最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00777號上 訴 人 高雄縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 臺灣糖業股份有限公司資產管理中心高雄區營運處
（原臺灣糖業股份有限公司旗山糖廠）代 表 人 甲○○訴訟代理人 凃啟夫律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年7月30日高雄高等行政法院93年度訴更字第20號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、被上訴人於民國90年7月18日函請上訴人補辦水源保護區養豬場拆除補償，上訴人以依據行政院環境保護署（下稱環保署）訂定之飲用水水源水質保護綱要計畫-高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準（下稱拆除補償基準）相關規定，被上訴人應於89年12月31日前自行向高雄縣旗山鎮公所提出申辦補償，被上訴人逾期始提出申辦，業已逾期為由，否准被上訴人之申請；被上訴人不服，循序提起訴願、行政訴訟，原審以91年度訴字第325號判決駁回被上訴人於原審之訴，被上訴人不服，提起上訴，本院嗣以93年度判字第375號判決將原判決予以廢棄，發回原審更為審理。
二、被上訴人於原審起訴主張：（一）拆除補償基準及飲用水水源保護綱要計畫-高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項（下稱辦理補償注意事項）乃係依據自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條而訂定，觀乎前揭法條，乃在賦予人民就所受損失請求補償之權利，且未明文授權辦理補償注意事項得就人民之補償請求權作行使期間之限制，惟辦理補償注意事項第4項第2款及第8項規定，竟限制人民補償請求權之行使期間，顯然增加法律所無之限制，違反法律保留原則；且該行使權利之期間，自拆除補償基準及辦理補償注意事項公告日起（即89年8月29日）至同年12月31日止，僅有短短4個月，顯然過於嚴苛，且不合理，此無異變相剝奪人民之請求權，已超乎其母法之授權範圍，依法律保留原則及司法院釋字第274號解釋之意旨，拆除補償基準及辦理補償注意事項有關申辦期限及逾期不受理之規定，應屬無效，被上訴人自仍得依拆除補償基準及辦理補償注意事項請求補償。（二）依行為時自來水法第11條、第12條及自來水法臺灣省施行細則第9條、飲用水管理條例第5條第1項、第2項第12款、第4項及第5項規定，於主管機關劃定水源保護區範圍內，凡有害水質、水源之行為，依法均強制禁止。拆除補償基準第1點明示該基準係依據飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定所訂定；而辦理補償注意事項第2點則明示依飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定，劃定高屏溪攔河堰以上集水區為水源保護區，於該範圍內養豬為貽害水質與水量之行為。故拆除補償基準及辦理補償注意事項對高屏溪攔河堰以上集水區範圍內，係採強制禁養豬隻方式。次依拆除補償基準之制訂及本件環保署訴願決定意旨，拆除補償基準及辦理補償注意事項係採強制禁養政策，並非採自動鼓勵離牧方式。又環保署於90年8月2日以
（90）環署水字第0048384號函文要求經濟部督導被上訴人自91年1月1日起停止養豬，以保護水源水質，該函文說明第1點並載明請求依據，除飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條等規定外，尚包括「飲用水水源水質保護綱要計畫-高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」；而函文說明第4點則載明要求自91年1月1日起停止養豬行為之理由，係因環保署89年8月29日（89）環署水字第0049637號公告拆除補償之辦理期程至90年12月31日止完成拆除補償，亦即環保署認為既已給予補償之機會，縱被上訴人及其他養豬戶未於期限內申辦補償，於90年12月31日完成拆除補償後，即應強制停養，以符法令；亦見拆除補償基準及辦理補償注意事項依自來水法及飲用水管理條例規定係採強制離牧及禁養方式。