最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00779號上 訴 人 乙○○訴訟代理人 丙○○被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因農地重劃事件，上訴人對於中華民國93年11月3日臺北高等行政法院92年度訴字第4724號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回金錢給付之請求，及其訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
上開駁回部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段大湖小段687、688號土地及與其他人共有同小段396、435、436，436之2、436之3地號土地，參加宜蘭縣大湖農地重劃，經被上訴人按其所有及共有分耕分管土地位置，以原位次辦理分配○○○鄉○○段216、458、468地號及船仔頭段466地號等4筆土地，並以民國91年12月13日府地4字第0910143591號公告重劃分配結果。上訴人以其受配之4筆土地均位於台灣電力公司高壓電塔畔及高壓線下，嚴重危害其與家人身體健康及生命安全，且分配之農地地形過於狹長，不利機械耕作為由，於公告期間提出陳情書，請求准予重新調整分配。被上訴人認上訴人之申請與農地重劃條例第22條及同條例施行細則第33條第3款規定不符，於92年3月5日以府地4字第0920007948號函否准上訴人所請。嗣上訴人再於92年3月9日提出陳情，申請將原分配船仔頭段466地號土地與同段334之1地號抵費地交換、原分配湖北段216地號土地與船仔頭段207地號抵費地交換，及將其所有重劃前大湖小段353之10地號土地之地目恢復為建地，並合併於船仔頭段47地號建地成為一宗，亦經被上訴人以其所請與法令規定不符，於92年3月27日以府地4字第0920032632號函駁復。上訴人不服，循序提起訴願，遭決定駁回，猶未甘服，遂提起行政訴訟。主張：（一）上訴人周遭多位參與重劃分配農友陳西鈿、李阿埔及游申茂等人，同以土地狹小不利耕作、土質較軟或地勢較低、排水不易而申請調整分配至其他之劃餘地，被上訴人均分別函復准予調換，上訴人於92年3月19日提出申請比照被上訴人92年1月15日府地4字第0910148009號函辦理，請准予將上訴人原分配船仔頭段466地號農地與同段334之1地號抵費地調換，湖北段216地號農地與船仔頭段207地號抵費地調換，其差額部分則依農地重劃條例相關規定辦理；又大湖段大湖小段353之10地號土地亦請准併同辦理。惟被上訴人卻以雙重標準，濫用裁量權，罔顧事實，漏未斟酌具體個案，因公益形成特別犧牲所造成之差異性，應作合理之不同處置，而否准上訴人所請，違背行政法平等原則及恣意禁止原則，且其裁量行為亦構成裁量違法瑕疵，訴願機關未予審究，亦屬違法。（二）上訴人於被上訴人公告重劃分配結果期間，聲明異議並申請調整分配至其餘抵費地，被上訴人卻未依法務部91年3月7日法律字第0910005631號函釋規定，斟酌具體個案事實上之差異，核准調換抵費地，顯然侵犯上訴人所享有公法上請求權。（三）本件在訴願程序進行中，因被上訴人急於將重劃區內之全部劃餘地進行公開標售，終使上訴人訴請調換之抵費地被標售而脫手，致上訴人權益遭受嚴重侵害，自應由被上訴人負賠償責任，被上訴人應賠償其因此所受財產上損害：
1、因行政救濟而無農地可供耕作應分配之休耕補償金新臺幣（以下同）36,486元。2、因抵費地業經被上訴人公開標售，而滅失請求標的所受之損害金2,975,934元。3、因分配之農地位於高壓電線下，等同廢地，而減損之財產價值2,596,661元，以上共計6,645,567元，另精神慰撫金10,000,000元。（四）被上訴人於行政訴訟答辯之理由，謂處理全般土地分配異議案件時均引用內政部73年10月19日台
