最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00066號上 訴 人 國防部軍備局生產製造中心代 表 人 何國祥訴訟代理人 楊水柱 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 劉思龍 律師上列當事人間因工會法事件，上訴人對於中華民國93年8月20日高雄高等行政法院93年度訴更字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣聯合勤務總司令部第三○二廠（以下簡稱聯勤第三○二廠，該廠已於民國90年10月27日裁撤，其原有業務由上訴人接管）原為國防部聯合勤務總司令部所轄之軍事機關，其所屬員工蘇琪等32人連署籌組「高雄市聯勤第三○二廠產業工會」，於民國（下同）89年9月19日向被上訴人申請，經被上訴人以89年9月28日高市府勞一字第35335號函准予籌組，文內並說明：「二、請台端等自文到之日起3個月依序向本府勞工局申請召開發起人會議，推舉籌備委員，並由籌備委員研擬工會章程、工作計畫及歲出預算至完成籌備工作。三、工會籌備期間各項會議之召開請於7日前、成立大會15日前函知本府勞工局俾便派員輔導」等語。嗣復以89年11月18日高市府勞一字第42513號函「高雄市聯勤第三○二廠產業工會」稱：「主旨：貴會勞工團體組織報告表及第1屆理監事當選名冊同意備查，請查照。說明：依據本府勞工局案陳貴會89年11月15日聯產工字第002號函辦理。」上訴人獲悉後，以利害關係人身分，就被上訴人該89年11月18日高市府勞一字第42513號函不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，提起行政訴訟，亦經原審法院91年度訴字第320號判決駁回，提起上訴後，本院以92年度判字第1478號判決，將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審法院更為審理後，仍以93年度訴更字第1號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，乃提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：按工會法第4條有軍火工業不得組織工會之規定，此乃為維持政府正常之行政機能及軍火工業等不受內部紛爭影響所為之規定，此有本院79年度判字第2014號判決可佐。查聯勤第三○二廠原為國防部聯勤總部下轄之軍事機關，受國軍第4作戰區之指揮調度，非屬對外營利事業，負有執行上級交辦之軍事任務，負責生產軍用物資，供應三軍，亦屬國防戰力之一環，應與軍職人員同視，即在陸海空軍刑法及軍事審判法修正前，所屬非軍職之員工尚屬視同現役軍人。故如准許上訴人非軍職人員得組織工會，進而依工會法第5、8、10、11、16條等規定要求就勞動條件、會員福利事項及勞資間糾紛事件等進行協商、締結團體協約、工會調處及依法罷工，除上訴人無法遂行軍事任務而嚴重影響戰力外，亦與國防部訂頒之國軍評價聘僱人員管理辦法及其作業規定相違背。是上訴人對被上訴人之上開處分顯有法律上之利害關係，原訴願決定以上訴人非利害關係人而駁回訴願，於法顯有疏誤。又勞動基準法（下稱勞基法）與工會法之立法目的不同，適用勞基法者非即得適用工會法得組織工會，被上訴人以上訴人所屬非軍職員工適用勞基法即得適用工會法而准登記產業工會，顯有誤解。再者，上訴人為軍事機關屬軍令體系，為非營利事業之軍事後勤生產單位，是應否准予組織工會，尚須評估影響軍事指揮體系之程度及對戰力之影響等，於國防部及行政院勞工委員會（下稱勞委員）協商未果，行政院亦未有開放組織工會之政策時，被上訴人遽准其組織登記，即與工會法第4條法規保護之例外規定有違。另上訴人奉行政院及國防部令，依法裁撤原聯勤第三○二廠，並將生產業務委託向邦企業股份有限公司（下稱向邦公司）經營，被上訴人所屬勞工局亦曾為此數度參與勞資協調事宜，自無被上訴人辯稱「上訴人於訴訟期間執意將所營事業委外經營」情事。至於向邦公司之員工願否依法成立產業公會，非上訴人所能過問，況原聯勤第三○二廠既已不存在，更無任何員工編制，雖有4名員工主張僱傭關係存在，其人數亦不符工會法所定最低人數。而被上訴人之所以不願依法解散原聯勤第三○二廠產業工會，係因有原員工訴請確認僱傭關係存在，其有關律師費及訴訟費等均以上開產業公會之名申請核撥之故。是原聯勤第三○二廠既已於92年10月27日移由向邦公司經營，全體員工因依法資遣而與原廠終止勞僱關係，則原產業工會並無員工為會員，其理監事之改選、就任、會議之召開等亦非合法有效。