最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00816號上 訴 人 行政院公共工程委員會代 表 人 甲○○上 訴 人 臺灣宇通資訊科技股份有限公司（即原審參加人）代 表 人 丙○○訴訟代理人 朱麗容律師（兼送達代收人）
程守真律師莊植寧律師被 上訴 人 遠通電收股份有限公司代 表 人 乙○○上列當事人間因促進民間參與公共建設法事件，上訴人不服中華民國95年2月24日臺北高等行政法院94年度訴字第301號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人（即原審參加人）台灣宇通資訊科技股份有限公司（下稱宇通公司）與遠東聯盟（按此聯盟於民國93年4月7日經核准設立為遠通電收股份有限公司，下稱被上訴人）及健元電子收費企業聯盟、交通任我行電子收費聯盟易利通電子收費公司、宏碁股份有限公司、速通企業聯盟等七位申請人，參與交通○○○區○道○○○路局（下稱高公局）依據促進民間參與公共建設法（下稱促參法），及相關法令規定辦理之徵求「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案（下稱本件系爭BOT案），經甄審委員會進行資格預審後，高公局於民國92年12月25日以業字第0920031444號公告上訴人宇通公司、被上訴人及宏碁股份有限公司為合格之入圍申請人；復經協商及綜合評審後，高公局於93年2月27日以業字第0930005550號公告甄選決定被上訴人為最優申請人，上訴人宇通公司為次優申請人。上訴人宇通公司對該公告不服，於93年3月25日向高公局提出異議。嗣認高公局未於法定期間為適當處理，又於93年4月9日向上訴人行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴。上訴人工程會審議中，高公局於93年4月26日作成異議決定為「異議無理由」。上訴人工程會接續就雙方爭議疑有違法之六大爭點予以審議後，於94年1月7日以促字第093003號作成「原異議處理結果有關公證、認證部分撤銷；有關設立建置營運公司發起人、修改投資計畫及公平協商部分不予受理；其餘申訴駁回」審議判斷。被上訴人認為上開審議判斷所指出應予撤銷之部分，已損及其權利及法律上利益，遂就該部分提起行政訴訟。
二、本件被上訴人於原審起訴主張：查上訴人工程會審議判斷有關「原異議處理結果有關公證、認證部分撤銷」之部分，已嚴重損及被上訴人之權利及法律上利益。揆諸民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則（下稱爭議處理規則）第30條、行政訴訟法第4條第3項規定，被上訴人得提起本件行政訴訟。有關系統功能認證文件「英文本」部分，因招商文件並未規定系統功能認證文件「英文本」必須經過公證及認證，僅有在補充說明第㈠號第23點規定外，並無任何其他規定要求「系統功能認證項目文件」（英文本）必須經「公證及認證」，至為明確，而此亦為上訴人工程會所自承。查法令規範或契約條款同時具備「構成要件」與「法律效果」之完整結構者，為「完全規定」，未同時具備構成要件與法律效果者，為「不完全規定」，即唯有其他規定中出現特定名詞概念之構成要件時，名詞定義條款始發生補充說明之作用，而附隨其他規定產生法律效果，至於其本身實無從獨立產生任何法律效果，此乃為法學方法論或法釋義學之基礎。故本件申請須知第1.4節第20點有關「公證及認證」名詞定義之規定，唯有在申請須知其他規定出現「公證」或「認證」之名詞概念時，始發生補充說明之作用。本件申請須知既未有系統功能認證文件「英文版」必須經過「公證及認證」之規定，則此等外文文件自無從適用第1.4節第20點「公證及認證」之名詞定義，並不會產生所謂必須「經國外當地公證人公證及中華民國政府駐外單位認證」之問題。是以，外文系統功能認證文件並不需經過國外當地公證人公證及中華民國政府駐外單位之認證，乃申請須知本意。詎料，上訴人工程會卻逕自解為「申請人所提資料如係外文文件或契約，即應由當地公證人公證暨中華民國政府駐外單位認證」云云，認為申請須知之規定凡是有涉及外文文件或契約者，無論有無特別規定，均須依本項名詞定義規定，一律由當地公證人公證及中華民國政府駐外單位認證，逕使名詞定義條款產生法律效果，不僅違背法學解釋方法，更恣意曲解申請須知之原意。至於「確保文件內容真實性」之目的，申請須知於補充說明第㈠號第23點亦已設有「同時檢附經公證之中文原本」之機制，以資確保，並無疏漏，自不得再由上訴人藉「確保文件內容真實」目的，違背申請須知原意，作恣意解釋。上訴人工程會已自承申請須知並未明定外文系統功能文件必須經過公證及認證程序，且該文件內容之真實性，亦已規定由「經公證之中文原本」加以確保，高公局自得藉此查驗申請人之功能系統是否符合需求，此即申請須知設計原意，並無漏未規定之事項，故無另行再作「類推適用」或「漏洞填補」之必要，是上訴人工程會在此援用「舉輕明重」之法理，增加申請須知所未規定之要件，其論證即屬無稽。查上訴人工程會審議判斷書第192頁第4點論及被上訴人於審標期提出計次電子收費系統通訊誤差率文件時，曾明確表示被上訴人之申請已符合之招商文件之要求。迺上訴人工程會竟於審議判斷第199頁，對於同屬申請須知第9.1.1-1及第9.1.1-2之表格，改稱應依申請須知第1.4節第20點，經當地公證人公證暨中華民國政府駐外單位認證云云，其前後理由自相矛盾，彰彰明甚。查申請須知中對於外文系統功能認證文件未規定需經公認證程序，並不影響最優申請人後續執行能力之確保。蓋依申請須知第13.2「系統功能實測」規定可知，被上訴人與高公局簽定建置營運合約前，必須先經過系統功能之實際測試，該實際測試之目的，即係在簽約前先確認最優申請人具有後續履約之能力。而有無後續履約能力，實無法單純由表面或形式上之功能認證文件是否經公、認證程序而得知，此即何以申請須知關於系統功能之外文認證文件未要求需經公、認證程序之理由所在，因申請須知中已另有更足以達到確保最優申請人後續履約能力之機制存在。有關招商截止日前未一併提出系統功能認證文件「中文本」部分，上訴人工程會主張被上訴人未於招商截止日前一併提出系統功能認證文件「中文本」，違反申請須知第2.8.4第1點及促參法第43條規定，故應視為不合格申請人云云。然依民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法（下稱甄審辦法）第14條第1項規定及申請須知第12.1.2節第5點、第12.5節第1點均有申請人提送之相關文件得依主辦機關之通知予以補正之規定，既經高公局於申訴審議階段一再強調主張，且已具體表示其投標文件審查標準，係區分為「文件欠缺」及「格式不符」兩種方式處理，申請須知第2.8.4節第一點僅限於「應提送之文件自始未提送」之情形，始有適用，若屬「文件提送不完全」之情形，則高公局係依第12.1.2節第5點及第1
