依上開規定申請補償金。惟依犯罪被害人保護法第10條第2款規定，已明文授權審議委員會裁量權，得針對個案事實為審議決定，並非一經申請，即需作補償之決定。㈡王莉之被害固堪憐憫，惟其犯國家安全法第6條第1項之未經許可非法入境罪行為明確，此有苗栗地檢署上開起訴書、92年度偵字第3782號緩起訴處分書及苗栗地院上開判決可稽。而非法偷渡入境，橫越危險海峽，且須逃避海巡人員及警察緝捕，具高度之危險性，係一般人所週知，被害人應可認識，惟仍執意而為偷渡行為，其行為明顯可議。因不法偷渡集團之犯罪行為致被害人死亡，需由政府先支付補償金，無異係間接對不法偷渡集團及非法入境者之保障，實與國家安全法第1條第1項、犯罪被害人保護法第1條、臺灣地區與大陸地區人民關係條例第1條規定之「確保國家安全、維護社會安定、保障人民權益」等之立法目的相違，與一般民眾在法感期待上，對於對犯罪行為人之違法行為亦不贊成政府給予補償。故上訴人斟酌上述事由，認為依一般社會觀念，依犯罪被害人保護法第10條第2款本件不應支付補償金，於法尚無不合。㈢本件上訴人組成委員係由檢察長、地方法院民庭法官二人、醫院院長一人、大學教授一人、檢察官三人等公正人士所擔任，就受理之個案事實所審議決定內容，已足充分代表一般社會觀念及各界心聲。上訴人係採合議制，若有不同意見均以投票表決通過，本件已由全體委員一致決定駁回申請，足見依一般社會觀念並不贊成予以補償。又本件於審議時，曾經媒體報導受害家屬可依法申請補償，頓時社會各界一片反對聲浪，一般民眾更以電子郵件或傳真向行政院、或法務部表達反對補償意見，可見卷內336份社會輿情影本，並非被上訴人所稱反對者僅係台聯部分政治人物而已。至於被上訴人等所提出之ETTODAY2則電子報導，內容僅描述大陸偷渡人民如何遭受人蛇集團迫害而已，並非說明台灣人民有多少支持予以補償。㈣另參憲法第7條平等原則及犯罪被害人保護法第13條之平等互惠原則立法精神，台灣人民在大陸地區因犯罪死亡之案件，均未見大陸地區政府對受害之台灣人民及遺屬補償者，是在大陸地區政府在尚未對在大陸地區之受害之台灣人民及遺屬補償情形下，一般民眾基本上亦均反對我國政府予以補償。又犯罪被害補償金係為保障因犯罪行為被害而死亡之遺屬或受重傷者，在無法獲得充分賠償時，立於社會安全保護機制之補充地位而設，即僅於申請人無法獲得賠償及其他社會安全給付之情況下始有適用。本件被害人係犯罪行為被害，尚可依民事訴訟請求加害人求償，尚非無其他求償救濟之管道。㈤至本件被上訴人引用之最高法院76年台上字第192號判例要旨中「相當因果關係」，用以說明本件被害人死亡結果與加害人加害有相當因果關係，及引用最高行政法院91年判字第70號判決中「被害人對其被害有歸責之事由」，說明被害人對其被害雖有可歸責之事由，曾由臺灣板橋地方法院檢察署犯罪被害人補償審議委員會作成減除三分之二補償金之決定情形。然本件審議事實時，適用之法條係犯罪被害人保護法第10條第2款而非被上訴人等所指之該法第10條第1款，上述二款所規定情形並不相同，被上訴人所訴，似有誤解等語，資為抗辯。
三、原審撤銷原處分及訴願決定，並諭知上訴人對於被上訴人申請補償事件，應依該判決之法律見解，另為處分，係以：㈠按「因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，得申請犯罪被害補償金。」、「有下列各款情形之一者，得不補償其損失之全部或一部：……斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係及其他情事，依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者。」、「本法於大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害時，不適用之。」、「本法於外國人為被害人時，應本互惠原則適用之。」分別為犯罪被害人保護法第4條第1項、第10條第2款、第32條及第33條所明定。㈡按依犯罪被害人保護法第4條第1項規定及同法第32條規定之反面解釋，大陸地區人民在台灣地區，因犯罪行為被害時，其大陸親屬得依該法之規定向上訴人申請補償金，又同法第33條規定之互惠平等原則，係於外國人為被害人之情形下適用，本件被害人為大陸地區人民，自不適用平等互惠原則。㈢同法第10條第2款所規定之依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者，此所謂之一般社會觀念，係屬一不確定之法律概念，上訴人如以資作為裁量，應有具體之事實或論據，並符合犯罪被害人保護法之立法目的及精神，方屬適法。