最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00783號上 訴 人 大江國際股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 桃園縣中壢地政事務所代 表 人 乙○○上列當事人間因有關規費事務事件，上訴人對於中華民國93年12月30日臺北高等行政法院92年度訴字第5509號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人於民國（下同）88年9月7日以收件壢登字第336600號登記申請書向被上訴人申辦坐落桃園縣中壢市○○段1884之5地號等9筆土地買賣所有權移轉登記，案經被上訴人依內政部81年5月21日內政部台
（81）內地字第8173943號函訂頒之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第3點第1款「所有權移轉及典權設定登記，以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅、契稅之價值為準。」規定，計徵登記費新台幣（下同）24萬6,052元、罰鍰270萬6,572元整及書狀費720元整，合計295萬3,344元整，並於同年9月14日完成登記。嗣上訴人於92年6月24日引用最高行政法院88年判字第69號判例要旨，申請退還溢繳登記規費及罰鍰，經被上訴人以92年6月9日中地登字第0920004041號函否准所請，上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。按上揭內政部訂頒之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」之行政命令，其以土地公告現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與土地法規定有所牴觸，地政機關殊不得以此作為計徵土地買賣登記規費標準或以此作為逾期登記之罰鍰依據，被上訴人依該行政命令以公告土地現值作為計徵系爭土地登記費及罰鍰之標準，自有未合。且本件係適用違法計算標準計徵登記費，申請退還溢繳登記費，與行為時土地登記規則第142條（修正後為第51條）第1項所規定之各款情形有異。另本件上訴人之退費請求權，應屬公法上不當得利之返還請求權，此行政程序法施行前之公法上請求權消滅時效，應類推民法第125條規定，是上訴人申請退還溢繳之登記費及罰鍰，並未逾15年消滅時效期間。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人應作成依上訴人買賣時之86年度申報地價計徵土地登記規費及罰鍰，並將超收之規費及罰鍰發還予上訴人之處分等語。
二、被上訴人則以：內政部據最高行政法院88年判字第69號判例於89年6月13日台（89）內中地字第8979597號函修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第3點：「三、土地權利變更登記費核計標準除法令另有規定外，依左列規定辦理：
（一）所有權移轉登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準。」。惟按登記費之退還，應依土地登記規則第51條（修正前為142條）規定於法定期限3個月內請求退還之，上訴人未於行為當時3個月內提出申請退還溢繳登記費或尋求行政救濟，依法已有不合。又其縱未於行為當時提出，亦應於內政部89年修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」後3個月內提出申請，上訴人竟怠至92年4月方提出退費申請，顯與前揭規定未符。另內政部92年5月15日內授中辦地字第0920007341號函說明二：「有關申辦權利變更登記其登記費之計收，前經本部分別於89年6月13日台內中地字第8979597號函修正『土地登記規費其罰鍰計徵補充規定』第3點、90年7月23日台內中地字第9082666號令修正上開補充規定第3點（3）、（5）款有案，故該登記案件依上開補充規定修正前所繳之登記費及罰鍰，因已登記完竣，表示其權利關係業已確定，該登記費及罰鍰並無退還之疑義。」暨說明三「另查登記費及罰鍰依規費法規定其性質為行政手續之一種，係由公庫經收，登記機關之收支受會計年度之限制，政府機關對人民申辦事項，一經處理所繳規費即不得請求發還，為一般通例。故有關登記費及罰鍰之退還方式，應依土地登記規則第51條及52條規定辦理。」，準此，被上訴人依前開內政部解釋性行政規則辦理之行政處分，應無不當等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按土地權利變更登記之聲請，應於土地權利變更後1個月內為之，其係繼承登記者，得自繼承開始之日起6個月內為之。聲請逾期者，每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰，但不得超過20倍，土地法第73條第2項定有明文。而前開登記費，應按申報地價或權利價值1,000分之1繳納，亦為同法第76條第1項所明定。次按「已繳之登記費及書狀費，有左列情形之一者，得由申情人於3個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。申請人於3個月內重新申請登記者，得予援用未申請退還之登記費及書狀費。」申請時土地登記規則第142條定有明文。