最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00721號上 訴 人 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 邱炎浚律師被 上訴 人 甲○○上列當事人間因損失補償事件，上訴人對於中華民國93年8月4日臺中高等行政法院92年度訴字第59號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人在原審起訴主張：上訴人興辦苗26線道路，其中之錫隘隧道工程用地，有上訴人申准台濟採字第5168號採礦權（礦業字第3313礦區），經上訴人申請經濟部於91年5月間公告為禁採區。上訴人應補償被上訴人所受損害，雙方進行協商補償事宜多次，終於91年6月27日召開協調會議，討論結果，達成協議，上訴人應給付補償費新臺幣1億2,600萬元，被上訴人同意繼續施工。之後被上訴人遲不發給補償費，經催告仍置之不理，被上訴人自得請求判命給付等語。
求為命上訴人如數給付加給法定遲延利息之判決。
二、上訴人則以：兩造協議補償僅達成初步結論，仍須經上訴人完成內部審核，始為有效。上開協議為私權性質，非書面行政契約，且未經有權決定之縣長決定，亦無會計人員審核簽章，不生效力。被上訴人據以請求，為無理由等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）上訴人為連絡轄區內西部鄉鎮與○○○區鄉鎮○道路，規劃施作苗26線道路，自87年間起，由臺灣省政府及精省後之交通部逐年編列預算，逕交由省交通處及交通部公路總局施作，土地之使用則由上訴人協助洽商取得。其中之錫隘隧道工程用地，係國有土地，上有被上訴人向經濟部申請設定，並自77年7月23日起陸續申請獲准及延展至90年7月22日止之台濟採字第5168號採礦權（礦業字第3313礦區）。而錫隘隧道工程於89年經編列預算後，因被上訴人之採礦權而未施工，期間曾由兩造多次商談用地及補償事宜，均未獲得結果。嗣被上訴人申准展延採礦權至104年7月22日止，上訴人遂依92年12月31日修正前礦業法第81條第3項規定，申請經濟部公告苗26線錫隘隧道部分為禁採區。
（二）兩造再度進行協商補償事宜，於91年6月27日召開「苗26線錫隘隧道道路新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費並暫行停工」協調會議，討論結果，作成結論：「壹、因雙方所提出報告評估補償費差異甚大，業主提出補償費為拾億元，經第一次協商減為陸億元，再經第二次協商減為參億元，第三次協商再減為壹億伍仟萬元，最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算壹億貳仟陸佰萬元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。貳、業主同意繼續施工。」
（三）按「經濟部因公益措施等實際需要，依申請劃定已設定礦業權之礦區為禁採區，致礦業經營受有損害者，該礦業權者得向申請劃定禁採區者請求相當之補償，如雙方不能協議，礦區所在地在直轄市者，由直轄市主管機關裁決之；在縣（市）者，由經濟部裁決。」為礦業法第81條第3項所明定（92年12月31日修正後第57條第2、3項）。兩造據此規定協議補償，已達成協議，性質應屬公法契約（行政契約）甚明。
（四）協議日因上訴人之代表人縣長傅學鵬請公假，由副縣長陳秀龍代理，自得與被上訴人訂立行政契約。依協議內容，雙方約定互負給付義務，即由上訴人給付被上訴人上開補償金額，被上訴人同意繼續施工，給付內容明確，並以會議記錄之書面載明，無行政程序法第140條第2項規定所指代替行政處分而締結之行政契約，或同條第1項規定依內容履行將侵害第三人之權利，應經該第三人同意之情形，即屬合法有效成立。至於是否經上訴人所屬會計部門審核簽名或蓋章，僅係其內部行政手續是否完成，非行政契約有效成立之必備要件。
（五）依協議成立之文字，顯見該壹億貳仟陸佰萬元係雙方成立協議由上訴人補償被上訴人之金額；並因兩造已成立補償金額協議，被上訴人遂表示同意繼續施工。至該協議末約定「以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放」，核屬上訴人給付約定補償金額之金錢來源，含有書面取信履行系爭補償金額之真意，非協議之停止條件，自不得以嗣後未能取得該賸餘款或補助款而拒絕履行。況交通部補助上訴人辦理本件工程所需用地費及地上物補償費用僅6,000萬元，迄92年度未執行經費均已繳還國庫，後續所需經費由權責機關上訴人自行負擔。被上訴人已依協議內容同意上訴人繼續施工，上訴人即應履行給付義務，既經被上訴人多次催告猶不履行，應負給付遲延責任。從而被上訴人依約請求上訴人如數給付，加給自起訴書狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，核有理由，應予准許等情，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院判斷如下：
