最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00697號上 訴 人 乙○○
丙○○被 上訴 人 內政部警政署警察電訊所代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳貴德律師
盧國勳律師上列當事人間因平均地權條例事件，上訴人對於中華民國93年12月2日臺北高等行政法院89年度訴字第2524號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人承租高雄縣○○鄉○○段○○○○○號土地，係屬臺灣省所有之公有耕地，原由臺灣省政府地政處（以下簡稱省地政處）管理，後委由高雄縣政府管理，並出租予上訴人。嗣因臺灣省政府警務處警察電訊所（以下簡稱警察電訊所）需地使用，經依法變更編訂地目為特種用地後，由省地政處以83年9月26日83地3字第57635號函同意移轉使用。前開公有耕地經依法編定為非耕地使用，而由高雄縣政府終止租約後，已由警察電訊所按當時公告土地現值新台幣（下同）6,580萬2,000元，扣除增值稅3,882萬2,850元後餘額之3分之1，即899萬3,050元補償上訴人在案。上訴人對系爭土地以扣除土地增值稅後餘額之3分之1給予補償提出陳情請求補發，經警察電訊所以84年12月29日電台字第12389號函否准。上訴人不服，提起訴願，嗣警察電訊所自88年7月1日起業務由被上訴人內政部警政署警察電訊所承接，省政府乃於88年7月14日移由內政部處理，內政部於89年10月3日以台（89）內訴字第8973674號訴願決定認本件屬私法關係，應訴請普通法院審理而為不受理之決定，上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：本件核屬行政機關間關於公法上權力行使之撥用關係，自應適用平均地權條例之相關規定。倘撥用土地已出租予他人，則承租人因撥用所受之特別犧牲，政府機關依平均地權條例第11條第3項規定實有必要給予適當之補償，故本件屬公法事件。另依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款之規定，因與本件之撥用事實完全不符，故不得適用。至於有否依土地法第26條規定層請行政院核准撥用，乃行政機關之法定程序及義務，並非人民之義務，縱令未經層請核准，亦屬行政機關內部作業程序之問題，應自行承擔責任。再查上訴人既已請求被上訴人給予補償，上訴人之財產上請求權，係本於上開平均地權條例相關規定所行使之公法上請求權，而此項請求權必以原處分（即拒絕補償之處分）之撤銷為據，依行政訴訟法第8條第1、2項規定，上訴人於提起撤銷之訴，自得併為提起財產上給付之訴。至上訴人提起撤銷之訴後，是否應發回原處分機關另為適法之處分，抑或能於本件訴訟併行提起給付之訴，惟查前述補償義務，係法律明定之特別犧牲之補償義務，行政機關並無裁量空間，若行政機關拒絕補償，即屬違法。另行政院72年8月31日台財字第16024號函釋意旨，亦證被上訴人即需地機關為補償義務人，因此，本件係由需地機關補償，非由出租人高雄縣政府補償，此屬撥用補償而非終止租約後補償，應屬公法爭議。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人應給付上訴人乙○○600萬2,609元，應給付上訴人丙○○693萬8,341元，及均自具領補償費之翌日起至清償日為止，按年利率5%計算之利息等語。
三、被上訴人則以：系爭土地係被上訴人所屬高雄分所為電桿堆集及倉庫用地，依省政府83年10月5日83府財5字第162347號函意旨，係由省政府依省有財產管理規則第25條之規定，准予移轉使用，此與公有土地之撥用，須依土地法第26條規定不同。本件土地之移轉使用，既未報經行政院核准，即與所謂之撥用不相適合，故上訴人以「撥用」為由，主張依平均地權條例第11條第3項、同條例施行細則第9條第2項提起給付之訴，即屬無據。且被上訴人所屬高雄分所使用系爭土地，係先經編定為山坡地保育區特定目的事業用地後，再由高雄縣政府終止其與上訴人間之公有耕地租約，核諸減租條例第17條第1項第5款之規定，經依法編定或變更為非耕地使用時，得終止耕地租約，並依同條第2項第3款之規定，由出租人按終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1給予承租人為補償，上訴人承租之公有耕地經終止耕地租賃契約，應領之補償費業依終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後，已由上訴人具領899萬3,050元。