（73）內地字第265390號函釋示，進行行政裁量，惟其裁量處分之過程，逾越濫用裁量權，造成上訴人權益遭致重大損害。本件既經被上訴人自認重劃區之土地，均依農地重劃條例第22條「按原有位次分配」之規定予以分配，於此前提下，重劃區土地所有權人於公告期間提出之異議案件，應無上開內政部函釋依職權調整分配或更正分配之適用，再根據上訴人提出之「宜蘭縣政府辦理『員山鄉大湖農地重劃區土地分配結果公告案』受理異議案件（部分）處理情形彙整分析報告表」記載，發現各異議人所提異議案件之陳情理由，並非針對土地分配有錯誤或遺漏，抑或未按原有位次分配等情事，而據以請求與重劃區內之劃餘地（即抵費地）調換，自應依上開法條所定之程序辦理，始合法制。惟被上訴人捨棄母法不用，唯獨偏好上述之行政釋示，並據以作為行政裁量之唯一準據，顯然違反法律優越原則等語，為此求為判決：
１、撤銷原處分及訴願決定。２、被上訴人應核給上訴人分配坐落宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○號農地與同段334之1地號劃餘地調換，原分配湖北段216地號土地與船仔頭段207地號劃餘地調換，其差額部分依農地重劃條例相關規定辦理。
３、上訴人所有坐○○○鄉○○段大湖小段353之10地號土地（重劃前土地編號），准予合併於船仔頭段47地號（重劃後土地編號）建地，免除重劃費用之分擔，並將地目恢復為「建」。４、被上訴人應給付上訴人16,645,567元。
二、被上訴人則以：（一）上訴人所有坐落重劃○○○鄉○○段大湖小段687、688地號及與他人共有坐落同段396、435、43
6、436之2、436之3地號等7筆土地，因受重劃規劃農水路貫穿，被上訴人按共有分耕分管位置以原位次辦理分配為湖北段216、458、468地號及船仔頭段466地號等4筆土地，依法並無不符。公告期間上訴人申請將船仔頭段466地號土地與同段334之1地號抵費地交換，及湖北段216地號土地與船仔頭段207地號抵費地交換，因上訴人重劃前土地即位於高壓電線下及鐵塔邊，且抵費地非其原有土地，與原位次分配之規定不符，被上訴人不同意調配，依法並無違誤。又查原為「水」、「道」地目土地，重劃後繼續供公共通行、灌溉排水使用者，不得按原位置分配予原所有權人，內政部75年11月20日台內地字第450676號函亦有明釋。大湖農地重劃「道」地目土地之分配，依該區重劃協進會第8次委員會議決議：「『道』地目比照『田』地目土地評定地價辦理分配」。上訴人所有重劃前大湖段大湖小段353之10地號土地，依土地登記資料地目記載為「道」，非上訴人指稱之「建」地目土地，且位於規劃農路用地內，依上開規定自不予保留分配，被上訴人依上開規定，比照「田」地目土地之評定地價併入其耕地內辦理分配，亦無不符。（二）本件上訴人之異議，係與抵費地調配，並無涉及他人權利，被上訴人斟酌其陳述與調查事實及證據結果，依法查復即可，無須踐行調解、調處或裁決之程序，依法尚無不妥。至於上訴人請求遵照行政程序法第6條規定，並比照被上訴人92年1月15日府地4字第0910148009號函核准調整作業方式，准予將船仔頭段466地號土地與同段334之1地號抵費地交換、湖北段216地號土地與船仔頭段207地號抵費地交換乙節，被上訴人以上開函准陳西鈿申請就所有重劃前大湖段大湖小段442之1地號土地，調整分配至同段334地號抵費地，係因該筆抵費地重劃前與陳西鈿共有土地屬原位次，基於使用方便，且不影響第三人權益，乃准予調換。而上訴人申請調整至非其原有土地位次之船仔頭段207地號、334之1地號抵費地，自不應准許。