2.5節第一點⑴規定，給予補正或澄清之機會。足見，高公局投標文件之審查標準，已充分兼顧投標競爭之公平性與擴大民間參與之機會，完全符合促參法及甄審辦法第14條規定意旨。經查，被上訴人於招商截止日前，已併同投資計畫書遞送英文版之系統功能認證文件，惟因未同時檢附經我國駐外單位認證之中文譯本，為「文件提送不完全」之情形，高公局依前開申請須知之規定，於92年11月28日以業密字第0921000145號函通知補正及澄清。被上訴人依主辦機關之通知遵期補正，全部過程均符合申請須知、促參法及甄審辦法之相關規定。惟上訴人工程會對上開甄審辦法、申請須知之規定，以及高公局投標文件之審查標準等，完全未予置理，不僅對申請須知作斷章取義之解釋，恣意擴大認定「申請無效」之情形，而違反申請須知之意旨，對於高公局審查投標文件之裁量權，亦完全不予尊重，無任何正當理由即逕行介入干涉，且倘依其見解，所有文件不區分性質與欠缺程度，逾時提出一概視為無效申請，亦與促參法「擴大民間參與」之精神有違，其認事用法之違誤、粗糙，已達「重大明顯瑕疵」之程度。再按，申請須知規定之「資格證明文件」，係指第2.7節以下有關「登記證照」、「財力」、「信用」、「企業聯盟協議書」及「系統資格」等證明文件，並不包括系爭之「系統功能認證文件」在內，此觀申請須知章節編排體例，甚為明確，故上訴人工程會援引促參法第43條之規定，主張適用本件爭議，已甚有疑問；況上開規定僅係法律之原則性規定，且並未明文限制「不得補件」，是其相關子法及個別促參案招商文件自得依促參法精神，視情形作彈性調整，此證諸甄審辦法第14條及申請須知第12.5節第1點⑴以及第12.1.2節第5點等規定，益臻明確。故上訴人工程會僅以促參法第43條之規定為據，主張被上訴人申請違背法令云云，並無理由。有關系統功能認證項目文件「中文本」部分，依申請須知補充說明㈠第23點之說明，其真意係指若認證機構為國外單位，則仍須檢附經我國駐外機構認證之中文譯本，此業經高公局於申請審核及申訴審議階段所一再提出說明；亦即，申請須知規定之「中文原本」為誤繕，高公局之真意為「中文譯本」；而「經公證」亦為誤繕，主辦機關之真意為「經認證」，只要申請人同時檢附之中文譯本，業經我國駐外機構認證，高公局即可接受。為顧及申請審核程序之公平性，高公局於實際審查該等文件時，對七家申請人均一體採取公平審查原則，即放寬審核標準，對於系統功能認證文件不合規定之申請人，其補正後之文件，無論係依申請須知文義提出「經當地公證人公證之中文原本」，或依高公局真意提出「經我國駐外單位認證之中文譯本」，均一視同仁，予以審核通過。經查，高公局僅要求同時檢附「中文譯本」之主要目的係為便於甄審委員參考之用，同時有鑒於功能認證機構類多屬外國機構，要求外國機構在中文譯本上簽名（成為「中文原本」），恐有困難，故本於促參法「擴大民間參與」之精神，對於進行系統功能認證文件之審查，僅要求申請人提出該中文譯本，並為使該文件具有形式上可信度，亦僅要求經我國駐外機構認證即可。此觀諸本件七家申請人就招商文件「中文原本」之解讀完全不相同，故高公局爰予放寬標準，只要提出中文翻譯本者，不論公證、認證方式為何，僅做形式審查，而七家申請人皆通過審查，乃一視同仁，並未獨厚被上訴人。故上訴人工程會一味拘泥於申請須知所誤繕「經公證之中文原本」之文字，未顧及高公局之真意，罔顧促參法「擴大民間參與」精神，及高公局對於本件申請人之系統功能證明文件中文本，均一體適用公平審查標準，未有任何差別待遇之實情，足見，上訴人工程會之判斷即顯有違誤。末按依申請須知第2.8.1節之規定，申請人提送之申請文件經審查不合規定，或違反招商文件之規定時，是否視為不合格申請人，主辦機關仍有裁量權，並非一旦有前開規定各項情形之一者，即應為不合格申請人，若主辦機關衡諸各項情形，認以不視為不合格申請人為適當者，仍不違反規定，此見申請須知之規定甚為明確。迺上訴人工程會無視於前開規定之明文，逕認被上訴人於招商截止日前，僅提出未經公證、認證之紅外線計次電子收費系統文件英文版，且未一併提出中文原本，即應視為不合格申請人，顯已違反申請須知之規定，又無視於高公局依招商文件規定所享有之裁量權，並不足採。退萬步言，縱被上訴人提出之系統功能認證文件之英文本或中文本有何違反規定之處，高公局亦已依其裁量權肯定被上訴人為本件促參案之合格申請人，於法核屬有據，即不得再任由上訴人工程會事後曲解法令，予以否定。按爭議處理規則第26條規定與訴願法第81條規定，訴願有理由時受理訴願機關應以決定撤銷原處分之規定方式顯有不同，立法者既有意為此不同之規範方式，即上訴人工程會縱認異議處理結果有違法之處，亦僅得為「確認異議處理結果違法」之審議判斷方式，而不得逕為「撤銷異議處理結果」之審議判斷，甚為灼然。故本件審議判斷主文「原異議處理結果有關公證、認證部分撤銷」之部分，顯與上開規定有違。依促參法第42條之授權，主辦機關就評估得由民間參與政府規劃之公共建設，應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與，其公告方式即訂定招商文件（包含申請須知），公告內容之細節事項，則規定於促參法施行細則第40、41條，惟並未對主辦機關之訂定事項及裁量權為其他特別限制，故主辦機關在符合上開規定概括授權之範圍內，於訂定招商文件（申請須知）時依法享有相當的裁量權。再查，本件原審準備程序中上訴人工程會訴訟代理人亦表示促參案件，上訴人工程會連建議的權利都沒有，僅能指明違法，如何適法處置，只能讓招標機關決定云云。故高公局就促參案件依法享有較廣之裁量權限，亦為上訴人工程會所不爭。詎料，上訴人工程會審議判斷及相關書狀中卻又無端剝奪高公局依申請須知決定是否為合格申請人之裁量權，顯然前後矛盾，於法未合。況依申請須知第2.8.1節規定，可知，申請人一旦有違反申請須知任何一項規定時，即構成上開規定之要件，然而本件申請須知之各項規定種類與數量繁多，有涉及申請資格、財力證明、技術條件、創意構想、價格服務及一般程式規定者，不一而足，倘不分違反規定之性質，或情節之輕重，凡有違反者，一律「應」視為不合格申請人，並不妥當。故主辦機關本於促參法鼓勵民間擴大參與公共建設之意旨，於申請文件經審查不合規定，或違反招商文件之規定時，是否視為不合格申請人，應由主辦機關視個案情形分別判斷之，故特別於上開規定保留其裁量權，而非一旦有前開規定各項情形之一者，即應為不合格申請人，上開規定綦詳，實不容上訴人一再任意曲解。是以本件「外文系統功能認證文件」及「中文原本」之爭議部分，從「確保文件真實性」與「中文本僅具輔助理解功能」之目的觀之，高公局裁量權之行使並未違背申請須知整體之規範目的，故並無裁量濫用。且高公局適用申請須知補充說明文件第㈠號第23點「中文原本」之規定時，對於六家提出中文本之申請人，其審查標準均一律放寬標準，一視同仁、平等對待，並未獨厚被上訴人而有任何差別待遇，故高公局係完全遵守平等原則，並未違反一般有效之審核原則，即無濫用裁量之情事，至屬明確等語，求為判決撤銷審議判斷關於「原異議處理結果有關公證、認證部分撤銷」之部分。