再者，土地稅法第39條第1項雖規定被徵收之土地，免徵其土地增值稅，然被上訴人所屬高雄分所使用系爭土地並非徵收而係終止公有耕地租約，二者性質不同，故無土地稅法第39條之適用。而內政部83年7月25日台（83）內地字第8309301號函，係就平均地權條例第11條第1項規定所為徵收出租耕地有關耕地承租人補償費計算之釋示，亦與本件應適用減租條例及非徵收之性質不同，自難援引為申請之依據。退而言之，縱被上訴人係因撥用而使用系爭土地必須予以補償，參諸平均地權條例第11條第2項之規定，應由主管機關發放，而有關公地之撥用，依內政部組織法第15條之規定係由該部地政司掌理，上訴人以被上訴人為被告提起訴訟，亦屬無據。本件上訴人主張之平均地權條例第11條第3項規定，固可認定係屬公法上之爭議，然就系爭土地上訴人與代管機關高雄縣政府訂有公有耕地租賃契約，而由此租賃契約所生之法律關係，應屬私法性質，迨無疑義。故有關終止租約後所生之法律效果，當屬私法上之爭議，自應循民事訴訟途徑解決，是依上訴人主張之事實，應向普通法院提起訴訟始無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是上訴人之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。本件系爭土地之管理機關係臺灣省政府地政處，需地機關為被上訴人所屬高雄分所，出租機關則係高雄縣政府，承租人乃上訴人，而被上訴人所屬高雄分所使用系爭公有耕地係先經編定為山坡地保育區特定目的事業用地後，再由高雄縣政府終止其與上訴人間之公有耕地租約等情，不惟為兩造所不爭，並有省地政處83年9月26日83地3字第57635號、高雄縣政府83年6月6日83府地用字第95551號函等影本附於原處分卷可稽，是高雄縣政府以其為系爭公有耕地之出租機關而承辦該地終止租約及補償等事宜，堪以認定，此由卷附「臺灣省政府警務處警察電訊所高雄分所擬使○○○鄉○○段○○○○號省有出租耕地、終止租約補償協調會」會議記錄結論㈠內容觀之，亦明當時高雄縣政府除終止其與上訴人間之公有耕地租約外，復行處理終止租約後之補償協調事宜，則高雄縣政府依減租條例第17條第1項第5款、第2項第3款規定即經依法編訂或變更為非耕地使用時，得終止耕地租約，由出租人按終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1予承租人作為補償，即非無據。故系爭租約終止後核發補償費之事宜既係由高雄縣政府負責，縱補償費係由被上訴人依高雄縣政府函編列預算後撥交，仍無解於其確係權責機關之地位，此徵之系爭補償費係由高雄縣政府以己名義發放支付與上訴人，即系爭補償費之原處分機關為高雄縣政府此點即明，從而果上訴人對系爭補償費有所爭執，自應以高雄縣政府為被上訴人，始為適法。經查本件上訴人係就系爭土地以扣除土地增值稅後餘額之3分之1給予補償一節起訴，即就系爭補償費之計算方式及金額有所爭執，自應以原處分機關即高雄縣政府為被上訴人，然其竟以警察電訊所即被上訴人為對象提起行政訴訟，第以高雄縣政府與被上訴人係兩個不同之權利義務主體，縱系爭補償費確係由被上訴人編列預算撥交高雄縣政府，上訴人亦不能以非原處分機關之法人即被上訴人為行政爭訟事件對象，進而為任何主張或訴訟行為，揆之首揭說明，其有當事人不適格之程序上不合法，甚為顯然，前經原審法院審判長於審理中加以闡明應以高雄縣政府為被上訴人並命補正，惟上訴人仍執意以警察電訊所為被上訴人，而其所提本件訴訟，該事項係屬無法補正之事項，是上訴人之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，依首開法條規定，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。資為其判決之論據。
五、本院按：公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理，行政機關基於公益考量，撥用公有土地與需地機關，致公有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。參照最高法院52年台上字第4031號判例意旨「各級政府機關因舉辦土地法第208條所列公共事業需用公有土地，經依同法第26條規定，由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，乃政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利，因與此不能並存遂歸於消滅，此與耕地375減租條例第17條所定終止租約之情形有別。」