本件被上訴人依據內政部81年5月21日台內字第8173943號函訂頒之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第3點第1款規定，即以土地公告現值為計徵登記費及罰鍰之標準，據以核定應繳納登記規費與罰鍰；惟參照最高行政法院88年判字第69號判例要旨，應依土地法第76條第1項規定，以平均地權條例第16條第1項所定之申報地價為計徵標準，非可以土地公告現值為計徵標準，內政部前揭補充規定，以土地公告現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸。是以內政部據前開本院判例於89年6月13日台（89）內中地字第8979597號函修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第3點：「三、土地權利變更登記費核計標準除法令另有規定外，依左列規定辦理：（一）所有權移轉登記，以申報地價稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準。」；上訴人據以提起本件訴訟，除請求撤銷訴願決定及原處分外，並聲明被上訴人應作成依上訴人買賣時之86年度申報地價計徵土地登記規費及罰鍰，並將超收之規費及罰鍰發還予上訴人之處分；上訴人提起之訴訟類型，係屬行政訴訟法第5條第2項所定之課予義務訴訟，自應以人民「依法申請」之案件遭駁回為其要件。本件上訴人至92年4月間始提出退費申請，未依上揭申請時土地登記規則第142條法定期限3個月內請求退還，亦未於內政部89年6月13日修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」後3個月內提出申請。則實體法上上訴人並無得據為申請被上訴人退還溢收登記規費及罰鍰之明文規定；其據以提起本件課予義務訴訟，即非有據。末查規費與罰鍰之計徵，性質上亦屬行政處分；是被上訴人收受該款項，並非無法律上原因，在原徵收處分未被撤銷前，被上訴人受領上開款項，即屬具有「法律上原因」；且88年9月該計徵規費與罰鍰之處分，上訴人未於法定期間內異議，既屬確定；縱嗣後內政部據前開最高行政法院判例於89年6月13日台（89）內中地字第8979597號函修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第3點之規定，惟就該違法之計徵規費與罰鍰處分，除由行政機關或其上級機關依行政程序法第117條本於職權撤銷或於符合行政程序法第128條程序重開之要件時，由處分相對人或利害關係人依法申請撤銷或變更者外，法律上仍不失其效力；是在原計徵處分，未依法撤銷或變更前，尚難謂上訴人已取得公法上不當得利返還請求權。綜上所述，上訴人起訴論旨，並非可採；原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人起訴請求撤銷原處分及訴願決定；並請求被上訴人應作成依上訴人買賣時之86年度申報地價計徵土地登記規費及罰鍰，並將超收之規費及罰鍰發還予上訴人之處分；均為無理由，應予駁回等由。資為其判決之論據。
四、本院查：按公法上不當得利，行政法規中，如行政程序法第127條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，尚無統一的不當得利法之明文。適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定，須無法律上之原因而受利益，致他人受損害者始足當之，其受領人因而有返還不當得利之義務。本件上訴人在原審起訴請求返還不當得利，主張被上訴人計徵登記費違法，致其有溢繳部分，因而請求退還。然而被上訴人徵收登記規費之決定，為行政處分，縱其所依據之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第3點第1款事後經本院判例認與法律規定有牴觸之情事，惟該處分其違法尚非屬行政程序法第111條第1至第6款規定之例示或第7款有重大而明顯瑕疵之無效情形，充其量僅能由當事人循行政救濟程序請求為撤銷，而並非無效。上訴人之前並未對於該行政處分提起行政爭訟，且依該行政處分之內容繳納登記規費，被上訴人受領款項，有該行政處分為據，並非無法律上之原因而受利益，參考前述說明，原判決認尚難謂上訴人已取得公法上不當得利返還請求權而諭知駁回上訴人之訴，實屬正當。次查上訴人主張之不當得利要件既不成立，其請求權自不存在，則本件與請求權時效無涉，無庸予以審究。從而上訴人主張因上開行為時補充規定第3點規定為本院判例認係與法律有所牴觸，被上訴人據以作成之原處分即為無效，又原處分即規費收據載明係依土地法第76條規定計徵登記費，顯屬超徵，為不當得利，上訴人於15年時效期間請求返還溢徵之規費及罰鍰，即屬有據云云，尚無可採。至規費法係於91年12月11日公布，依該法第22條規定自公布日施行，並無對該法施行前之行為有回溯適用之規定，而本件發生誤繳行為時在規費法制定前，尚無從適用該法。且上訴人起訴時並未主張規費法第18條規定作為請求之依據，故該規定並非本案之訴訟標的，原審未加以審酌，並無不合。上訴意旨復以：依規費法第18條規定，其於5年內請求系爭規費及罰鍰返還，並未逾5年時效規定等語，加以爭執，亦無可取。從而上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 侯 東 昇法 官 廖 宏 明法 官 黃 璽 君法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
書記官 彭 秀 玲