三、上訴人工程會（即原審被告）答辯則以：上訴人宇通公司關於計次系統「公證暨認證」之異議，已於異議時就被上訴人有無提出系統功能認證文件、EFKON產品認證資料之真實性及所提認證資料是否符合招商文件之規定等情提出質疑，其後依主辦機關所提出之資料，將其所主張公證及認證資料有瑕疵之違法事由具體化，並明確指出計次系統功能認證文件未經公、認證，並未檢附經公、認證之中文原本等瑕疵，應係基於前開異議事由所補充之攻擊防禦方法，上訴人工程會自仍得審酌。系統技術基本資料及功能認證項目表，係甄審會為確認所有申請人提供之系統技術能力之重要資料，在書面審查階段，功能認證項目表所載之各項測試結果，即代表技術系統之成熟度，而技術系統之測試成果亦與投資計畫書所揭示之合理成本息息相關，由是可知該等功能認證項目表之重要性。本件被上訴人於招商截止日前所提出之系統功能認證文件，僅有「計次」功能認證文件（英文版），不但缺漏中文原本，且該英文版文件並未經過當地公證單位公證及我國駐外單位認證，為被上訴人所不爭執。依申請須知2.8.3申請文件內容第⑻點及申請須知第9章「系統功能查核驗證方式」9.1.1第1點，可知該「功能認證項目表」內有「認證機構用印」之欄位。另參見招商文件補充說明第㈠號第23點規定，認證機構不限定必須為本國機構，但所提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本，由是可見，申請須知雖未明定外文系統功能文件必須經過公證及認證，惟申請須知既明文要求申請人所提出之認證文件，均應同時檢附經公證之中文原本，則依舉輕明重之理，外文系統功能文件自亦應經過公證及認證之程序。本件被上訴人所提出者既為外國機構TUV之認證，該等功能認證項目表之記載內容即均為外文。
被上訴人固稱申請須知並未明文規定該等功能認證文件必須經過公、認證，惟倘若其所言為真，則何以申請須知都明文要求申請人必須「同時檢附經公證之中文原本」，卻獨就外文部分可解為毋須經過公證及認證？況該等功能認證項目表之重要性，已如前述，其所載內容如未經外國公證單位之公證及我國駐外單位之認證，則TUV所認證之內容及其簽名之真正，均無從確認是否屬實，文件真實性即有可議。系統功能認證文件（英文版）倘若依被上訴人所主張毋須經過公證及認證，將產生下述二項疑義：①申請人所提出經測試機構填具之系統功能認證文件，包括各項測試數據之真實性及正確性，如何確認其真偽？②本件被上訴人所提之系統功能認證文件既毋須經過公證及認證，為何高公局事後仍通知被上訴人予以補正？被上訴人主張縱使系爭計次系統功能認證文件英文版未經公、認證，亦無影響其履約技術之確保云云。惟查，甄審階段之技術能力審查為書面作業，甄審委員會亦係根據各申請人所提出之書面進行甄審程序，並據以評決出最優申請人，故若申請人於甄審階段所提出之文件資料有缺漏或不實，均可能影響甄審委員會評決最優申請人之結果。本件爭點在於「被上訴人於招商截止日前所提出之系統功能認證文件並未經過公證及認證，及未一併提出經公證之中文原本，是否符合申請須知之規定」，此與被上訴人取得最優申請人之地位後，為簽定建置營運契約所進行之系統功能實測，完全不同，自不得一概而論。上訴人工程會與高公局同為行政機關，且上訴人工程會又為政府採購法之主管機關，故上訴人工程會依法作成促93003號申訴審議判斷，基於行政一體原則，高公局理應同受拘束。依高公局95年1月19日陳述意見書㈢第2頁所列表格，可知七家參與系爭促參案件之申請人，只有被上訴人未併提出系統功能認證文件之中文版本。依申請須知2.8.1之規定，是申請人原則上應於92年11月20日前依招商文件規定提出文件，如所提出文件不合規定或未依招商文件規定提出文件者，原則上均應視為不合格申請人，此亦有上訴人工程會訴字第88140號申訴審議判斷可資參照，該案雖為政府採購法之爭議，惟依促參法第43條，申請人應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件等，向主辦機關提出申請；依同法第44條之規定，甄審委員會亦有義務依所公告之甄審標準以公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。是以前開判斷於本件亦可參考。本件被上訴人違反招商文件補充說明第㈠號第23點之規定，未於招商截止日前提出經駐外單位認證之計次系統功能認證文件中文原本，其後經高公局通知而補提等情，為被上訴人所不爭，是以被上訴人違反招商文件應可認定，高公局自不得通知被上訴人補正。由甄審辦法第14條、申請須知第12.1.2第5點及第1
2.5第1點⑴ 規定可知除非申請人所提之文件不符程式或資格文件有疑義，始得依甄審委員會或主辦機關之工作小組之通知提出補正或澄清。其中所謂「所提之文件不符程式」及「資格文件有疑義」等要件，依其文意均指申請人已提送文件而程式仍有不符或有疑義之情形，然本件被上訴人於招商截止日前並未提出經公證之系統功能認證文件中文原本，顯與前開要件不符，依甄審辦法及招商文件之規定，申請人尚不得就此部分之闕漏提出補正。準此，高公局於招商截止日後通知被上訴人補提經駐外單位認證之計次系統功能認證文件中文原本，顯已違反招商文件之規定，是以上訴人工程會將原異議處理結果廢棄，應屬適法。依申請須知2.8.1規定，申請人如未依申請須知或其他招商文件之規定提出申請文件，自得視為不合格申請人；次按申請須知2.8.3暨申請須知第9.1.1第1點，可知系統功能認證文件為申請人於審標期應提出之重要文件，其提出自應遵守招商文件之規定。復按申請須知1.4.20規定，可知申請人所提資料如係外文文件或契約，即應先經當地公證人公證，再經中華民國駐外單位認證。被上訴人雖稱本招商案之系統技術功能認證文件非申請須知2.7所規定之資格文件，不影響申請人之資格云云，惟前開申請須知2.8.1有關申請文件不合招商文件得視為不合格申請人之規定，並未限於資格文件，又招商文件補充說明第㈠號第23點，既規定所提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本，則應公證之內容即包括所提出之認證文件（英文版）及其中文原本，該招商文件補充說明第㈠號第23點業已於招商截止日前公告，於全部申請人自有拘束力。上開補充說明第㈠號第23點規定所稱之「原本」，係指文件名義人實際所出具之文書，因此上開規定之意涵應指技術認證單位所出具之中文認證文件，故該中文原本上自應有認證單位之簽字，始足當之。況依申請須知第1.4.第20點規定，公證之進行應由國外當地公證人為之，則本件所稱中文原本，自應由認證單位具名，當地之公證人始可能就該文件進行公證。至於高公局一再主張「經公證之中文原本」，應指經我國駐外單位認證之中文譯本，上述規定為筆誤云云，惟上述說明既然未曾載明於招商公告或對任何廠商為釋疑，自不得作為本件之解釋基礎。被上訴人所補提出之中文原本，未經外國認證機構於其上簽名，故該中文原本實質上亦不符合招商文件補充說明第㈠號第23點規定，且對照高公局對其他申請人所提出認證文件之審查，亦係要求認證單位就簽字屬實乙節進行認證。本件被上訴人補提之計次系統功能認證文件中文原本，並無認證機構TUV代表的簽字，且奧地利公證人亦未就中文原本確認其簽字的真正，僅表明所提出公證之部分文件的正本與影本相符，其公證之範圍明顯不及於任何中文原本或認證機構就測試結果之確認，則主辦機關接受被上訴人所補提出之系統功能認證中文原本，仍有可議之處。再查，依駐外領務人員辦理公證事務辦法第17條規定及司法院90年9月24日（90）院台廳民三字第20607號函，是外國作成之文書，應先經文書製作國主管驗證文書之簽字鈐印，再經我國駐外單位之認證，始得持該外國文件於我國使用。