（一）查上訴人規劃施作苗26線道路，其中錫隘隧道工程用地係國有，上有被上訴人之採礦權，上訴人遂依92年12月31日修正前礦業法第81條第3項規定，申請經濟部公告為禁採區。兩造協商補償事宜，上訴人於91年6月24日發開會通知單，定91年6月27日召開協調會議，協調後作成結論：「壹、因雙方所提出報告評估補償費差異甚大，業主提出補償費為拾億元，經第一次協商減為陸億元，再經第二次協商減為參億元，第三次協商再減為壹億伍仟萬元，最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算壹億貳仟陸佰萬元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。貳、業主同意繼續施工」等情，為原判決確定之事實。
（二）準據上開事實，兩造協調補償事宜，係基於92年12月31日修正前礦業法第81條第3項規定協議補償礦業權者之損害而為，此種損害為因公益需要，礦業權遭公權力禁採所致，其補償乃對於公益上之特別犧牲而予相當填補，自屬公法上之關係，如成立協議，即屬公法性質之契約，其爭議為公法事件，乃行政法院之權限。
（三）依上訴人所發召開協調會議通知單，上載主持人為上訴人之副縣長陳秀龍。又依會議紀錄，上載會議由陳秀龍主持，會議結論之後由陳秀龍簽名，與會議通知單所示一致。則陳秀龍身分為副縣長。雖協調會議當日，上訴人之代表人縣長傅學鵬請公假，職務由副縣長陳秀龍依法代理。但須屬執行縣長職務之範圍，始有由陳秀龍為法定代理可言。如前所述，兩造之協調會本經指派副縣長陳秀龍主持，非屬縣長職務之範圍，且依會議記錄，協調會議由陳秀龍主持，並無代理縣長之記載，是上訴人主張陳秀龍非基於代理縣長身分參與協調會議，並非無稽。原判決未查執行職務之職責為何人，推求上訴人指派副縣長陳秀龍主持協調會，有無授予與被上訴人達成補償協議之權限，逕認副縣長陳秀龍當日代理縣長，得與被上訴人成立協議，尚有未洽。又本件協議補償，乃對於被上訴人受特別犧牲而給予相當填補，被上訴人同意工程繼續施工，僅係調整上訴人得於發給補償以前進行工程，並非受補償之對價。原判決以之為兩造約定互負之給付義務，亦有誤會
（四）上開協調會議結論中，「以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放」部分，其真意如何，原審曾為調查，兩造各為不同描述：被上訴人或由訴訟代理人陳淑芬律師當庭陳稱，上訴人向上級爭取到補償費，扣除已實際發放外之剩餘者先撥給被上訴人，不足者向上級請求補助再發給被上訴人；複代理人張俊光緊接著陳稱，並非如此。或具狀陳稱，為贅語，乃上訴人片面將內部運作書寫之。或具狀陳稱，上訴人以不正當行為阻止條件成就，視為條件已成就。或具狀陳稱，係上訴人說明經費來源、方式，藉以宣示有誠意及能力付款，以取信被上訴人同意上訴人繼續施工；否則可解為兩造以上訴人向公路局請求撥款，經該局核撥，作為給付補償金之清償期云云，且屢屢聲請訊問證人即協議主持人陳秀龍說明。上訴人或陳稱，為附有須經上級機關同意之停止條件。或陳稱，係須經上級機關撥款後，才能給付被上訴人各云云。原判決認屬上訴人給付約定補償金額之金錢來源，含有書面取信履行約定補償金額之真意云云，既與兩造之主張不盡一致，與書面之文義，亦有不符。判決理由並未說明其認定原委，亦未指駁不採兩造其餘主張之情由，自嫌不備。其結果影響於協議已否生效，履行期是否屆至，即影響判決結果。
（五）按行政機關經費支出，有一定之預算與決算程序。會計法第100條規定：「各機關．．．關係經費負擔或收入一切契約，及大宗動產、不動產之買賣契約，非經會計人員事前審核簽名或蓋章，不生效力。」是行政機關與人民訂約，負給付金錢債務時，另約明契約須經機關內部審核通過始生效力，即附停止條件者，符合常情。其契約縱應以書面為之，所附停止條件不必亦以書面為限。查上訴人主張兩造上開協調結論附有經上訴人內部審核通過之停止條件，條件尚未成就，不生拘束效力等情，並舉記錄未於成立時給予被上訴人一份收執，被上訴人於協調會後請求履行給付，經上訴人函復正在內部審核中，被上訴人旋申請函告會議記錄，陳明申請無關上訴人內部作業等事證。攸關被上訴人據以起訴之兩造達成協調結論是否生效，起訴有無理由等情甚巨，非不可由上訴人於協調會議結論後有無進行內部審核程序，及訊問被上訴人聲請之證人陳秀龍而認定之。詎原審並未調查審認，竟以會計法第100條規定係內部行政手續，非契約有效成立之必備要件，及兩造已達成協議為由，認上訴人主張須經內部審核後始成立為不可採云云。不無誤會停止條件成就為契約生效要件之意涵，致有未盡證據調查之缺失，且影響於裁判之結果。
（六）綜上說明，原判決尚非適法，並影響其結論。上訴意旨指摘為違法，求予廢棄，為有理由。應將原判決廢棄。
本件事實未明，應發回原法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 19 日
書記官 邱 彰 德