本件被害人王莉雖未經許可而進入台灣地區，如偷渡上岸後衡情應從事非法行業，影響國家安全及社會治安，惟此係其違反國家安全法或其他相關法令，應受制裁之問題，犯罪被害人保護法並無對非法入境者有排除適用之規定，自不得謂大陸地區人民非法進入台灣地區，如有受害，即符合犯罪被害人保護法第10條第2款所規定之一般社會觀念，而不予補償。㈣又偷渡上岸者如遭被害，應否補償，上訴人自應衡量實際情形及要件，依犯罪被害人保護法相關規定審議為之，上訴人對此稱不法偷渡集團之犯罪行為致被害人死亡，如政府支付補償金，無異係間接對不法偷渡集團及非法入境者之保障乙節，將犯罪被害人應受補償解釋為非法入境者之保障，自有未合。至目前兩岸因諸多因素而政治情勢對立，雙方互信度均有不足，又台灣地區人民數年前至大陸地區千島湖旅遊而受害，並未得到大陸地區合理補償，而引起部分民眾對大陸政權之反感，有以電子郵件或在報章雜誌投書表示本件情形應不予補償者，然依上訴人所提出之電子郵件等資料，內容大都表示上開情形之情緒反應，並非對於被害人所受危害程度、與犯罪行為人之關係及犯罪手段等情節，予以理性之探討，此為現今兩岸人民間情感問題，上訴人引為本件應否補償之一般社會觀念之依據，自有不足。㈤另關於上訴人主張王莉非法偷渡入境，橫越危險海峽，且須逃避海巡人員及警察緝捕，具高度之危險性，仍執意而為偷渡行為，其行為即明顯可議等情，此係王莉對於其被害有無可歸責之問題，應屬犯罪被害人保護法第10條第1款之範疇，與同條第2款無涉，本件上訴人對此部分，仍以為該條第2款之事由駁回被上訴人之申請，亦有未合。綜上，審議決定駁回被上訴人等遺屬補償之申請，認事用法，尚難認無違誤，覆審決定未予糾正，亦有未合，而將審議決定及覆審決定均撤銷，惟被上訴人申請核發遺屬補償金，依犯罪被害人保護法第9條等相關規定，上訴人仍須就被上訴人請求補償是否合於要件、補償項目、有無補償金減除事由等，予以審酌，被上訴人等請求上訴人應作成給付1,296,000元之處分部分，事證尚未臻明確，且涉及上訴人行政裁量之行使，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，就被上訴人等此部分請求，應依該判決之法律見解另為處分。
四、上訴意旨略以：㈠原審認本件為被害人有無可歸責之問題，應屬犯罪被害人保護法第10條第1款之範疇，與該條第2款無涉一節，有適用法條不當之違法：⒈按犯罪被害人保護法第10條之立法理由如下：「⑴被害人對其被害有可歸責之事由者，如參與或誘發犯罪，若仍補償其損失之全部，恐與事理有違，爰於第1款規定得視具體情形，全部不予補償或僅補償其損失之一部。⑵雖無第1款所定之情形，但斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係或其他情事，依一般社會觀念，認為給與補償金之全部或一部有欠妥當者，亦得不予補償全部或該部分之損害，特於第2款為概括之補充規定，以免疏漏。⑶參考荷蘭法第5條、德國法第2條、美南卡羅萊那州法第00-0-0000條、第00-0-0000條（被害人就申請所依據之犯罪，若有①參與或②助長犯罪之情形或③從事於其他非法之行為者，不予補償）及日本法第6條等規定。」是上開立法理由已明白說明，得不補償其損失之全部或一部情形，除考量第1款被害人有對其被害有可歸責之事由外，為免有其他不宜補償之情形之疏漏，特於前揭第2款為概括之補充規定。⒉故所謂被害人對其被害有可歸責之事由者，係指被害人參與或誘發犯罪，而本件就訴外人王中興之殺人罪，並非被害人王莉有參與或誘發犯罪，依上揭法條之立法理由，難認被害人就其被害有可歸責事由。故上訴人依上開法條第2款之規定駁回被上訴人等之申請為適法之決定。然原審未察，竟誤認屬上揭法條第1款有可歸責之事由範疇，並認為犯罪被害人保護法並無對非法入境者排除該法之適用，係明顯適用法條不當而違法。㈡原審有判決不備理由、理由矛盾之違法：⒈上訴人依犯罪被害人保護法第10條第2款規定，認依一般社會觀念，如支付本件補償之申請將有失妥當，並提出具體事實或數據以資裁量，惟原審逕認上訴人上項主張及證據均不足證明「一般社會觀念」反對補償，卻未說明法院所認定之「一般社會觀念」為何及其認定上訴人所舉民眾心聲等資料何以是情緒性反應之依據，故其判決未備理由。⒉依上揭犯罪被害人保護法第10條之立法意旨，立法者已提供上訴人就支付補償是否妥當之裁量空間，詎原審一方面認本件屬同法條第1款之情形，但另一方面又判決上訴人應依同法第9條審核補償項目等，其判決理由矛盾，亦為當然違法。⒊且若適用同法第10條第1款，亦應駁回等語。請求將原判決廢棄並改判駁回被上訴人等於原審之訴。