（三）按拆除補償基準及辦理補償注意事項，係政府為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定之損失補償所訂定。又環保署基於保護高屏溪等水源之水質，保障人民飲用水之安全及健康，而禁止被上訴人及其他養豬戶畜養豬隻，致使被上訴人等養豬戶受到損失，被上訴人及其他養豬戶顯係因為公益而遭受到特別犧牲，則國家即應就為公益而遭受特別犧牲者編列預算予以補償，始符合徵收補償法理，環保署制訂拆除補償基準，將高屏溪劃入水源水質水量保護區，禁止養豬，並編列預算就養豬戶之損失予以補償，立意雖佳，然不應設定申辦補償期限。職是環保署所公告之拆除補償基準設定申辦期限，逾期即不予補償，違反徵收補償法理。復查拆除補償基準及辦理補償注意事項係採強制禁養方式，然拆除補償基準及辦理補償注意事項之執行機關即上訴人於申辦期限內卻對被上訴人及其他養豬戶宣稱僅係鼓勵離牧，並非強制禁養，直至原審法院於更審前審理時，猶如此主張。另上訴人因被上訴人養豬場豬廢水排放符合水污染防治法之規定，分別於87年1月14日核發廢（污）水排放許可證，90年5月17日核發廢（污）水土壤許可證，而行政院農業委員會更於89年11月即拆除補償基準申辦期限內核發畜牧場登記證書，致使被上訴人相信只要做好豬廢水排放工作即可繼續飼養，因而未於申辦期限內辦理補償申請。故上訴人對被上訴人及其他養豬戶有關拆除補償基準及辦理補償注意事項非採強制禁養之告知，及相關行政機關所核發予被上訴人之廢（污）水排放許可證、廢（污）水土壤許可證及畜牧場登記證書等，即為原審法院更審前判決所稱國家行為乃「信賴基礎」，而被上訴人基於該信賴基礎而未於拆除補償基準申辦期限內申辦補償，並繼續飼養豬隻，即係「信賴表現」，此外信賴基礎之發生，並非係被上訴人等以不正當方法或提供不正確資料所致，基於信賴保護原則，被上訴人對於繼續飼養豬隻顯有「值得保護之信賴利益」，若行政機關顧及高屏地區廣大百姓飲用水健康、安全，而認此等公益應優先於被上訴人及其他養豬戶等之信賴利益而為保護，則對於權益遭受「特別犧牲」之被上訴人及其他養豬戶等，自應予以補償。職是環保署於制訂拆除補償基準及辦理補償注意事項，明訂高屏溪攔河堰以上集水區為水源保護區，於該範圍內養豬為貽害水質與水量之行為，強制禁止被上訴人及其他養豬戶畜養豬隻，同時並編列預算就養豬戶之損失予以補償，固屬可採，然依據徵收補償原理，本即不應設定申辦期限。另縱認拆除補償基準設定申辦期限並無不妥，然因於拆除補償基準申辦期限內，上訴人對被上訴人及其他養豬戶告知，上開拆除補償基準及辦理補償注意事項係採取鼓勵離牧方式，而非強制禁養，致使被上訴人基於上訴人之該項「信賴基礎」行為，因而未於申辦期限內配合政府禁養政策，停養豬隻並申辦補償，而繼續投入人力、物力飼養豬隻，以致於申辦期限過後，一方面受到政府禁養政策之影響，被迫停養，一方面又無從申辦補償，則基於信賴保護原則，應認為拆除補償基準3個多月之申辦期限尚未起算或被上訴人補償之申請未逾期。又因上訴人於拆除補償基準申辦期限內，錯誤告知拆除補償基準係採鼓勵離牧方式，未採強制禁養，以致被上訴人逾期申辦補償，嗣又遭上訴人以逾期為由，駁回申請，故上訴人行為顯然違反行政程序法第8條之誠信原則，顯於法有違，委無足採。（四）環保署等相關主管機關未明確宣示高屏溪水源水質水量保護區是否全面實施禁養，復誤導被上訴人得繼續飼養豬隻，前經監察院糾正，且高雄縣旗山鎮公所亦未依辦理補償注意事項第8項之規定，以雙掛號通知被上訴人提出申辦，故被上訴人未依限申辦實非可歸責被上訴人。為此依辦理補償注意事項及拆除補償基準相關規定，求為撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應作成給付被上訴人新臺幣（以下同）80,025,022元及自91年5月1日起至清償日止按年息5%計算之利息之處分等語。