本件被上訴人所補提計次系統功能認證文件中文本，於奧地利公證時僅確認其正本與影本相符，並未確認TUV代表簽字是否真實，此有高公局所提出之證物為憑，而我國駐外單位於辦理認證時，因該國公證人未就此予以確認，自無從確認該文件上TUV代表簽字之真實性。從而被上訴人於招商截止日後再補提計次系統功能認證文件中文原本，已違反招商文件規定，其亦未經合法之公證及認證程序，自不得於我國使用。按促參法第43條規定，申請人應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件等，向主辦機關提出申請。次按同法第44條規定，甄審委員會應有義務依所公告之甄審標準以公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。本件申請須知2.8.1規定，將未按申請須知各項規定辦理之申請人，視為不合格申請人。該項規定對全部申請人及主辦機關均有拘束力。被上訴人雖主張申請須知2.8.1規定，並非全部違反規定之申請人均為不合格申請人，並主張高公局就此有裁量權云云，惟申請須知第2.8.1並未就裁量之基準提出任何規定，雖申請須知2.8.1規定有「得」字，尚無從認高公局就此部分即有裁量權限。是以，本件被上訴人提出投資申請時，確實未依招商文件之要求，提出計次系統之功能認證文件，依促參法第43條、第44條及申請須知2.8.1節規定，應認被上訴人為不合格申請人。技術系統功能認證文件自始闕漏係屬不得補正事項，本件被上訴人未依招商文件規定於招商截止日前一併提出經公證之中文原本，即應視為不合格申請人，高公局未依申請須知2.8.1規定及上揭促參法令規定，視被上訴人為不合格申請人，竟仍通知並接受被上訴人補正中文原本，顯已違反招商文件之規定，於法即有未合。高公局未依招標文件之規定應認被上訴人為不合格申請人，且其通知補正亦不合法，是以行政機關為維持依法行政原則，於發現行政處分有違法瑕疵時，自得依職權加以撤銷，此揆諸行政程序法第117條之規定即明。據行政程序法第119條規定，受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，應認其信賴不值得保護，本件被上訴人未於招商截止日前提出經公、認證之計次系統功能認證文件，暨經公證之中文原本，核屬對重要事項提供不完全陳述之情形，自不得依信賴保護原則請求予以保障。至於適用信賴保護之效果，則究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，依司法院釋字第589號解釋之意旨，須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為具體之審酌，是以本件縱假設有信賴保護原則之適用，其效果亦非當然係維持原違法之處分，被上訴人執此主張其因善意信賴而取得合格申請人之身分應受保護云云，亦屬無據。被上訴人另指摘審議判斷不問系統功能真實之核心政策目的，而計較文件完備瑕疵云云，惟查被上訴人未依規定於招商截止日前，提出經公證及認證之技術系統功能認證文件英文版，此種文件欠缺之程序瑕疵，極可能會因而影響甄審會之甄審結果，姑不論其技術系統之優劣，被上訴人所為之文件欠缺瑕疵，依申請須知2.8.1規定，自應視為不合格申請人。另被上訴人稱上訴人工程會罔顧促參法「擴大民間參與」之精神，無視主辦機關對於促參案裁量權之行使空間乙節，查促參法之制定目的雖係為促進民間最大之參與，但亦非謂其就申請審核案件之標準可以無限上綱。促參法第44條第1項及第2項規定，主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。前項甄審標準，應於公告徵求民間參與之日一併公告。高公局同意文件欠缺之被上訴人於招商截止日後補提自始未提出之技術系統功能認證文件中文原本，顯已自行擴大本件之甄審標準，於法自有未合，從而上訴人工程會審議判斷議決撤銷有關公證、認證部分之原異議處理結果，並未剝奪輔助上訴人宇通公司之裁量權。被上訴人主張上訴人工程會審議判斷第192頁既已認定被上訴人已於招商截止日前提出計次系統之英文認證文件，應已符合招商文件要求，則第199頁又稱被上訴人所提出之計次系統之英文認證文件應經公、認證程序，前後理由矛盾云云。惟查，審議判斷之閱讀與理解應依照其上所標示之序號依次解讀，始能完整瞭解其前後真意，被上訴人斷章取義，任意曲解該判斷理由之內容，自非可取。又對照該審議判斷第191頁上訴人宇通公司所申訴之事由，即可知被上訴人於第192頁之判斷理由所述為何，且上訴人工程會於審議判斷第192頁第18行後段，亦已就系統功能認證文件之爭議述明「容後陳述」，則被上訴人就此段敘述刻意避而未提，亦顯有混淆視聽之虞，殊無可採。至於審議判斷第199頁所論者正為系統功能認證文件之爭議等語，資為抗辯。
四、上訴人宇通公司（即原審參加人）則主張：審議判斷係指明高公局之違法，撤銷高公局就上訴人宇通公司有關公證認證所提異議之處理結果，依促參法第47條、政府採購法第85條及爭議處理規則第26條規定，其法律效果只是高公局應另為適法之處置。被上訴人如不滿上訴人工程會之審議判斷，亦應俟高公局遵令為處置後，再為救濟。本件自上訴人工程會作成審議判斷迄今，高公局尚未作出任何處置，被上訴人未待高公局之處分即行訴訟，被上訴人本件撤銷訴訟並不合法。此有最高行政法院62年裁字第182號判例可按。審議判斷係就上訴人宇通公司就高公局違法處分所提申訴，作出決定，其屬訴願決定，其係上級機關本於監督權，對於下級機關所為之糾正及指示，且審議判斷係指明高公局之違法，既上訴人工程會已指明高公局違法，依現行法制，高公局必須遵守審議判斷之指示與糾正，不能主張上訴人工程會之審議判斷有誤。何況，促參法第47條、政府採購法第85條及爭議處理規則第26條均明文規定機關對於上訴人工程會審議判斷指明之違法必須另為適法處置。依申請須知第2.8.3節、第9.1.1節第1點、第1.4.20暨招商文件補充說明第㈠號第23點規定，申請人在92年11月20日（招商截止日）提出之申請文件必須要有經過公證及認證之系統功能認證文件（英文版）及該項文件經公證之中文原本。而申請須知及招商文件補充說明係由高公局於招商截止日前公告，全部申請人均應遵守，被上訴人也不能例外。依申請須知第2.8.1節規定，被上訴人在招商截止日未依規定提出經公證、認證之系統功能認證文件英文版，且未一併提出中文原本是事實，上訴人工程會審議判斷依此認定被上訴人為不合格申請人。被上訴人未在招商截止日提出申請文件係一無法改變之事實，且申請文件缺漏係不得補正，亦無從補正，上訴人工程會指明被上訴人申請文件缺漏，依申請須知第2.8.1節規定，理應視為不合格申請人，就此高公局已無裁量權限可言。被上訴人是參與本件投標之七家申請人當中唯一沒有在招商截止日提出經外國公證人公證及由我國駐外單位認證之系統功能認證文件之申請人，且為七家申請人中唯一沒有在招商截止日提出中文原本系統功能認證文件之申請人，足見所有申請人均認依申請須知之規定，只要是外文文件就要經外國公證人公證及我國駐外單位認證，被上訴人辯稱申請須知沒有要求外文版系統功能認證文件要經過公證、認證，明顯違反申請須知規定，而無足採。