最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00702號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺中市警察局代 表 人 乙○○上列當事人間因加給事件，上訴人對於中華民國93年1月2日臺中高等行政法院92年度簡字第160號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。本件上訴人上訴主張，本件所涉公法上無法律上原因給付之不當得利，其請求返還程序，得否以受領人請求支領薪津之公法上請求權，主張二者抵銷，原審法院之見解與高雄高等行政法院89年度訴字第479號判決之見解不同，具原則性等語。上訴人所引高雄高等行政法院判決係關於公立學校與聘任教師間薪資溢支之返還問題，渠等間之公法契約關係，與本件上訴人為公務員，有上下從屬關係雖略有差異，惟上訴人所主張之公法上之不當得利返還請求權可否與其他公法上請求權相抵銷之法律爭議，確具原則性，應許其上訴，合先敘明。
二、本件上訴人現職為被上訴人所屬保安警察隊警員，原任被上訴人交通隊隊員，於民國（下同）85年9月11日至88年9月5日期間，應機關之需要調派支援督察室，從事臨時任務編組之「維新小組」工作，並支領外勤第一級警勤加給。嗣審計部臺灣省臺中市審計室（下稱臺中審計室）函請被上訴人查報自83年10月起，該局外勤人員支援內勤單位，從事內勤工作，未按警察人員管理條例規定領取第三級警勤加給者之溢領及追繳辦理情形，被上訴人乃於92年3月3日以中市警人字第0920003327之23號函向上訴人追繳不符警勤加給表溢領之警勤加給新臺幣64,458元。上訴人不服，提起復審遭駁回，乃提起行政訴訟。
三、本件上訴人起訴主張：上訴人為臺中市警察局交通隊隊員，依行政院核定警察人員警勤加給表之支給對象應係支領第一級警勤加給，上訴人借調督察室支援維新小組勤務期間，依原職等支領第一級警勤加給，於法並無不合。警政署91年3月28日警署人字第091005929號函謂督察室（維新小組）非屬上開加給表第一級標準支給對象，係在上訴人借調期間過後，自不得以在後之函釋撤銷已確定之行政處分。況上訴人於借調期間善意信賴依原職等敘薪、支領原加給，被上訴人不得任意撤銷該授與利益之行政處分。又本件所涉期間，雖在行政程序法制定施行之前，但應類推適用行政程序法第131條5年時效期間之規定。是縱認上訴人借調督察室期間，應按第三級標準支給警勤加給，其依原職等支領第一級警勤加給之溢領部分應追繳之，則自85年9月11日上訴人借調支領一級警勤加給時起，被上訴人即可追繳該溢領之支給，其至92年3月3日向上訴人追繳，已罹於時效，為此訴請撤銷復審決定及原處分。
四、被上訴人則以：按被上訴人各分局、隊原支領第一級警勤加給之員警，如借調支援督察室維新小組，應支領第三級警勤加給，是被上訴人前所核發上訴人之第一級警勤加給屬「違法行政處分」，依行政程序法第117條之規定，被上訴人得依職權為全部或一部之撤銷。又臺灣省政府警務處於77年11月14日以77警人字第122394號函謂：「有關保安（交通）隊員擔任風紀探訪小組（先聲）工作，應支領第三級警勤加給．．．本案既係借調支援督察室自宜按第三級標準支給警勤加給。」該函文已經被上訴人於同年11月19日以77中市警人字第63787號函轉各相關單位知照。上訴人既係擔任風紀探訪小組（即維新小組）人員，自應瞭解該規定，不論其係明知被上訴人核發第一級警勤加給之行政處分為違法或因重大過失而不知者，均屬於行政程序法第117條第3款所定「信賴不值得保護」之情形，無信賴保護原則之適用。另本件係繼續性違法給付，應自行為終了時起算時效。本件應以上訴人借調期滿之88年9月5日為行為終了日，被上訴人於92年3月3日執行追繳，未罹於5年時效。而上訴人支領第一級警勤加給屬違法行政處分，依行政程序法第118條及第127條之規定，違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，乃屬當然，更無請求權時效起算時點之問題等語，資為抗辯。
五、原審以：按行政院核定「警察人員警勤加給表」之支給對象，明列在臺灣省各縣（市）警察局部分，其所屬分局以下之警察人員及保安、交通、刑事、少年、女子警察隊所屬警察人員係支領第一級警勤加給；中央警察大學、台灣警察專科學校、保安警察第一．．．支領第二級警勤加給；至各警察機關、學校組織編制內，不屬第一、二級而具有警察官任用資格人員係支領第三級警勤加給。該表係依機關或單位層級區分，採列舉式分三級標準支給。臺灣省政府警務處77年11月14日77警人字第122394號函釋：「有關保安（交通）隊員擔任風紀探訪小組（先聲）工作，應支領第三級警勤加給．．．本案既係借調支援督察室自宜按第三級標準支給警勤加給．．．。」行政院人事行政局83年10月13日83局給字第37678號書函謂：「．．．案內原屬第一級警勤加給對象之外勤人員，借調至第三級警勤加給之內勤單位．．．，不合按第一級標準支給警勤加給，倘僅因轄區治安需要，每週一至五，每人每日夜間兼服外勤勤務2小時，仍不宜按原職單位支給第一級警勤加給。」準此，員警應支領何等級之警勤加給，係以其所屬單位及層級作為區分標準，而非以所擔任職務為內勤或外勤為認定基礎。