三、上訴人則以：依據辦理補償注意事項第4項第2款規定，養豬戶（場）申辦期限自本注意事項公告日起至89年12月31日止，逾期不予受理。查臺灣地區養豬頭數調查報告係屬秘密類統計文件，非經所在地政府主計機關同意，不得提供，行政院農業委員會礙於統計法規定並未提供被上訴人所屬養豬場養豬頭數，上訴人始未以雙掛號通知被上訴人。然依環保署規定，為確保養豬戶（場）知悉補償相關規定，地方機關對列入名冊者以郵局雙掛號、村里幹事通知、辦理說明會等方式通知其申辦，未列入名冊之養豬場部分，鑒於無法確認特定對象進行通知，則藉由傳播媒體及辦理說明會等管道加強宣導，俾該類養豬場能及早知曉而提出申辦。被上訴人所屬養豬場其規模屬於大型養豬場，其曾2次電詢環保署相關申辦事宜，此有被上訴人所屬保健組89年11月4日簽呈可稽，且被上訴人於89年11月3日曾派員參加說明會，並派員前往上訴人於高雄縣旗山鎮舉辦之填表說明會會場詢問申辦相關事宜，顯見被上訴人對於申辦期限至89年12月31日止，事前業已知悉，此與以雙掛號通知之效力應無二致。又環保署及上訴人於多次說明會中迭次表示，本計畫係依法辦理，並規定未於申辦期限內提出申辦者，逾期不受理，區內養豬戶（場）應先行申辦拆除補償事宜，以免因超過申辦期限而未申辦，無法依法領取補償救濟金，亦無法飼養。被上訴人不應以自認「只要符合放流水標準，仍可繼續飼養」之理由，作為免除受法令規定限制之依據。另依自來水法第11條及自來水法臺灣省施行細則第9條之規定，於自來水水源保護區之養豬行為為貽害水質與水量之行為，因此縱於自來水水源水質水量保護區設立前即已合法設置完成之養豬戶（場），因法律修正而予以拆除，即屬信賴利益保護之補償。本件被上訴人設置養豬場之區域既已公告進行補償工作，縱屬自來水水源水質水量保護區公告前已設置完成之合法養豬戶（場），依法亦不得繼續飼養等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人於90年7月18日函請上訴人准予補辦水源保護區養豬場拆除補償費事宜，上訴人則以依據環保署訂定之拆除補償基準相關規定，認被上訴人逾期未於89年12月31日前自行向鎮公所提出申辦補償，乃以被上訴人逾期申請為由予以否准等情，固有被上訴人90年7月18日（90）旗畜字第9037101014號函、上訴人90年8月2日90府環3字第124684號函附於原處分卷可稽，並分經兩造陳明在卷，自堪認定。（二）依行為時自來水法第11條、第12條、飲用水管理條例第5條及自來水法臺灣省施行細則第9條規定，於主管機關劃定水源保護區範圍內，基於保護飲用水質、水源合於安全飲用之標準，凡有害水質、水源之行為依法均應強制禁止。又環保署乃飲用水管理條例第2條所稱之中央主管機關，且為自來水事業之有關機關，其已以89年8月29日（89）環署水字第0049637號公告劃定高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區範圍，並訂定拆除補償基準及辦理補償注意事項，據以補償水源保護區內養豬戶（場）依法拆除之損失，有該公告在卷可佐。依辦理補償注意事項第2點規定，在水源保護區內養豬，乃法令所禁止或不得有之行為。另拆除補償基準第1點規定亦明示其依據為上開飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條規定；則前開拆除補償基準及辦理補償注意事項實為執行各該法條所定之損失補償而訂定，是該拆除補償基準及辦理補償注意事項既係為執行上引法條所定之損失補償而訂定，依法條意旨，只要個人私益有因法條規定之損失，即應予以補償。上訴人主張上述拆除補償基準及辦理補償注意事項，乃係行政機關為執行政策所為之措施，並非以自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條作為授權依據而發布之法規命令云云，並不足採。（三）按拆除補償基準既係依據飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定辦理「飲用水水源保護綱要計畫-高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，針對養豬戶（場）拆除補償事宜而訂定；另辦理補償注意事項第2點亦表明依飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定，劃定高屏溪攔河堰以上集水區為水源保護區，認定於該範圍內養豬為貽害水質與水量之行為，則拆除補償基準及辦理補償注意事項顯係對高屏溪攔河堰以上集水區範圍內，採強制禁養豬隻方式予以管制，已臻明確。此觀環保署90年8月2日