高公局未依申請須知規定處理被上訴人系統功能認證文件之缺漏，已屬違法，且查高公局審查健元電子原所提送經公證之中文原本係以國內翻譯人員完成之中文原本送請國內民間公證人認證後，高公局認為「中文版本僅經臺灣民間公證人認證」不夠，健元電子才再補送經公證之中文原本，此有健元電子所提供之系統功能認證文件及經公證之中文原本可茲證明。易利通電子收費聯盟在招商截止日提供功能認證文件中文譯本，每一中文譯本皆有附翻譯人員之簽名，高公局審查意見認為中文版本功能認證項目文件未經駐外單位認證，要求易利通電子收費聯盟補正，易利通電子收費聯盟補正提出經外國公證人公證，並經我國駐外單位認證之系統功能認證文件之中文原本，才進入後續之資格甄審。綜上，可知高公局審查系統功能認證文件之中文原本時要求有驗證機構代表之簽字，否則何再要求健元電子、易利通補正中文本。上訴人宇通公司在招商截止日已提出系統功能認證文件之中文原本，且有外國公證人公證及我國駐外單位認證，高公局稱上訴人宇通公司只提中文譯本，明顯不實及誤導。又所謂「原本」係指有制作權人制作之文書，刑法偽造文書之認定概以該文書是否由有權制作之人制作為準，最高法院73年台上字第3885號判例明揭斯旨。本件招商文件補充說明第㈠號第23點規定要求申請人提出系統功能認證文件中文「原本」，係指有驗證機構簽字之中文本。不論該中文本是不是中文翻譯，但只要有驗證機構簽字，該中文本就是「中文原本」。高公局以文件所用文字之不同，稱本件只有「中文譯本」沒有「中文原本」，明顯有誤。上訴人宇通公司在招商截止日提出之系統功能認證文件中文本，係由驗證機構Applied Innovative Sciences,Inc.代表簽署，其為原本概無疑義。高公局及被上訴人稱上訴人宇通公司未提出中文原本與事實不符。且上訴人宇通公司之中文原本連同第三人所出具中英文內容相符之聲明書均已由美國加州公證人公證，及由我國駐洛杉磯臺北經濟文化辦事處認證，符合本件招商文件規定。故上訴人工程會審議判斷認定高公局未視被上訴人為不合格申請人違反本件申請須知及促參法令，並無違誤。被上訴人是所有申請人當中唯一沒有合格系統之申請人，且其所採EFKON系統全世界沒有任何計程收費商業運轉之實績，高公局在本件甄審更應遵守申請須知規定，詳細審查被上訴人所提出之系統功能認證文件。況「立法院民間參與高速公路電子收費系統建置及營運甄審過程調閱委員會」邀請學者專家赴TUV實地查訪，以了解TUV對EFKON系統之驗證過程，發現TUV對電子收費系統驗證並不熟悉又無專業經驗。依本件申請須知及促參法規定，被上訴人係不合格申請人，高公局決標予被上訴人，明顯違法。立法院調閱委員會並已依其調查，作成「為免國家及全民受損害，應依法取消遠東聯盟得標資格」之結論等語，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審判決撤銷原申訴審議判斷有關公證、認證部分撤銷，無非以：依爭議處理規則第26條第1項規定，受理申訴之機關作成審議判斷應指明主辦機關有無違法；如已指明時，主辦機關應另為適法處置。依本件上訴人工程會作成之申訴審議判斷內容以觀，上訴人工程會業已指明主辦機關即高公局之違法，則主辦機關受此審議判斷之拘束，尚應另為處置，此對於業經評定為最優申請人之被上訴人，其因最優申請人之資格與得與主辦機關簽約並進一步建置營運之權利，自會受到損害。又由行政訴訟法第24條第2款之規定，可以得知對於撤銷或變更原處分之訴願決定提起行政訴訟者，必屬權利因訴願決定而受損之第三人，申訴審議判斷既依爭議處理規則第30條第1項規定而視同訴願決定，被上訴人之權利及法律上利益又因本件審議判斷而受到損害，自得提起本件訴訟。至上訴人宇通公司援引最高行政法院62年裁字第182號判例意旨，指被上訴人應俟高公局依爭議處理規則第26條規定另為處置後，再為救濟云云，實誤解上開判例乃揭示上級機關基於監督地位對下級機關所為指示，並非行政處分之意旨，與本件上訴人工程會乃屬受理申訴之機關，其所為判斷非上級機關對於下級機關所為指示，兩者之性質並不完全相同。按所謂「資格證明文件」，依申請須知第2章2.7之規定，申請文件內容所指之「資格證明文件」即登記證照、財力資格證明文件、信用證明資格文件、企業聯盟協議書、系統資格證明文件，各該文件並應依2.7.1「一般規定」辦理。而本件爭議所在，即第8點規定「系統技術基本資料表及功能認證項目表」。按此第8點既為獨立臚列之一項規定，自無適用上開就資格證明文件規定應辦理之2.7.1「一般規定」，此為符合體例之解釋。則此文件型式及態樣應有送測單位用印、認證機構用印外，別無其他規定，惟此文件乃申請階段應提出之文件，自應參照申請須知第9章「系統功能查核驗證方式」之9.1.1「審標期」規定，申請人應填列如附件G系統技術基本資料表及功能認證項目表，並招商文件補充說明第㈠號第23點就該第9章關於認證機構之資格規定，如認證機構為外國機構，應同時檢附經公證之中文原本，以為準據。亦即申請人所提出者如為外國機構認證者，其所提出之文件應為①經送測單位用印、認證機構用印之外文版（即不須再經踐行國外當地公證人公證及中華民國政府駐外單位認證之程序），②經公證之中文原本。至上訴人工程會以舉輕明重之法理，指補充說明規定中文原本必須經過公證，則如系統功能認證項目表為外文文件，更應經過公、認證，以確保其真實性，俾供甄審委員審查；又如不作如是解，何以高公局尚通知被上訴人補正云云。惟按申請須知之體系予以解釋，申請人所提出之系統技術基本資料表及功能認證項目表應為①經送測單位用印、認證機構用印之原文版，②經公證之中文原本。此外，別無其他規定之限制，此業經說明於前。至於該系統技術基本資料表及功能認證項目表之真實性如何確保，自本件BOT案招商文件之規範設計觀之，顯然係藉諸申請須知13.2「系統功能實測」規定，於議約階段予以進一步審查其真實性及功能之實質結果，一旦最優申請人有所隱匿造假，於此階段即無所遁形，並將招致喪失資格之結果。是以，上訴人工程會以舉輕明重之法理所為推論，並未符本件招商文件設計之審查程序，且其期使所有申請人均應理解舉輕明重之法理而逕就申請須知予以探討解釋並進而適用，恐屬陳義過高，並將可能導致各個申請人各自解釋而叢生亂象，流於治絲而棼之結果。又高公局受理七家申請人之申請後，認有所缺漏而以92年11月28日業密字第0921000145號函臚列各別應補正之事項，通知除被上訴人以外之六家申請人補正，其中通知被上訴人補正之事項為「功能認證項目文件未提供經駐外單位公證之中文原本認證文件，應予補正」，此經調閱該函件屬實，顯見高公局通知被上訴人應補正者即為前揭補充說明所指之「經公證之中文原本」，而非通知補正系統功能認證項目表英文本之公證、認證。足徵上訴人工程會質疑高公局如認無須公、認證，何以通知被上訴人補正云云，實有誤會，而不可採。查認證機關既為外國機構，外國機構應無出具「中文原本」之可能，是以該補充說明所指之「中文原本」性質上應係「中文譯本」。另參照政府採購法第36條第2項規定，可知本件爭議之中文原本，確應屬譯本之性質。高公局主張其公告之補充說明將譯本誤繕為原本一節，應可成立。再者，中文譯本應如何公證？依申請須知1.4名詞定義之第20點規定，由文義即知此乃對「外文文件」所為公證、認證之定義，而系爭之中文譯本既係中文，即不應適用上開定義規定。故關於中文譯本之公證方式，自可能因各申請人對於申請須知之解讀不同而呈現不一之態樣，此徵諸本件七家申請人於招商截止日前所提出之系統功能認證項目表如所附高公局所提出之證1至7，及其中五家申請人補正後之中文譯本公、認證態樣如所附高公局所提證8至證12，其情形各自不同即明。