本件上訴人主張基於撥用法律關係，對補償費發放標準及金額不服，應屬公法上事件，其提起行政訴訟請求救濟，尚無不合，被上訴人仍執租約終止後之補償純屬民事關係乙節，尚嫌無據而無可採。次查政府機關間將國有土地移轉使用，作為公共目的使用，以致剝奪人民在該土地上原有之權利，此亦屬國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲之一種態樣，得否準用公用徵收或撥用情形對人民加以補償，始較符合特別犧牲應與補償之法理，不無進一步審究之餘地。本件系爭土地之管理機關係臺灣省政府地政處，需地機關為被上訴人所屬高雄分所，出租機關則係高雄縣政府，承租人乃上訴人，而被上訴人所屬高雄分所需用系爭公有土地，申請該公有土地管理機關同意撥用，為達需地機關使用系爭公有土地之目的，始先將系爭土地經編定為山坡地保育區特定目的事業用地後，再由高雄縣政府終止其與上訴人間之公有耕地租約等情，為原審依法認定之事實，足認該土地使用編定之變更及租約終止，係因被上訴人需用系爭公有土地之目的而辦理，自與一般耕地因土地使用編定變更而得終止三七五耕地租約之情形，顯有不同，是尚難因先辦理租約終止始能完成工地撥用或移轉使用，即謂本件應適用耕地租約終止補償之規定。故原判決以高雄縣政府以其為系爭公有耕地之出租機關而承辦該地終止租約及補償等事宜，係依減租條例第17條第1項第5款、第2項第3款規定，即經依法編訂或變更為非耕地使用時，得終止耕地租約，由出租人按終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1予承租人作為補償，即非無據乙節，尚嫌速斷而屬可議，上訴意旨以此加以爭執，固非全無所據。惟查系爭補償費係由高雄縣政府核定後通知上訴人領取，上訴人業已領訖，此有高雄縣政府84年6月24日84府地用字第123889號函及上訴人蓋章之收據在原處分卷為憑，足認系爭補償核定權在於高雄縣政府，被上訴人並無決定權。且依平均地權條例第2條明訂；本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。是以原處分機關應為高雄縣政府。至於同條例第11條第3項但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔。」，仍須由需地機關編列預算後將補償費移請主管機關依法發放，故該規定僅屬政府機關內部關係，並不影響原處分機關之認定。是以上訴人應向高雄縣政府請求補發系爭補償費，其向被上訴人請求及被上訴人據以函覆否准，均不生處分之效力。從而原審以：本件上訴人對高雄縣政府核定系爭土地以扣除土地增值稅後餘額之3分之1給予補償一節起訴，即就系爭補償費之計算方式及金額有所爭執，自應以原處分機關即高雄縣政府為被告，然其竟以警察電訊所即被上訴人為對象提起行政訴訟，因高雄縣政府與被上訴人係兩個不同之權利義務主體，其有當事人不適格之程序上不合法，前經原審法院審判長於審理中加以闡明應以高雄縣政府為被告並命補正，惟上訴人仍執意以警察電訊所為被告，而其所提本件訴訟，該事項係屬無法補正之事項，是上訴人之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，據以駁回上訴人在原審之訴，自無不合。又查系爭補償費數額多少，應經主管機關核定，在主管機關未核定確定前，補償費請求權尚未確定可行，故請求權人僅能提起課予義務之訴訟種類，訴請法院判命原處分機關作成補償之處分，不得直接提起一般給付訴訟。本件上訴人依行政訴訟法第8條規定直接訴請給付一定金額之補償費及法定利息，於法亦有未合。另查本院86年度判字第3078號判決，係以縣政府作為被告機關加以判決，並非以需地機關為原處分機關。至上訴人所引行政院72年8月31日台財字第16024號函意旨與本案由高雄縣政府核定補償費之情形不同，自應以實際為處分之高雄縣政府為被告機關。上訴意旨仍執前詞謂：系爭土地於83年因公有出租耕地之撥用，自應依平均地權條例第11條第3項規定，補償義務機關及核發補償權責機關均為被上訴人，惟原判決卻認定補償義務機關及核發補償費權責機關為高雄縣政府，顯有違平均地權條例第11條第3項但書、本院86年度判字第3078號判決及行政院72年8月31日台財字第16024號函意旨云云，揆諸上開說明，尚無足取。綜上，原判決部分理由雖有未當，然因與判決結果尚無影響，仍應予以維持。原審將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。至上訴人向被上訴人聲請補發系爭補償費，因被上訴人非原處分機關，自應移由原處分機關辦理，俾上訴人得依法救濟。併此敍明。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
書記官 彭 秀 玲