（90）環署水字第0048384號函即明。又依本件環保署訴願決定意旨，足見環保署亦認定拆除補償基準及辦理補償注意事項係採強制禁養、強制拆遷政策。於上開水源保護區內之養豬戶既採強制禁養強制拆遷政策，則對於強制禁養區內原有建築物及土地所有權人給予損失補償，乃因其所有或使用之建築物或土地，原得為合法之使用、收益，基於公眾飲用水水質、水量之保護需要，被適法之公權力行為命為拆除、改善或改變使用，個人利益受有特別犧牲，使公眾因而受益，乃予以相當之補償，符合憲法保障人民財產權規定之旨意。（四）依行政程序法第150條第1項之規定，法規命令應有法律之明確授權，而法規命令之內容亦應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。本件被上訴人係依據辦理補償注意事項及拆除補償基準之規定，請求上訴人為補償，業經被上訴人陳明在卷；而被上訴人援為請求依據之辦理補償注意事項第2點亦明定係依據飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條規定訂定，雖該法條未明示授權訂定有關補償之法規命令，然而主管機關為執行法條所定損失補償之規定，基於其職權訂定如何補償之基準及辦理補償注意事項，如符合各該法條之意旨，即足資適用。是則前揭辦理補償注意事項及拆除補償基準既為執行各該法條所定之損失補償而訂定，且係法律為求公益維持，而強制私人禁養豬隻、並強制拆遷，則個人私益只要有前開法條規定之損害，即應給予補償，不生個人應自行申請，若逾期申請即不予補償之問題。是拆除補償基準第4點第2款「養豬場申辦期限：自本注意事項公告日起至89年12月31日止」之規定，應僅屬促請養豬戶（場）注意而已，並非具失權效果之期限規定。本件被上訴人之養豬場在上開公告之水源保護區，為兩造所不爭，依上開說明，於公告後不得繼續為養豬行為。被上訴人未依限申辦拆除補償，除有不合拆除補償基準及辦理補償注意事項規定為獎勵而核發之自動拆除獎勵金之情形外，依上引法條規定應給予之損失補償，仍應發給。上訴人以被上訴人逾期申請為由，予以否准，即有不合。（四）綜上所述，上訴人否准被上訴人補償之請求，尚有未合；訴願決定就此部分未予糾正，即有未洽；被上訴人就訴願決定及原處分求為撤銷，為有理由。至被上訴人請求上訴人應作成補償被上訴人80,025,022元及自91年5月1日起至清償日止按年息5%計算利息之行政處分部分，因關於此等拆遷補償費用，尚應由上訴人依前開拆除補償基準規定委由相關專業機關實地調查、審認始能作成補償處分，尚非原審得逕行認定，因而就此部分請求，命上訴人應依原判決之法律見解對於被上訴人作成處分，其餘之請求，則為無理由等詞，為判斷基礎，因而就被上訴人於原審之聲明為一部准許、一部駁回之判決。
五、本院按：（一）「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為（第1項）。前項污染水源水質之行為係指︰‧‧‧五、以營利為目的之飼養家畜、家禽。‧‧‧（第2項）。‧‧‧第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣 (市)主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣 (市)以上者，由中央主管機關訂定公告之（第4項）。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之（第5項）。」「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之（第1項）。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之（第2項）。」行為時飲用水管理條例第5條、行為時自來水法第11條、第12條分別定有明文。另行為時自來水法施行細則第9條則規定：「本法第十一條所稱貽害水質與水量之行為如左：‧‧‧七、飼養家畜、家禽。」