請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：按本院75年判字第362號判例要旨，利害關係人得提起撤銷訴訟，限於有法律上利益，被上訴人所為授益行政處分，雖有益於上訴人所屬員工，但對於上訴人本身究有何法律上利害關係，實未見任何具體明確之事證，上訴人僅空泛臆測影響「國防戰力」或「軍事任務」，作為上訴人具法律上利害關係人之依據，並不可採。因此，公會法既無允許上訴人提起行政訴訟，而上訴人本身亦不具法律上利益，為不適格之「事實上利害關係人」，應依行政訴訟法第107條第3項規定，駁回上訴人之訴。退一步言，縱認上訴人可為適格當事人，然聯勤第三○二廠產業工會於92年11月22日依法召開第2屆第1次會員大會經被上訴人所屬勞工局同意備查在案，且依該工會提案四之決議可知，該工會已依工會法第6條及第8條將會員資格調整為「非現役軍人之原聯勤第三○二廠及因委託經營隨同移轉至受委託經營事業單位之男女從業人員」。依此，該工會現有（92年11月28日）會員244名，符合工會法第6條會員人數需有30人以上之規定。嗣該工會於92年11月28日依法召開第2屆第1次理、監事會，並於92年12月18日依法召開第2屆第1次臨時理、監事會，均經被上訴人所屬勞工局同意備查在案。故該工會目前並無工會法第40條及第41條所定法定解散事由，至於原聯勤第三○二廠相關業務改由上訴人接管乙事，則屬該工會是否需「更名」問題，與本案就該工會是否可「合法成立」無涉。又按司法院28年院字第1856號解釋，若非「戰時」或「戒嚴期間」，只要非屬「軍火工業」，如聯勤第三○二廠所屬非軍職人員，並非工會法第4條限制之對象。再依「經濟部公司行號營業項目分類」及行政院主計處「中華民國行業分類系統表修正表」，聯勤第三○二廠所營事業，分門別類為「成衣業」及「製帽業」，非軍火工業，故非工會法第4條之限制對象甚明。況上訴人所屬員工，依照勞動契約或僱傭契約法律關係，負有忠誠義務，必須按時依約提供勞務，且非依工會法第26條、第29條及勞資爭議處理法第8條之規定，不得任意罷工，應無損於上訴人之權益。至上訴人謂其員工訴請確認僱傭關係存在之訴訟，有關律師費及訴訟費等均係以產業工會名義申請，明顯有誤，蓋依高雄市勞工權益基金補助辦法第3條規定，補助對象係「工會幹部及個案勞工」等個別之勞工當事人，絕非上訴人所稱之「產業工會」團體本身。又團體協約法第8、10、11、16條等規定，僅係規範「已簽訂」團體協約之雇主或工人團體，並未以「強制締約」方式，要求上訴人必須與所屬工會簽訂團體協約，上訴人以國防部訂定之「國軍評價聘雇人員管理辦法及其作業規定」，作為聘雇員工之依據，未免牽強，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：原聯勤第三○二廠已經裁撤，其所屬員工並已全部資遣，然因被上訴人迄未依法解散該工會，且被上訴人89年11月18日高市府一字第42513號函同意該工會籌組並發給登記證書之行政處分仍有效存續，故本件訴訟自不受聯勤第三○二廠裁撤之影響。被上訴人同意聯勤第三○二廠所屬員工設立工會，該行政處分之法律依據為工會法第9條第1、2項，而遍查工會法規定，並無准許雇主得以利害關係人資格就工會設立之事項提起行政訴訟之明文。次按工會法第1條闡明成立工會兼有發展生產事業之目的，然確保勞工得透過勞動團結權與雇主進行團體交涉並行使爭議權，以求經濟地位之向上，實為工會法之立法本旨，是有關工會之設立及運作，即必須免於國家、政黨及雇主之不當干涉，此由工會法第2條、第35條第1項等規定觀之甚明；工會法第9條有關工會之設立，係採登記制而非許可制，當亦係為確保工會自主之法制設計，則工會法第9條雖授予主管機關形式上審查工會設立事項之權限，然查該法條規定並非專為保障雇主之規定，亦無法導出該規定兼具有保護雇主利益之目的。是本件上訴人縱因被上訴人准許聯勤第三○二廠所屬員工設立工會，而受有諸如經營管理、僱用選擇等權利之限制，然此等不利益並非工會法所保障之範圍，按司法院釋字第469號解釋及本院75年判字第362號判例要旨，就上訴人而言，並非「保護規範」，其就主管機關依法准予工會設立登記之行政處分自無法律上利益之存在可言。又聯勤第三○二廠雖負有生產軍用物資、維持國防戰力之目的，此與上訴人所稱協商聘僱、經營管理之權利或法律上利益迥不相同，蓋有關國防戰力之維持，乃聯勤第三○二廠身為軍事機關所肩負之任務，其性質僅能視為上訴人之管轄權限，而為公共利益而存在，若非有法律明文規定上訴人得就工會設立事項提起行政訴訟，即不得悖於現行法規範秩序，而將該國防戰力之維持歸屬於該廠本身，視為其所得享有之權利或法律上利益，進而依據保護規範理論判斷是否為工會法保障之範圍，而遽准其以系爭行政處分危害國防戰力為由提起撤銷訴訟。