是以，對於被上訴人究竟有無提出「經公證之中文原本」，應以其嗣後補正提出者，是否符合招商文件補充說明第㈠號第23點之意旨予以認定，方屬合目的性之解釋。故關於本件爭議之系統技術基本資料表及功能認證項目表，其應提出者為①經送測單位用印、認證機構用印之文件，②經公證之中文原本。被上訴人於招商截止日前提出之系統技術基本資料表及功能認證項目表為英文本計11份，已經送測單位EFKON、認證機構TUV用印，均為外國機構，並未併提「經公證之中文原本」，此為兩造及高公局所不爭執。則被上訴人於招商截止日所提之系爭文件未符規定，可以確定。依甄審辦法第11條、第13條規定，主辦機關甄選民間機構參與公共工程，概約可分為資格預審、協商、綜合評審三階段；另依同辦法第12條規定，資格預審階段係由甄審委員會審查申請人所提出之申請文件。本件被上訴人提出前述未符規定之系爭文件，即屬資格預審前之申請階段。而在甄選辦法第14條前段即規定得通知申請人限期補正或澄清；另再綜合申請須知第12章甄審計畫之12.1甄審及評決作業程序係規範本件BOT案所採行之甄選及評決之方式、流程、標準，在12.1.2「注意事項」第5點及12.5評定方法之規定以觀，在預審階段，申請人提送之資料有「相關文件不符程式」、「資格文件有疑義」、「資料有疑義」，即應通知補正、澄清。又按系爭文件乃屬申請須知第2章之2.8.3「申請文件內容」第8點所規定應提出之文件，即非該章節第5點所規定之「資格證明文件」，故與前述「資格文件有疑義」之情形無涉。則「未併提經公證之系統功能認證文件中文譯本」是否該當於「相關文件不符程式」或「資料有疑義」？此關乎不符及疑義之定義如何。蓋此未經規範於申請須知中，也非一般法律概念所得涵攝，於焉乃產生適用上之爭議，解釋上自應視文件缺漏之性質、程度如何以為認定，而不得拘泥於缺漏之形式。前已說明所謂中文原本實為中文譯本，則其功能應在於幫助閱讀，此等輔助性之資料之未提出影響所及者，為原文文件之難於閱讀，即屬於「資料有疑義」之情形，則高公局通知被上訴人補正，自符合申請須知之規範，而無違法。反之，如認為僅具翻譯性質之文件未能提出，即不得補正，顯然拘泥於文字而與前揭甄審辦法、申請須知容許補正之規定意旨不符。上訴人工程會雖認經公證之中文原本未予提出乃自始缺漏，非屬甄審辦法、申請須知所規定之「文件不符程式」或「資料有疑義」之情形，故不得通知補正，應屬申請須知2.8.4規定之「無效之申請」云云。
惟申請須知2.8.4規定意旨乃在明定招商截止時點，並規範逾期申請為無效，非謂申請須知2.8.3所規定之申請文件有所短少，即應一概視為無效。上訴人工程會另指高公局許可被上訴人補正，有違促參法第43條規定，惟促參法第43條固規定申請人應於公告所定期限屆滿前備妥申請文件提出申請，惟此為母法之原則性規定，非謂此項規定即有排除申請人補正權利之意旨。況依促參法第44條第3項授權訂定之甄審辦法如前開規定，又予申請人以補正之機會，此關於執行細節之爭議，自應適用促參法授權訂定之子法，上訴人工程會適用法律，顯有違誤。綜上，本件被上訴人於招商截止日前所提出之文件未符規定之處在「未併提經公證之系統功能認證文件中文譯本」，應屬可以通知補正之事項。高公局受理申請後，認有所缺漏而以92年11月28日業密字第0921000145號函臚列各別應補正之事項，通知應為補正之申請人。經查，被上訴人業以上開補正功能認證項目表之中文譯本，並將整筆文件以一份奧地利外交部公證、奧地利公證人公證及經維也納中國文化研究所認證之文件，完成所謂「經公證」之程序，而該中文譯本既已逐字翻譯，可資藉以明瞭功能認證項目表英文版之意義，自符補充說明第㈠號第23點規定所要求之助於閱讀之功能，應認已符規定。上訴人工程會及上訴人宇通公司以被上訴人補正之文件，中文譯本中沒有認證機構TUV之簽章，及奧地利之公證僅證明原本與影本相符，而未及於TUV簽章之真正，抗辯被上訴人補正後之文件仍不符規定云云。惟查，中文原本實為中文譯本之性質，其功能僅在幫助了解系統功能認證文件原文版之文義，自無需再有認證機構之簽章。又前亦說明原文版之真正及系統功能之確保，乃在議約階段予以審查，即在審標期尚無需就原文版之真正予以審究，則僅具譯文性質之中文譯本自更不必探究其真正，是以在申請階段提出之系爭中文譯本如乏認證機構之簽章，實無關宏旨。又前已說明所謂「經公證之中文原本」，其內涵究竟如何因乏相關規範可資界定，乃滋疑義，是以仍應以該補正之中文譯本是否完整，已經踐行公證或認證之程序，而足以幫助甄審委員了解原文版之意義予以認定。至於上訴人工程會及上訴人宇通公司所舉其他申請人提出或補正之文件型式如何，即係因相關規範未予明定中文譯本如何公、認證，導致各個申請人各自解讀後，提出或補正之文件型式各異。究竟各申請人提出之申請文件是否合乎規定，應依相關規範及意旨予以認定，非可依各別申請人主觀認知所呈現之型態予以判斷。又查七家申請人於招商截止日，除速通企業聯盟其認證機關為本國機構、上訴人宇通公司已提系統功能認證項目表中文譯本上有認證機構之簽章、被上訴人未提中文譯本外，其餘四家申請人所提之中文譯本均未有外國認證機構之簽章。而高公局受理後通知補正之項目，健元電子收費企業聯盟為「所有英文功能認證項目文件均已經台灣駐外單位認證，但中文版僅經台灣民間公證人認證」；交通任我行電子收費聯盟為「英文版認證文件認證單位並未蓋章，僅有個人簽名。而送測單位（Transcore）蓋章日期（March1994）代表意義需釐清」；易利通電子收費公司為「中文版功能認證項目文件均未經駐外單位認證」，並未要求各該申請人應補正中文譯本上認證機構之簽章。又各申請人依通知補正或主動補正後，仍有交通任我行電子收費聯盟、宏碁股份有限公司及被上訴人所提中文譯本未有外國認證機構之簽章。堪認高公局自始即將補充說明中所指之中文原本以譯本論，而回歸譯本之性質未加要求齊備外國認證機構之簽章，並非獨厚被上訴人之解釋。綜上，應認被上訴人嗣後補正之文件已符招商文件補充說明第㈠號第23點所規定之經公證之中文原本之要求。綜上所述，被上訴人於招商截止日所提之系爭文件雖未併提經公證之中文譯本而未符規定，惟此屬可以通知補正之事項，高公局通知並允許被上訴人補正，並無不當。又嗣後被上訴人所提中文譯本經以一份奧地利外交部公證、奧地利公證人公證及經維也納中國文化研究所認證之文件完成「經公證」之程序，而該中文譯本已就英文版逐字翻譯，可資藉以明瞭功能認證項目表英文版之意義，自符補充說明第㈠號第23點規定所要求之助於閱讀之功能，應認已符規定，則高公局將其視為合格之申請人，而許其參與甄審委員會之甄審，自無違法。上訴人工程會審議判斷認高公局上開程序之處理有所違誤，而予以撤銷認定為違法，即有未當，被上訴人請求撤銷該部分之審議判斷，自屬有據，應予准許。至兩造其餘關於高公局有無裁量權之攻防方法，自毋庸再予審究；另上訴人宇通公司所提TUV不具有電子收費系統之認證能力，此屬甄審委員會進行評定申請人之建置能力時所應予考量，非屬申請階段申請文件有無缺漏之問題；另立法院調閱委員會所為報告非屬司法救濟之範疇，尚非法院所應予審酌等語，為其論據。
六、上訴人工程會上訴意旨略謂：依促參法第43條及申請須知2.