由上述規定可知，經主管機關指定（核定）並公告為飲用水水源水質（水量）保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，人民嗣後即不得於該地區為（營利目的）飼養家畜之行為。惟於公告前原有與飼養家畜有關之建築物及土地使用，經認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用，而非應悉予拆除、改善或改變使用；且既曰「通知為拆除、改善或改變使用」，自係於為水源水質（水量）保護區及取水口一定距離內地區之指定（核定）並公告行為之外，另為是否污染水源水質之認定及為拆除、改善或改變使用之通知行為。至所有權人及使用人因拆除、改善或改變使用行為所受之損失，應由自來水事業或相關事業補償之，而非由主管機關負責補償；且其補償金額，應先由所有權人或使用人與自來水事業或相關事業協議，不能達成協議時，始由主管機關核定之，而非逕由主管機關核定。又經指定（核定）為水源水質（水量）保護區及取水口一定距離內地區內原有與飼養家畜有關之建築物及土地使用，未經認定為有污染水源水質並通知所有權人或使用人拆除、改善或改變使用，並不因主管機關就該地區之指定（核定）並公告，使所有權人或使用人取得對自來水事業或相關事業、主管機關取得補償請求權。經查：（一）環保署為保護飲用水水質、水源，依飲用水管理條例規定，劃定高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源水質保護區範圍，於89年8月29日以（89）環署水字第0049637號公告之，並另訂定拆除補償基準及辦理補償注意事項，據以補償水源水質保護區內養豬戶（場）依法拆除之損失。被上訴人所有之養豬場位於劃定之水源水質保護區內，於90年7月18日依拆除補償基準及辦理補償注意事項規定，申請補辦養豬場拆除補償費事宜。上訴人以被上訴人逾申辦期限末日之89年12月31日始提出申請，乃予否准等情，為原審依法認定之事實。（二）原審撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應依原判決之法律見解作成補償處分，無非係以拆除補償基準及辦理補償注意事項係為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條、第12條規定之損失補償而訂定，除自動拆除獎勵金外，只要個人私益有前開法條規定之損失，即應予補償，不生個人應自行申請，若逾期申請即不予補償之問題為論據，足見原判決係認定被上訴人之請求合於飲用水管理條例第5條、自來水法第11條、第12條所定給與補償之要件。（三）原判決既認被上訴人之請求合於前開法條所定之補償要件，揆之前開規定及說明，原審應就被上訴人所有於環保署訂定並公告水源水質保護區前已存在之養豬場建築物，有污染水源水質，並經認定應予拆除，且經通知被上訴人拆除等事實，予以明確認定，並記載認定之理由及所憑之證據。惟觀之原判決理由，並未記載原審已就前開事實為認定，亦未記載相關之理由及其證據。則依原審所認定之事實，尚無從獲得原判決之結論，原判決理由自難認已完備。（四）依前開規定及說明，若被上訴人得依飲用水管理條例第5條、自來水法第12條規定請求補償，其補償義務人應為自來水事業，其程序則須先為補償協議。而原判決就被上訴人是否已與自來水事業協議補償，及是否已達成補償協議之事實，未為認定，亦有事實認定欠完備之瑕疵。又原判決主文第2項係命上訴人作成補償處分，苟其補償義務人為自來水事業，則原判決主文應就此予以載明，惟該項主文並未有此補償義務人之記載，即有失明確；另苟本件補償義務人為上訴人，亦未見原判決就其理由予以說明，理由亦有欠週。（四）綜上所述，本件上訴人指摘原判決違誤，即非無據，而原判決之理由不備復影響及於裁判之結果，上訴意旨求為廢棄，非無理由，爰將原判決廢棄，並發回原法院，由原法院詳為調查後另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 25 日
第五庭審判長法 官 吳 明 鴻
法 官 姜 仁 脩法 官 梁 松 雄法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 25 日
書記官 阮 桂 芬