另被上訴人函准游申茂所有重劃前大湖段大湖小段416地號土地，重劃後分配為船仔頭段215地號土地，該筆土地申請調整分配至毗鄰214地號劃餘地，按該筆劃餘地重劃前部分屬游申茂所有土地，其調配亦符合原位次分配，並能避免抵費地與零星集中土地毗連單邊於土地所有權人留設，造成獨享優先購買權，乃准予調換。又被上訴人函准李阿埔共有重劃前大湖段大湖小段421之1地號土地，重劃時依共有分耕分管位置以原有位次分配於船仔頭段219地號土地，該筆土地申請調整分配至同段239地號劃餘地，因該筆劃餘地重劃前部分仍屬李阿埔共有土地原位次，基於耕作方便，且不影響第三人權益，是准予調換，依法並無不合。上訴人訴請調整至非其原有土地位次之船仔頭段207地號、334之1地號抵費地，與上開農地重劃條例第20條規定未合，自不應准許。
（三）依本區實施農地重劃時上訴人提出申請辦理農地重劃之農地重劃申請書，其承諾條款第3點載明「如重劃工程發包因故決標較晚或工期較長，以致無法配合稻作耕種者，願意改種其他雜糧作物，並不要求政府補償救濟。」上訴人願意履行該分擔與義務，絕無異議。本重劃區原發包工期為300日曆天，施工期間因地方陳情及協進委員會決議需辦理變更設計，經展延工期至93年2月28日，業依期完成，該工期延長非歸責於被上訴人，自無須補償92年第1期之轉作休耕補助。關於92年第2期之轉作休耕補助部分，查上訴人重劃後分配之土地已於93年3月13日上午9時30分派員實地釘樁交耕，上訴人拒不到場辦理認界接管，依內政部73年3月20日台內地字第217670號函示，應視同已交耕土地完竣。上訴人不整地耕作，放棄轉作休耕補助之申請，轉向被上訴人請求損害賠償，顯無理由。又本件在訴願審議進行中，上訴人為避免訴願請求標的遭受侵害而滅失，曾向原審聲請停止被上訴人執行公開標售船仔頭段207、334之1地號抵費地，亦經裁定駁回有案。上訴人權益既未受損害，被上訴人即無須負損害賠償之責。（四）上訴人主張其全家6人因長期遭受高壓電不斷散發電磁波輻射人體之危害，請求給予全家6人之精神損害撫慰金合計10,000,000元及就分配於高壓電線下之湖北段458、468地號2筆土地，一併請求損害賠償3,596,661元部分，因該高壓輸電設施並非被上訴人職掌，依國家賠償法第10條第1項、同法施行細則第17條，上訴人應以書面向台灣電力公司請求始為正辦等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段大湖小段353之10、687、688地號及與他人共有同小段396、435、436，436之2、436之3地號土地，參加宜蘭縣大湖地區農地重劃，其中687、688、
396、435、436，436之2、436之3地號土地，重劃前之位置係屬長條形且位於高壓電線下及鐵塔邊，重劃後因受規劃之農水路貫穿，而分屬不同之分配區，被上訴人乃依上訴人所有前開687、688地號土地及與他人共有之前開396、435、
436、436之2、436之3地號土地分耕分管位置所屬之分配區之原有位次，分配編為湖北段216、458、468地號及船仔頭段466地號4筆土地；另上訴人所有前開重劃前353之10地號土地，其地目依土地登記簿記載為「道」，且供人通行使用，經實施重劃後仍規劃為農路用地使用，依農地重劃條例第11條規定及內政部函釋意旨，該土地即不得按原位置分配予原所有權人，被上訴人乃依大湖農地重劃區協進會第8次委員會議決議：「『道』比照『田』地目土地評定地價辦理分配」，將前開353之10地號土地比照「田」地目土地評定地價，依農地重劃條例第21條第2項規定，按○○○區○位區段地價折算面積，編入湖北段468地號土地內分配編予上訴人，並以91年12月13日府地4字第0910143591號函公告重劃分配結果等情，有上訴人所有前開土地重劃前後地籍套繪圖、大湖農○○○區○○段、船仔頭段土地分配公告圖、上訴人原有前開土地與新分配土地對照清冊、前開353之10地號土地登記簿謄本、土地分配公告圖、宜蘭大湖農○○○區○○路暨相關改善工程規劃圖、大湖農地重劃區協進會第8次委員會議紀錄附卷可稽，揆諸農地重劃條例第11條第1項、第18條前段、第21條第2項前段、第22條第1項及同條例施行細則第33條第3款規定，以及內政部75年11月20日台內地字第450676號函釋意旨，洵無不合。上訴人未察其所有前開土地於重劃前即位於高壓電線下及鐵塔邊，其中353之10地號土地之地目早已變更，且於開始辦理分配日之前1日土地登記簿記載之地目為「道」，率提出前開請求，被上訴人予以否准，即無不合。（二）訴外人陳西鈿所有重劃前大湖段大湖小段274之11、351之1、442之1、465、465之8、713地號土地，被上訴人原依其原有位次辦理分配於重劃後船仔頭段