再者，縱認國防戰力所保障者為全體國民之生命、生存權保障之基本人權之法律上利益，然查聯勤第三○二廠所生產之軍服、軍帽等產品，並無特殊之專門技術，一般民間機構即可接受委託經營，且其行業仍歸屬一般之「成衣業」與「製帽業」，而非屬「軍火工業」，故該廠所生產之國防物資之性質，既得由民間機構代為生產，則其產品之性質即難謂足以動搖國防戰力維持，致影響全體國民基本生存權等法律上之利益。綜上所述，本件被上訴人同意聯勤第三○二廠產業工會籌組並發給登記證書之處分，並未對上訴人之權利或法律上之利益造成侵害，上訴人就該處分即非屬利害關係人，而不具備訴訟權能，因而駁回上訴人之訴。並敘明上訴人其餘主張，對本件判決結果不生影響，爰不再一一論述之旨。
五、上訴意旨略謂：上訴人主張原聯勤第三○二廠乃生產軍火工業外，並主張其係國防部下屬之軍事機關，全體屬員（含軍職與非軍職之員工）負有戰備任務，受第4作戰區之指揮，而為政府機關之一，原審僅就是否屬軍火工業為判斷，其餘上訴人之主張是否可採，均未論及；又原聯勤第三○二廠除產製一般軍服外，尚須產製野戰用之軍服、特殊功能之抗近紅外線迷彩服及防護衣等，此等特殊軍用服裝有其功能及規格上之機密性，故將廠房設備交由向邦公司在原址產製，而非全部委由民間公司取回產製，然原審就上述特殊軍服等是否可採，亦未為可採與否之調查與論斷，即遽認該廠係一般成衣業及製帽業，亦嫌率斷。是原審判決除有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違誤，更有違本案發回更審之意旨。另原聯勤第三○二廠係國防部下轄之軍事機關，負有戰備任務，屬政府機關中之軍事單位，依工會法第4條規定不容於廠內成立工會，否則，勢將使廠方之戰備任務無法達成，軍令之貫徹受到阻礙，是被上訴人疏未究明及此，遽准於廠內成立產業工會，即與法有違，上訴人就此即屬該核准成立產業工會之行政處分之利害關係人。請廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分等語。
六、本院按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「備查」者，指下級機關或公私機構、個體，就其得全權處理之事務，依法完成法定效力後，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其所指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。申言之，備查之目的，在使主管機關知悉已經過之事實如何，主管機關同意備查，僅屬觀念通知性質，非前開所指之行政處分，人民對之，即不得提起行政爭訟。本件原聯勤第三○二廠所屬員工蘇琪等32人連署籌組「高雄市聯勤第三○二廠產業工會」，於89年9月19日向被上訴人申請，經被上訴人以89年9月28日高市府勞一字第35335號函准予籌組，該函全文載明：
「主旨：台端等人申請籌組『高雄市聯勤第三○二廠產業工會』乙案，准予籌組並請依說明辦理，請查照。說明：一、依據本府勞工局案陳台端等32人89年9月19日申請書辦理。
二、請台端等自文到之日起3個月依序向本府勞工局申請召開發起人會議，推舉籌備委員，並由籌備委員研擬工會章程、工作計畫及歲出預算至完成籌備工作。三、工會籌備期間各項會議之召開請於7日前、成立大會15日前函知本府勞工局俾便派員輔導」等語。嗣復以系爭89年11月18日高市府勞一字第42513號函「高雄市聯勤第三○二廠產業工會」稱：
「主旨：貴會（指導）勞工團體組織報告表及第1屆理監事當選名冊同意備查，請查照。說明：依據本府勞工局案陳貴會89年11月15日聯產工字第002號函辦理。」且上訴人係對被上訴人89年11月18日高市府勞一字第42513號函提起行政爭訟等情，有申請書與前舉各該函、訴願書，及原審91年8月2日（原審91年度訴字第320號卷第36-1頁）暨93年2月27日（原審93年度訴更字第1號卷第42頁）準備程序筆錄在卷可稽。綜觀被上訴人系爭函意旨，係就被上訴人所屬勞工局案陳「高雄市聯勤第三○二廠產業工會」依規定選舉該會第1屆理監事而檢送之理監事名冊及「指導勞工團體組織報告表」，函復「高雄市聯勤第三○二廠產業工會」知悉該選舉結果之謂，並非基於職權就具體事件發生公法上效果之單方行政行為，揆諸上揭說明，核屬觀念通知性質，非行政處分，不得對之提起行政爭訟。訴願決定及原審判決所持理由，雖有不同，然結論一致，仍應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
書記官 陳 盛 信