最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00643號上 訴 人 丁○○
參 加 人 甲○○
己○○乙○○戊○○丙○○被 上訴 人 臺南市安南地政事務所代 表 人 庚○○上列當事人間因溢繳登記規費罰鍰事務事件，上訴人對於中華民國93年12月2日高雄高等行政法院93年度訴更字第41號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由上訴人之被繼承人蔡水金於民國86年7月24日死亡，遺有坐落臺南市○○區○○段第871及412地號土地應有部分各1/3、同段第872地號土地所有權全部、臺南市○○段第967及969地號土地應有部分各59889分之21064、同段第978地號土地所有權全部、臺南市○○段第619、620地號土地所有權全部等8筆土地（下稱系爭不動產）及建號13號、門牌號碼臺南市○○街○段○○○號建物。
上訴人與參加人5人（另一繼承人蔡敏燕未繼承系爭不動產，僅繼承遺產中之現金部分）於89年9月18日就系爭不動產及上開建物向被上訴人申請辦理分割繼承登記，經被上訴人依內政部89年6月13日台內中地字第8979597號函頒訂之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，就系爭不動產按稅捐稽徵機關核定之繳納遺產稅之價值，依1/1000之費率計徵分割繼承登記費新臺幣（下同）107,092元；另因上訴人逾期申請辦理繼承登記，除扣除依法不可歸責申請人之日數後，依土地法第73條第2項規定處以登記費額1倍之罰鍰計107,092元，經上訴人分別繳納在案。嗣上訴人以被上訴人依公告現值計徵土地登記費，與土地法第76條第1項應按「申報地價」1/1000繳納登記費之規定牴觸，於91年9月20日向被上訴人申請返還溢繳之登記規費及罰鍰共189,800元及其利息，被上訴人以91年9月30日安南地所一字第0910010529號函予以否准。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審92年度訴字第105號判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人不服，提起上訴，經本院以93年度判字第1258號判決將原審判決廢棄，發回原審更為審理，原審判決駁回上訴人之起訴。
上訴人主張：（一）原審引改制前行政法院61年裁字第23號判例，認上訴人逾三月申請重開行政程序，駁回上訴人之訴，然本件是否可援引前揭判例，誠屬有疑，上訴人認為訴訟事件與行政事件具有本質上之差異，前者具有爭訟性，後者不具爭訟性，況本件仍應回歸行政程序法規定，依據具體個案情況審酌，以當事人知悉之時起算，否則，即屬逾越立法者原意，並違反「法律保留」原則。（二）土地法及其施行細則法並未規定「申報地價」之定義，平均地權條例係土地法之特別法，應依其規定，原審判決竟認為土地法規定之「申報地價」未必即為平均地權條例規定之「申報地價」，顯與法有違，並與改制前行政法院88年判字第69號判例意旨相違背。被上訴人所依據之行政命令「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」以系爭土地之公告現值為計徵規費標準，顯係牴觸母法土地法第76條第1項規定，依行政程序法第111條第6款、第7款規定，應為無效。（三）另上訴人對於有瑕疵之違法處分為財產給付，具有公法上不當得利之返還請求權，且未罹15年時效期間，此與是否尚得請求撤銷前處分，係屬公法上請求權競合，非可混為一談，原審判決未論及此，有理由不備之誤。而上訴人得主張公法上不當得利返還請求權併為土地登記規則第51條第1項第3款規定事由，此部分上訴人原申請書雖僅約略表示請求退還，未併載明依據土地登記規則第51條第1項規定請求，惟行政機關對於當事人有利、不利情形，應一律注意，應尚可推得隱含依據土地登記規則第51條第1項規定請求之，惟原審對此未置一語，亦未依職權調查釐清並使當事人為事實上、法律上完足之辯論與陳述，應屬有違闡明義務云云。
被上訴人則以：（一）被上訴人於89年9月18日通知上訴人補正，上訴人於補正期限內補正完畢，並繳納罰鍰即登記費1倍金額，行政處分確定，被上訴人依法受領，上訴人至91年4月始提出行政訴訟經判決駁回後，再提起訴願，已逾越訴願期間，應予以駁回上訴。（二）上訴人為專業、經國家認證之地政士，對土地法相關法規熟悉，故上訴人謂「無法期待當事人民對該行政處分合憲法性存疑，進而得以立即發現其違背法令之處」，應予信賴保護等語，顯不合理。且計徵規費法令適用有無疑義，應於收受行政處分時即知悉並應於法定救濟期間提出救濟，若主張依改制前行政法院88年判字第69號之判例為知悉之起算起點，亦逾越行政程序法第128條第2項規定之期限。（三）再參照土地法第76條第1項立法原意、及土地法第156條及平均地權條例第47條之1規定，所爭議之申報地價，應指公告現值，顯然與43年8月26日規定公布之平均地價條例第16條「申報地價」名詞有別。仍應探求立法本意，始能正本清源等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於系爭不動產及建物，上訴人及參加人向被上訴人申請辦理分割繼承登記之申請案，被上訴人所為計徵登記規費及登記費罰鍰之處分，被上訴人是以大量作成之規格化規費及罰鍰收據聯單之方式作成，故此計徵登記規費及登記費罰鍰之處分至遲於89年1月13日及同年10月11日即已送達上訴人（上訴人係兼其他申請人即本件參加人之代理人），故上訴人如對該計徵登記規費及登記費罰鍰之處分不服，即應分別自89年1月14日及同年10月12日起算30日之期間內提起訴願，然上訴人及參加人均未對該等處分提起訴願，故上述計徵登記規費及登記費罰鍰之處分自於30日法定救濟期間經過後，即已確定。