最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00730號上 訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○上列當事人間因退休事件，上訴人對於中華民國93年12月16日高雄高等行政法院93年度訴字第764號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為臺南縣立柳營國民中學（下稱柳營國中）護理師，民國00年0月00日出生，自61年7月迄93年止擔任公職已逾25年，乃依公務人員退休法第4條第1項第2款規定，申請自願退休（下稱系爭申請案）。案經上訴人及所屬機關學校審查，函覆被上訴人「暫緩辦理」，被上訴人以前開函覆乃違法處分，向內政部提起復審，經該部認管轄錯誤，函送公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）審理，嗣經保訓會駁回復審，被上訴人不服，提起行政訴訟，請求（一）復審決定及原處分均撤銷。（二）上訴人應將被上訴人所提退休申請案彙整轉銓敘部審定。（三）上訴人應給付被上訴人新臺幣100萬元之精神上損害賠償金。原審判決上訴人就被上訴人自願退休之申請，應依公務人員退休法施行細則第22條規定通知被上訴人提出同施行細則第21條第1項規定之文件予以審核無誤後彙轉銓敘部審定，被上訴人其餘之訴駁回（被上訴人未上訴），上訴人就其敗訴部分，提起上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：（一）依公務人員退休法施行細則第21條第1項及第22條規定，上訴人審核辦理退休之權責為：⑴與事實是否相符？⑵程序是否符合？⑶證件是否齊全？亦即上訴人僅得為程序上之檢驗，無實質上之審查權。然上訴人審核系爭申請案時，未依前揭法律規定轉呈銓敘部審定，即逕為否准，自非適法。（二）公務人員退休法施行細則係考試院發布之法規命令，其法律位階高於銓敘部之行政命令，後者自不得與前者相牴觸，惟上訴人竟擅以被上訴人未滿55歲，不符銓敘部81年2月24日（81）臺華特四字第0678516號函釋示為由，遽為系爭申請案之否准，實屬違法。（三）被上訴人任公職已逾32年，符合公務人員退休法第4條第1項第2款應准予自願退休之規定，上訴人自不得擅以經費不足為據，否准系爭申請案。
三、上訴人則以：（一）上訴人係依法定程序編列、負擔臺南縣暨所屬機關學校公教人員退休經費，依法即對退休人員有初審核准退休權，得就退休之執行過程為實質上及形式上之審查，公務人員退休法施行細則第21條至第24條僅係就辦理退休之程序規定，無礙上訴人之初審核准退休權。（二）銓敘部台華特四字第0678516號函略以：「目前法令並未對自願退休者，訂定選擇時期之限制。惟因退休經費，係由各級政府分別負擔，尤以基層機關對於自願退休者，除考量業務外，仍視退休經費而定。是以除須參酌當事人意願，並應兼顧機關業務需要審慎決定」，上訴人有鑑於此，訂定「臺南縣及所屬機關學校公教人員自願退休作業規定」（下稱自願退休規定），以為退休適格之審查，查被上訴人因不符前揭自願退休規定，故將其自願退休之申請予以否准，自屬適法，為此請廢棄原審判決，駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）撤銷訴訟部分：依公務人員退休法第4條、第17條及相關施行細則規定，足認就公務人員退休事件有准駁權限之機關原則上係銓敘部，服務機關於審查公務人員退休申請所提出之文件符合形式上之法定要件後，即有彙轉銓敘部審定之義務；僅於申請人所為之申請有與事實不符，程序不合或證件不足之法定要件不具備情形，始有由服務機關先通知補正，於無從補正或未依限補正後，逕予駁回申請；亦即服務機關於申請人所提出之申請具備上開法律規定之形式要件時，僅得將申請案彙轉銓敘部審定，其並無最終之准駁決定權。準此，上訴人於系爭申請案並無准駁之決定權，其對非屬其職權事項所為答覆，僅屬單純事實通知，不生何法律上之效果，尚非行政處分，被上訴人自不得對之提起訴願或行政訴訟。被上訴人對上訴人之暫緩辦理函覆提起撤銷訴訟，即非合法，應予駁回。