8.1之規定，參與公共建設之申請人，應於公告所訂期限屆滿前依公告規定備妥資料提出申請，否則應視該申請人為不合格申請人。次按94年12月23日修正前甄審辦法第14條、申請須知第12.1.2節第5點、申請須知第12.5節第1點 (1) 之規定，可知除非申請人所提之文件不符程式 (格式)或資格文件有疑義，始得依甄審委員會或主辦機關之工作小組之通知提出補正或澄清。其中所謂「所提之文件不符程式（格式）」及「資格文件有疑義」等要件，依上開規定，均已指明為申請人已提送文件而其程式（格式）仍有不符或有疑義之情形，至於截止日前所未提出之文件，則不得以補正之方式提出，否則申請截止日之規定將形同具文而有礙甄審之公平性，此可參照政府採購法第51條第1項、政府採購法施行細則第60條等規定，益徵申請人事後之所容許之補正或澄清，僅限於其提出之內容不明確或有顯然之書寫等錯誤，至於招標文件中所規定應提出之文件如有漏未提出之情形，其既非已提出內容之更正或澄清，自不容許於截止日後以補正提出之方式辦理，否則招標截止日之規定將形同具文，而於開標後容許補提文件，亦有礙投標之秩序與公平性之維持，洵屬甚明。原審判決認依招商文件之設計規範觀之，顯然藉申請須知13.2「系統功能實測」規定，於議約階段進一步審查其真實性及功能實測之結果，上訴人工程會以舉重明輕法理，未符招商文件設計之審查程序，恐屬陳義過高，並致申請人各自解釋云云，惟揆諸申請須知12.1.1所附甄審流程，甄審委員評定最優申請人之後，隨即辦理議約，其後才開始進行功能實測，若於甄審階段均不審查申請人提出文件之真實性，而於公佈最優申請人及議約之後始審查認證資料之真實性，若事後始發現最優申請人系統功能認證資料非屬真實，無異使先前甄審程序及議約程序之進行落空，本件申請人所提出系統功能認證資料之真偽，涉及申請人之系統是否可行及符合需求，為甄審時之重要依據，是以本件申請須知1.4.20規定已明確揭示所提出之文件或契約如屬外文，即應經公證及認證程序，而招商文件補充說明第（一）號第23點既規定所提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本，其辦理公證時必檢附認證文件之原本，此參照駐外領務人員辦理公證事務辦法第17條規定、司法院90年9月24日（90）院台廳民三字第20607號函即明，是以辦理公證之內容即包括所提出之系統認證文件（英文版）及其中文原本，上開規定對於外文文件之提出顯有明確規範，從而依本件招商文件之設計規範，顯係自始即須確認系統認證文件之真實性，非遲至系統功能實測階段始審查其功能認證資料。原審不察，而違反招商文件之規定及通常經驗法則，構成適用法令錯誤之判決違法。依本件申請須知2.8.3規定暨申請須知第9.1.1第1點可知，系統功能認證文件為申請人於審標期應提出之重要文件，其提出自應遵守招商文件之規定；而由申請須知1.4.20規定可知申請人所提資料如係外文文件或契約，即應先經當地公證人公證，再經中華民國駐外單位認證。又招商文件補充說明第 (一)號第23點亦規定所提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本，則應公證之內容即包括所提出之認證文件（英文版）及其中文原本。原審判決雖將上開「中文原本」解釋為中文譯本，無論其解釋為何，申請人仍應於招商截止日前提出「經公證」之中文認證資料。本件被上訴人並未提出「經公證」之中文認證資料，為兩造及原審判決所不爭，是以被上訴人未併提出「經公證」之中文認證資料，顯係未於招商截止日前備妥公告規定資料，並非其於招商截止日前所提出之資料本身有疑義，自不得於招商截止日後補提。況本件招商文件補充說明第（一）號第23點規定，該中文原本亦屬認證機構所出具之文書，與原文之認證資料具有同樣之認證效力，該中文原本認證資料之欠缺，顯與資料本身有疑義無涉，本件被上訴人於招商截止日前並未提出經公證之中文系統功能認證文件，為兩造所不爭，依前開說明，自無從以其內容不符程式（格式）或顯然之筆誤而提出補正，非屬所提資料有疑義情事甚明。乃原審判決枉顧上開明確規定，竟認此節之闕漏屬「資料有疑義」而准予補正，顯係混淆資料未提出之瑕疵及資料有疑義之問題，所為判決違反促參法第43條規定，並與卷證之招標文件規定不合，構成適用法令錯誤及判決認定與卷證不合之理由矛盾違法。又雖然系爭案件並不適用政府採購法，但亦非謂促參法對於招商公平性之認定標準，即得與政府採購法相歧。自政府採購法施行以來，投標廠商之文件補正，均限於投標截止日前已提出文件之說明或補充，若在投標截止日前未提出之文件，自不得以補正方式提出，否則招商公平性即難以維繫，此亦為政府採購法施行多年以來所累積之標準秩序，並屬維繫採購公平性之重要基石，主辦機關及原審判決竟枉顧標場多年以來所累積之秩序，大開方便之門而容許廠商以補正方式提出其於招商截止日前所未提出之文件，該判決將文件未提出之闕漏任意解為資料有疑義之補正，所適用之經驗法則顯與現行之標場秩序嚴重違背，所為判決構成適用經驗法則錯誤之違背法令。依主辦機關92年9月17日所提出第（一）號招商文件補充說明第23點規定之「原本」，依其文義，顯係文件名義人實際所出具之文書，是以第（一）號補充招商文件第23點始規定該文件應經公證，從而招商文件補充明第（一）號第23點所規定「提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本」，係指該文件應以認證單位之名義出具中文原本之認證文件，並予以公證。況依申請須知第1.4.節第20點規定，公證之進行應由國外當地公證人為之，則本件所稱中文原本，自應由認證單位具名，當地之公證人始可能就該文件進行公證。從而招商文件補充說明第（一）號第23點當係指以認證單位之名義出具中文原本，並經合法之公證、認證程序，始足當之。至於原審判決雖謂依事理及政府採購法第36條規定，外國機構應無出具中文原本之可能，並認中文譯本不可能公證，且中文譯文係中文文件亦無適用招標須知第1.4.20之規定，故不須公證及認證程序云云，惟政府招商文件之制定屬該國政府公權力之行使，縱然所招商內容為國際標，亦無禁止招商文件中要求申請資料以本國文字之規定，而參照政府採購法第36條第2項規定並未排除機關要求投標廠商出具中文原本之情形，而認證機構所出具之中文原本為認證機構所出具之文書，認證機構應對其所出具之文書負擔法律責任；如為認證機構以外之人所製作之中文譯本，則非認證機構所得擔保之範圍，二者文書之公信力及可信度有截然不同之差異，而以本案所涉爭議之激烈，主辦機關為提高公信而慎重要求廠商提出認證機關出具經公證、認證程序之中文原本認證文件，自屬合理之要求。況以現今各國人才之流通，認證機關出具中文原本並非困難之事，乃原審判決不經任何調查及判決之依據，即逕認外國機構無出具中文原本之可能云云，所為認定顯屬恣意率斷，其認定認證機關不可能出具中文原本所憑之事理亦屬違誤，構成判決不備理由及適用經驗法則錯誤之違背法令。由駐外領務人員辦理公證事務辦法第17條規定、司法院90年9月24日（90）院台廳民三字第20607號函，可知公證實務上翻譯本之公、認證，應針對文書之簽字、鈐印進行比對，本件如依原審判決將中文原本解釋為中文譯本，則其即屬外文資料之一環而無從分割，自仍應對該譯本之真實性進行公證、認證程序，如容由申請人自行提出譯本而就其內容不經任何比對，其將無任何可信度，則所要求提附「經公證之中文原本」，亦無任何意義可言。本件被上訴人事後補提之認證資料，僅針對英文版之認證資料進行比對及公證、認證，雖有中文譯本黏貼其中，但根本未就其內容進行公證及認證程序，乃原審判決逕自從寬認定中文譯本之公證、認證程序，違反公證、認證實務及申請須知1.4.20之規定，顯有適用法令及經驗法則錯誤之違背法令等語，爰請判決廢棄原審判決，駁回被上訴人於原審之訴。