是上訴人為被上訴人交通隊隊員，於外勤單位擔任外勤工作，自85年9月11日至88年9月5日借調督察室期間，因該單位編制人員，依上開「警察人員警勤加給表」，應係支領第三級警勤加給之對象，上訴人於該期間雖仍任外勤工作，但應支領第三級而非第一級警勤加給。上訴人主張其於借調期間，實際從事外勤工作，並無承辦內勤業務，被上訴人仍應按第一級警勤加給給付上訴人，難謂有據。次按行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思於外之外觀、事實行為之存在或行政處分，有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值得保護而言。本件係被上訴人承辦人員之疏忽，使上訴人溢領警勤加給，因依上開法令規定，上訴人不得領取第一級警勤加給，難謂上訴人此單純消極受被上訴人支給之警勤加給，有信賴之基礎，而值得保護。是被上訴人收回該上訴人溢領之警勤加給，與信賴保護原則並無違背。又法理為行政法法源之一，無法律上原因而受利益，為不當得利，自應返還其利益。此項不當得利之法理，於行政法上亦有適用。公教人員待遇及相關加給等津貼之核給應依法令規定為之，如超出核薪範圍，不依法令規定支給時，支付機關並無裁量彈性，所超過法令規定之給付，即屬實質不合法，形式上亦有瑕疵，自屬公法上因無法律原因之給付為不當得利，受領人自應予返還。本件被上訴人因上訴人溢領警勤加給，依公法上不當得利之法理向上訴人收回該利益，自屬有據。再查行政程序法於90年1月1日施行，該法第131條第1項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」惟就該法施行前之法定消滅時效，其期間較該法施行前為長者，應如何適用，並未規定，則應適用民法總則一般消滅時效15年之規定。本件上訴人自85年9月11日至88年9月5日借調督察室，其行為終了日為88年9月5日，被上訴人於92年3月3日執行追繳，未罹於15年時效。上訴人對此主張被上訴人系爭追繳權已罹於行政程序法第131條所定5年時效，亦非有據。從而，原處分以上訴人溢領警勤加給，依公法上不當得利之法理向上訴人收回該利益，於法有據。末查被上訴人對上訴人有公法上不當得利請求權，即向上訴人追繳溢領之警勤加給，復因上訴人任職被上訴人機關，有對被上訴人每月請求支領薪津之公法上請求權，被上訴人主張此部分於上訴人於每月應支領薪津三分之一範圍內扣繳，至扣繳完畢止，二者抵銷，自無再另行提起給付訴訟之必要（上訴人對此所引高雄高等行政法院89年度訴字第479號判決理由對此採不同見解，無拘束原審法院之效力），亦顧及上訴人每月生活支出，均無違誤之處，復審決定予以維持，亦無不合等由，認上訴人之訴為無理由，予以駁回。
六、按行政程序法第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。．．．」第127條規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。．．．（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」是授予金錢給付之行政處分，經主管機關撤銷、變更，致受益人有溢領情形時，因其原受領之法律上原因已不存在，而發生公法上不當得利之關係，行政機關得依上開規定準用準用民法有關不當得利之規定，請求返還。是其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，行政機關並無單方裁量之決定權，足認行政機關行使不當得利返還請求權，係基於與受益人相同之地位，則行政機關發函請求受益人返還溢領金額或表示將由對受益人應為之其他給付中扣抵，無非通知受益人履行債務或為抵銷之表示，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，受益人不得對之提起撤銷訴訟。本件相對人系爭92年3月3日中市警人字第0920003327之23號函略謂：「台端於85年9月11日至88年9月5日期間，所支領警勤加給未符警察人員警勤加給表等規定（詳如附件明細表），本局依公務人員俸給法第19條暨審計部臺灣省臺中市審計室91年7月31日（91）審中市壹字第1234號函規定，執行追繳，並於台端每月應領薪津．．．三分之一範圍內扣繳，至扣繳完畢止。．．．」附表列明應核發警勤級別、核發金額、實領警勤級別、實領金額及溢領金額（每月核發金額減實領金額）、起訖期間、收回金額。系爭函文雖未使用「撤銷、變更」等字樣，惟觀其內容，係撤銷按第一級警勤加給之核給處分超過第三級警勤加給部分，為行政處分，此部分可提起撤銷訴訟。至該函後段所稱執行追繳，自上訴人每月應領薪津內扣繳等，係為抵銷之表示，非行政處分，此部分不得提起撤銷訴訟，上訴人此部分訴訟，於法不合。原判決未以其不合法另為裁定駁回，雖有未洽，然既應予駁回，結論相同，仍應予維持。上訴人主張被上訴人不得主張抵銷等，於結論無何影響，無庸審究。至系爭書函關於撤銷原核給處分部分，原判決業敘明認定之證據及論斷之依據，經核於法無違，上訴意旨對此部分亦未爭執，上訴人之上訴為無理由，應予駁回。
七、依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 19 日
書記官 邱 彰 德