（二）被上訴人請求上訴人應將系爭申請案彙轉銓敘部審定部分：上訴人就有關公務人員退休事件並無最終之准駁決定權，已如上述，是上訴人僅單以被上訴人不符自願退休規定，未給予通知被上訴人提出相關文件為其彙轉銓敘部之機會，即非適法。（三）精神損害賠償部份：上訴人所為暫緩辦理系爭申請案之函覆，因逾越其權限管轄範圍，不生實質上效力，業如上述，故系爭申請案之准否尚繫於未確定狀態，非當然發生被上訴人自由權受侵犯之損害。且縱認被上訴人確因上訴人作成暫緩辦理退休函覆，未如期將系爭申請案彙轉銓敘部審定，使被上訴人無法如期退休，致其原先預期之生涯規劃無法如期進行，而主張精神上受有損害，然被上訴人就其自由權遭受何等具體損害、該損害之情節是否已達重大程度，及該損害與上訴人未能如期將系爭申請案彙轉銓敘部行為間有何相當因果關係，均未能舉證以實其說，依無損害即無賠償之法理，則被上訴人所為損害賠償之請求，於法即有未合，不應准許。
五、本院查：按「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職滿5年以上年滿60歲者。二、任職滿25年者。前項第1款規定之年齡，對於擔任具有危險及勞力等特殊性質職務者，得由銓敘部酌予減低，但不得少於50歲。」「本法施行細則由考試院定之。」「各機關自願或命令退休人員，於退休3個月前，應填具退休事實表二份，檢同本人最近1吋半身相片4張，本法修正前之任職證件及有關證明文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定。各機關命令退休人員未依前項規定辦理者，應由服務機關代為填具退休事實表，檢同有關證明文件，彙轉銓敘部。」「退休事實表，任職證件及有關證明文件，應先由服務機關人事主管人員切實審核，如與事實不符，程序不合或證件不足者，應分別駁回或通知補正。」分別為公務人員退休法第4條、第17條及其施行細則第21條第1項、第2項、第22條所明定。足見核定退休之權責機關為銓敘部，但公務人員之服務機關，對於申請自願退休之人員，經審核事實無誤，且未違背法律規定者，則有為其轉報銓敍部辦理退休之義務。詳言之，服務機關就公務人員退休之申請有就其提出文件予以初審（即形式審查）並彙報銓敘部審定之作為義務，其並無准否退休之決定權。至公務人員退休法施行細則第28條乃是關於退休金編列及支給機關之規定，其與應否將公務人員之申請案件彙報銓敘部審定，要屬二事，上訴人執此主張其有公務人員准否退休之決定權云云，自非可採。又銓敘部81年2月24日（81）台華特四字第0678516號函釋：「依公務人員退休法第4條第1項規定，公務人員任職5年以上年滿60歲者或任職滿25年者，得辦理自願退休，因此，目前法令並未對自願退休者，訂定選擇時期之限制。惟因退休經費，係由各級政府分別負擔，尤以基層機關對於自願退休者，除需考量業務外，仍視退休經費而定。是以除須斟酌當事人意願，並應兼顧機關業務考量需要審慎決定。」核其意旨，係屬就法律規定外之事實執行問題予以闡釋，尚非關於准否公務人員退休之法律適用問題所為之釋示。是上訴人訂定之「臺南縣政府及所屬公務人員自願退休作業規定」規定公務人員自願退休年齡優先順序原則：「１、年滿55歲（加發5個基數之一次退休金）之日起1年申請自願退休者。２、年滿60歲以上至未滿65歲者。３、56歲以上至未滿60歲並罹患疾病無法任教且不適任者並應附診斷證明書。４、未滿55歲罹患重大疾病者且不適任者並應附診斷證明書。」限制已任公職年滿25年之公務人員自願退休之權利，逾越公務人員退休法第4條第1項第2款之法意，原審法院拒絕予以適用，並無不合。被上訴人現職為柳營國中護理師，迄93年止，已任滿25年，於93年4月間，依公務人員退休法第4條第1項第2款規定，申請自願退休。上訴人認其不符合上開自願退休作業規定，而不給予通知被上訴人提出相關文件為其彙轉銓敘部之機會，被上訴人依行政訴訟法第8條規定，請求上訴人應為就其自願退休之申請，依公務人員退休法施行細則第22條規定通知被上訴人提出同施行細則第21條第1項規定之文件予以審核無誤後彙轉銓敘部審定，原審判決予准許，依上開之說明，並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 黃 璽 君法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 19 日
書記官 莊 俊 亨