182、195、225、226、231、237、332地號等土地，其中大湖段大湖小段442之1地號土地，重劃前面積0.1103公頃，雖受規劃給水路貫穿，位屬不同坵廓，扣除農水路負擔集中分配仍達最小坵塊面積，是仍單獨分配為船仔頭段237地號土地，訴外人陳西鈿申請將該筆土地調整分配至同段334地號抵費地，因該筆抵費地重劃前仍屬其共有土地原位次，被上訴人基於使用方便，且不影響第三人權益，而准予調換；另訴外人游申茂所有重劃前大湖段大湖小段416、716、716之1地號土地，被上訴人亦依其原有位次辦理分配於重劃後船仔頭段321、322、323、215地號等4筆土地，其中大湖段大湖小段416地號土地，重劃後分配為船仔頭段215地號土地；訴外人游申茂申請該筆土地調整分配至毗鄰214地號劃餘地，被上訴人亦因該筆劃餘地重劃前部分屬其所有土地，且其調配亦符合原位次分配，並能避免抵費地與零星集中土地毗連單邊於土地所有權人留設，造成獨享優先購買之權，而准予調換；另訴外人李阿埔共有重劃前大湖段大湖小段421之1、698之1、699地號土地，被上訴人依其原有位次辦理分配於重劃後船仔頭段219、247、248地號等土地，其中大湖段大湖小段421之1地號共有土地，重劃時依共有分耕分管位置以原有位次分配於船仔頭段219地號土地；訴外人李阿埔申請該筆土地調整分配至同段239地號劃餘地，被上訴人因該筆劃餘地重劃前部分仍屬其共有土地原位次，基於耕作方便，且不影響第三人權益，而准予調換等情，有被上訴人92年1月15日府地4字第0910148009號函、92年1月13日府地4字第0910147307號函、92年2月20日府地4字第0920007890號函、前開3名訴外人原有前開土地與新分配土地對照清冊、前開353之10地號土地登記簿謄本、土地分配公告圖附卷可稽，並未違反農地重劃條例第22條所定辦理重劃區內同一分配區之土地分配時，應按原有位次分配之之立法意旨，要與上訴人申請調整至非其原有土地位次之船仔頭段207地號、334之1地號劃餘地之情形不同。上訴人援引主張被上訴人就其申請未比照前開函准其調換至前開劃餘地，有違平等原則、恣意禁止原則及濫用裁量權之違法云云，核不足採。（三）依農地重劃條例第26條規定土地所有權人提出之異議案件，須涉及他人權利者，始須送請調解及調處，非謂土地所有權人提出之異議案作，均應經調解、調處或裁決之程序。本件上訴人聲明異議及陳情內容，既係申請與劃餘地調配，並未涉及他人權利，被上訴人斟酌其陳述與調查事實及證據結果，依前揭規定否准上訴人所請，自無不合，上訴人以被上訴人未踐行調處程序，主張原處分違法，顯誤解法令，亦無足取等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、廢棄發回部分（即關於駁回上訴人於原審聲明第4項部分）：查原審駁回上訴人於原審此部分之訴，係謂被上訴人所為原處分並無違誤，上訴人請求撤銷，並請求賠償其因此所受之損害及精神損害賠償，為無理由等語，惟就上訴人本部分請求不應准許之理由，則未予記載，其理由自有不備，而此情形已影響及裁判之結果，上訴意旨指摘原判決此部分理由不備求予廢棄，非無理由，自應由本院將此部分予以廢棄，並發回原審重為調查後，另為適法之裁判。
五、駁回上訴部分（即關於駁回上訴人於原審聲明第1項至第3項部分）：（一）上訴人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段大湖小段353之10、687、688地號土地及與他人共有之同小段396、