又90年1月1日施行之行政程序法第98條第3項之規定於被上訴人作成上述處分時既尚未施行，故雖上述處分書，並無救濟期間之教示，該等處分之確定期間亦無庸再加計此「一年」期間。然縱認應再加計一年期間，則上述登記規費及登記費罰鍰之處分亦應分別於90年2月及同年11月間即已確定。（二）依行政程序法第128條第2項規定，上訴人就本件原計徵登記規費及登記費罰鍰之處分，是否有「適用法規顯有錯誤」情事，應於原處分達到時即得知悉，並不發生知悉在後之問題；故上訴人主張其關於本件重開行政程序之事由是知悉在後，顯難採取；尤其上訴人於原審91年度訴字第285號事件之起訴狀，即已明白表示被上訴人原計徵規費及罰鍰之處分違反土地法第76條之1規定之意旨。被上訴人計徵登記規費及登記費罰鍰之處分，分別已於89年1月13日及同年10月11日送達上訴人，則加計30日之提起訴願期間暨前述之「一年」期間，至遲亦分別已於90年2月及同年11月間確定，是上訴人欲依行政程序法第128條第1項第3款「其他相當於行政訴訟法所定再審事由」中之「適用法規顯有錯誤」之事由，申請重開行政程序，即應分別於90年5月及91年2月前為之，然本件上訴人是於91年9月20日始提出申請書向被上訴人申請返還溢繳之土地登記規費及罰鍰，是縱認其此一申請是依行政程序法第128條第1項規定所為重開行政程序之申請，其申請亦已逾越同條第2項規定之「自法定救濟期間經過後三個月」之時間，是上訴人依據行政程序法第128條規定為先位聲明請求重開行政程序，自無可採。又本件上訴人請求重開行政程序之申請，既於法不合，而原計徵登記規費及罰鍰之處分，又因上訴人逾期未提起行政救濟，而具有行政處分之存續力，則於此行政處分仍有效存續之情況下，上訴人自無請求被上訴人作成退還規費及罰鍰處分之請求權存在，故上訴人請求被上訴人作成退還之行政處分，亦無可採。（三）土地登記規費之計徵及因此而為之罰鍰處分，本屬被上訴人事務權限之事項。另土地法第76條第1項係規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值1/1000繳納登記費。」但土地法及土地法施行法並未闡明所謂申報地價之定義，加以土地法是於19年公布、25年施行，35年修正公布全文247條，而平均地權條例則是於43年公布，故土地法比平均地權條例先使用申報地價一詞，是土地法第76條第1項所稱之「申報地價」是否即平均地權條例法條中關於申報地價之定義，行政機關內部即有爭議，足見「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」規定繼承登記應以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值計徵登記費，被上訴人並據而作成計徵規費及罰鍰處分，該處分縱認有違反土地法第76條第1項規定，此違法亦非任何人一望即知，而達重大明顯程度，自非所謂重大明顯瑕疵。故本件被上訴人依據內政部89年6月13日台內中地字第8979597號函頒訂之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，就本件之分割繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值計徵登記費及處以罰鍰，縱有違法，其違法亦非重大明顯瑕疵，並此處分本屬被上訴人事務管轄權限之事項，故被上訴人為之，亦無違其事務權限。是被上訴人所為原計徵登記規費及罰鍰之處分，並無行政程序法第111條第6款及第7款規定之無效事由。（四）又本件原計徵登記規費及罰鍰之處分，既非無效之行政處分，並其亦因上訴人逾期未對之提起行政救濟，而具有行政處分之存續力，則於該行政處分仍有效存續之情況下，被上訴人收取該等規費及罰鍰，即無何不當得利情事，故上訴人依據公法不當得利之法律關係，請求被上訴人返還溢收之金額，並加計利息返還，亦無可採，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
本院查：按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之：其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」行政程序法第128條定有明文。又按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰．．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」亦為行政程序法第111條第6款及第7款所明定。再者，公法上不當得利，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定，須無法律上之原因而受利益，致他人受損害者始足當之，其受領人始有返還不當得利之義務。原審判決對上訴人先位聲明請求重開行政程序之申請，於法不合，並無請求被上訴人作成退還規費及罰鍰處分之請求權存在，被上訴人所為原計徵登記規費及罰鍰之處分，並無行政程序法第111條第6款、第7款之無效事由；上訴人備位聲明請求確認系爭計徵土地登記規費暨罰鍰之行政處分，就有關超過以土地申報地價為計算標準之範圍部分無效，及被上訴人收取該等規費及罰鍰，非不當得利，上訴人不得請求返還等情，及上訴人所訴各節，何以不足採，均已詳予剖析論駁，甚為明確，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無上訴人所指判決違反法律保留原則、不適用法規、理由不備等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴人對於業經原審判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 4 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 5 日
書記官 莊 俊 亨