五、本院按：㈠行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性，至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但屬於行政機關之判斷餘地者，例如：涉及高度屬人性（如考試評分、學生之品行考核、學業評量、公務員考績之判斷）、高度技術性等，除基於錯誤之事實、或基於與事件無關之考量或有無遵守法定程序、組織是否合法、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，法院可審查判斷餘地外，應尊重其判斷，而採低密度之審查基準（司法院釋字第382號、第462號及第553號解釋理由參照）。㈡「因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，得申請犯罪被害補償金。」、「有下列各款情形之一者，得不補償其損失之全部或一部：……斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係及其他情事，依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者。」分別為犯罪被害人保護法第4條第1項、第10條第2款所明定。足見立法者已賦予上訴人就支付補償是否妥當之裁量空間，而所謂「依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者」，係屬於單純不確定法律概念之解釋，且係排除申請犯罪被害補償金，又非屬於行政機關之判斷餘地事項，行政法院就上訴人上述判斷固應採取較高之審查密度，就上訴人否准被上訴人之申請予以審查，然本件上訴人於原審既主張其係採合議制，本件組成之委員係由檢察長、地方法院民庭法官2人、醫院院長1人、大學教授1人、檢察官3人等公正人士所擔任，就受理之個案事實所審議決定內容，足以充分代表一般社會觀念及各界心聲等語，並提出上訴人93年1月14日會議紀錄與委員簽到表影本為憑，且被上訴人對於該次審議係由民庭法官、醫院院長、大學教授及檢察官等人所組成並不爭執，而犯罪被害人保護法第14條規定關於補償之決定等事項，由具有法律醫學及相關專門學術之人組成委員會，以掌其事，此種經由委員會作成之決定，其特性即在於由不同屬性之代表，根據不同見解共同作成決定，行政法院於審查時，自應考量其特性，本件上訴人於原審既提出上述委員足以代表一般社會觀念之主張，原審自應詳為論述並於判決內表明是否可採之理由，詎對上訴人上該主張竟恝置不論，自有疏略。㈢上訴人於原審又以被害人王莉犯國家安全法第6條第1項之未經許可非法入境罪，渠明知非法偷渡入境，具高度之危險性，仍執意為偷渡行為，其行為顯然可議乙節，作為給予被上訴人補償金，依一般社會觀念有失妥當之依據，原審認該項主張屬於同法條第1款之範疇，與同條第2款無涉。惟查：該法第10條第1款所謂「被害人對其被害有可歸責之事由者」，參酌犯罪被害人保護法施行細則第7條之規定，係指被害人參與、誘發犯罪，或對其被害之發生與有過失而言，本件被害人王莉並未參與、誘發犯罪，且其偷渡行為並不必然遭致被害，則其被害與偷渡行為間並無相當因果關係，尚難認王莉對其被害之發生與有過失，且又無其他事証足資証明王莉對其被害有可歸責之事由，足見被害人王莉之偷渡入境行為與犯罪被害人保護法第10條第1款之要件不合，然該偷渡行為是否符合同法條第2款之情事，仍不無斟酌之餘地，原審竟認上訴人此部分之主張屬於該法第10條第1款之範疇，與同法條第2款無涉，未列入同法條第2款之參考依據，亦有未合。
㈣上該情形涉及有無「依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當」之判斷，原審未予審酌，即以上訴人認被上訴人之申請，有犯罪被害人保護法第10條第2款之適用，認事用法均有違誤，逕將審議決定及覆審決定予以撤銷，其理由尚屬不備，上訴人執詞指摘，求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審詳為調查後重為妥適之判決，以昭折服。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 4 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 楊 惠 欽法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 4 日
書記官 王 福 瀛