435、436、436之2、436之3地號土地，參加宜蘭縣大湖地區農地重劃，其中687、688、396、435、436、436之2、436之3地號土地，重劃前之位置係屬長條形且位於高壓電線下及鐵塔邊，重劃後因受規劃之農水路貫穿，而分屬不同之分配區，被上訴人乃依上訴人所有前開687、688地號土地及與他人共有之前開396、435、436、436之2、436之3地號土地分耕分管位置所屬之分配區之原有位次，分配編為湖北段216、458、468地號及船仔頭段466地號4筆土地；另上訴人所有重劃前353之10號土地，其地目為「道」，且供人通行使用，經實施重劃後仍規劃為農路用地使用，被上訴人乃依大湖農地重劃區協進會第8次委員會議所為「『道』比照『田』地目土地評定地價辦理分配」之決議，將前開353之10地號土地比照「田」地目土地評定地價，依農地重劃條例第21條第2項規定，按新分配區區地價折算面積，編入湖北段468地號土地內分配編予上訴人，並以91年12月13日府地4字第0910143591號函公告重劃分配結果等情，為原審依法認定之事實。（二）上訴人以其土地上有高壓電塔及高壓線經過，造成其為公益之特別犧牲，乃請求另行分配抵費地與伊。原審則以上訴人所有土地於重劃前即位於高壓電線下及鐵塔邊，其中353之10地號土地之地目早已變更為「道」，原審以被上訴人所為前開分配，與農地重劃條例第11條第1項、第18條前段、第21條第2項前段、第22條第1項及同條例施行細則第33條第3款規定，及內政部75年11月20日台內地字第450676號函釋意旨無違，而駁回上訴人此部分請求，經核並無不合。上訴人提起上訴雖謂原審就其有關特別犧牲之主張，未依司法院釋字第440號解釋為審酌云云，惟原審既已認定於上訴人之土地於為重劃前即位於高壓電線下及鐵塔邊，即意謂前開情形與農地重劃之土地分配結果無涉，依法並無請求重行分配之權，是原判決就上訴人此部分主張並非未為審酌及未為理由之說明。（三）上訴人於原審另主張訴外人陳西鈿、游申茂、李阿埔所有參與本件農地重劃之土地經分配後，申請重為分配，被上訴人予以准許，就上訴人之申請則未予准許，有違平等原則、恣意禁止原則，復濫用裁量權云云，惟查原審已認定並說明陳西鈿等人重行分配之抵價地、劃餘地，於重劃前仍屬其原有土地原位次，而上訴人申請重分配之劃餘地，非屬其原有土地原位次，則二者之情形已有不同，被上訴人就不同之事務為不同之處理，未違反平等原則、恣意禁止原則，亦無濫用裁量權，原判決因而不採上訴人此部分主張，經核並未漠視上訴人所為應審酌司法院釋字第211號、第481號解釋及法務部91年3月7日法律字第0910005631號函釋意旨之主張，自無不合。（四）上訴意旨又謂其於原審提出多項涉及被上訴人處理本件違法之事實，請求原審調查，原審大部分未為調查、處置一節，按上訴人所述，無非係就其所指摘被上訴人將上訴人請求分配之抵費地作其他使用，係屬違法等事項，請求原審為調查。查本件上訴人重為分配之請求，既不應准許，則被上訴人就上訴人所請求分配之土地作如何之利用，均與上訴人之請求應否准許無關，原無調查之必要。上訴意旨此部分，並無足取。（五）上訴人於原審起訴時，並未聲明就本件農地重劃所有違法之調換抵費地處分均予撤銷，則上訴人於原審聲明以外之事項，乃屬未經請求之事項，原非原審裁判範圍，則上訴意旨指摘原判決未就此予以撤銷，即屬違法云云，自不足採。
（六）綜上所述，本件原判決關於駁回上訴人於原審聲明第1項至第3項部分，經核並無不合，上訴意旨求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 25 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 梁 松 雄法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 25 日
書記官 阮 桂 芬