七、上訴人宇通公司上訴意旨則主張：按提起撤銷訴訟應以行政處分存在為前提．且以該行政處分，違法並足以損害其權利或法律上利益為要件，此有最高行政法院59年判字第211號判例意旨可參。系爭上訴人工程會審議判斷僅生高公局應重為適法處分之效果，尚未致被上訴人權利或利益受有任何現實損害。依爭議處理規則第26條第1項之規定，本件審議判斷之法律效果為高公局應另為適法處置，尚未生撤銷或變更原甄審決定之結果。本件審議判斷雖指明高公局異議處理結果違法，惟自上訴人工程會於94年1月7日作成審議判斷迄今，高公局並未就系爭審議判斷所指之違法為任何處置，且高公局於93年4月27日與被上訴人簽訂建置營運合約，甚至讓被上訴人以「試」營運為名，上路卡位，可見被上訴人並未因本件審議判斷受有任何現實之損害，故被上訴人提起本件撤銷訴訟．欠缺權利保護要件。原審未駁回被上訴人之起訴，逕認被上訴人最優申請人之資格及其得與高公局簽約並進一步建置營運之權利會受到損害云云，卻未說明被上訴人有何種現實已發生之損害，顯有判決適用法規不當及判決不備理由之違法。原審採被上訴人所辯，以系統技術基本資料及功能認證文件原文版之真實性，可藉由「審標期」之後的「議約實測」予以確認，在審標期尚無需就外文版之真正予以審究．故該等文件外文版毋須經公證及認證云云。惟查，申請人於甄審階段所提出之文件資料如未符申請須知規定，根本就沒有被評定為入圍申請人之資格，遑論進行議約測試。被上訴人在招商截止日提出之計次系統功能文件外文版未經公證及認證，形式上已不可信，依政府採購法、促參法令、本案申請須知及採購實務，高公局本應以被上訴人為不合格申請人。投標人在公告招標截止日前提出形式真正之完整功能規格文件，係政府公開招商及採購可維持公平、公正及合法之要求，原審未審查及此，逕認被上訴人未在公告招商截止日提出形式真正之完整功能規格文件，高公局將被上訴人視為合格申請人並不違法，自有判決適用法規不當及判決理由矛盾之違法。查本件甄審雖有最優申請人在議約階段必須進行系統功能實測之要求，但該項系統功能實測僅在核對「最優申請人」所採用之系統之實際運作狀況。甄審委員會在審標階段即需要有完整之系統技術資料及功能認證項目表之各項測試結果，來決定那一個申請人獲選為「最優申請人」。此與得標廠商簽約後之履約能力係不同之事，不得混為一談。且本件招商文件既規定甄審係採文件審查及功能實測兩階段評決，即係要求通過「文件審查」之申請人才能獲選為最優申請人才能進行下一階段之系統功能實測，以確定最後勝出之申請人，在系統、技術、財務及營運規劃各方面確實合格，且係最優。然原審判決卻以系統功能認證文件不重要不須公證、認證，仍可由議約階段要做之「系統功能實測」確保最優申請人後續之履約能力，明顯悖於本件申請須知規定，原審判決所認違反促參法令所揭公平、公正之原則及公共利益。且依本案申請須知之規定可知，議約階段所進行之功能實測，乃是依據申請人於投標時提交之系統功能實測計畫書進行，而該系統功能實測計畫書應先經甄審委員會審核通過，由此足見高公局辯稱系統功能認證文件之真實性，可以藉由議約實測階段獲得確保云云，只是為被上訴人未提出符合規定之系統功能認證文件解套。由被上訴人之電子收費系統在95年2月10日上路後爆發之各項問題，其系統根本不符合申請須知第5章所定之規格功能及標準。媒體報導檢調單位調查發現被上訴人電子收費系統當初在進行路測時有人放水、測試數據不完整，及遭竄改等，不但顯示被上訴人當初送審之系統功能認證文件真實性的確可疑，及高公局未嚴格把關之疏失，亦足徵被上訴人所稱可藉由進行實測確認系統功能之說詞，根本不足採信，原審判決所認，明顯有誤。又在外國作成之文書，如要在國內之法院或行政機關使用，實務均要求該等文書應有文書製作國公證人之公證及我國駐外單位之認證，以確認文件為真實。本件被上訴人所提出者既為經外國機構TUV測試之系統功能認證文件，該等文件內容皆為外文，TUV是否確實有進行測試以及測試內容是否如申請文書所載，無從確認。對於此種欠缺形式真正之外文文件，根本不能作為本案甄審技術審查之依據。原審判決以申請須知有關公證及認證之規定僅適用於資格證明文件，並不及於系爭系統功能認證文件云云。然查，本件申請人所提出之系統功能認證文件係本案建設成敗及本案甄審的核心文件，其比資格證明文件更為重要，當然更應藉由外國公證人及我國駐外單位認證之手續，以確保申請人所提出甄審之系統功能認證文件確為真實。被上訴人於招商截止日前所提出之系統功能認證文件，僅有「計次」功能認證文件英文版，該英文版並未經過當地公證單位公證及我國駐外單位認證，為被上訴人所不爭。本案申請人中只有被上訴人未在招商截止日依規定提出經公證認證之系統功能認證文件，該等文件又是申請須知明文規定之重要申請文件，高公局完全無視於此，反讓被上訴人入圍且獲選為最優，明顯違反招商文件規定。被上訴人未依招商文件規定提出系統功能認證文件，依政府採購法第99條及第50條第1項、促參法第43條及第44條第1項規定及上訴人工程會訴字第88140號申訴審議判斷，應以無效標處理，高公局就此並無另為裁量之餘地。然原審判決則認為主辦機關有裁量是否通知補正之權限，並非投標文件不備云云。被上訴人辯稱系統功能認證文件沒有公證及認證之要求，但被上訴人在92年12月5日依高公局通知，提出所謂經奧地利公證人認證之計次系統功能認證文件，由此足證本案申請人所提出之外文系統功能認證文件依招商文件規定必須辦理公證及認證，且高公局及被上訴人對此知之甚稔。原審未予詳查，而認招商文件並無公證及認證之要求，顯有錯誤。實則，被上訴人逾期提出之計次系統功能認證文件，仍不符申請須知所要求之公證認證要件，不具形式真正。蓋被上訴人所提出之所謂經公證之文件上，奧地利公證人認證僅稱證明影本與正本內容與數字相符，並未就送測及核發證明之人簽字之真正為任何確認，亦完全看不出是否與計次系統功能認證有關，根本不具備形式真正。原審採納高公局主張，以認證機構既然為外國機構，外國機構應無出具中文原本之可能，該補充規定應為筆誤，故將招商文件規定之「經公證之中文原本」解為中文譯本之性質，且不需有認證機構之簽章云云。然而，若高公局認為招商條件有誤，應另行為補充公告或另為解釋，既然當時高公局不認為招商文件此項規定有何疑義，即應照此項標準進行審查，不得於事後變更審標依據。原審未察，允高公局採取與招商文件不同之審查標準，顯有違誤。按所謂原本，係指文件名義人實際所出具之文書。不論是否為翻譯文書，都無礙於其為原本。依本案申請須知規定，本件所稱之中文原本，自應由外國技術認證機構具名，當地公證人就該文件之簽字進行公證。原審將公告申請須知補充規定要求申請人在招商截止日提出外文系統功能認證文件者，必須一併提出經公證之中文原本，解為譯本，已無任何依據，原審對於何以其認中文原本之提出只是在幫助閱讀，而未在招商截止日提出，亦非重要，僅為「資料有疑義」，可以補正，又中文本系統功能認證文件上沒有驗證機構簽字，如何可確認其內容與外文版系統功能認證文件內容一致，而可幫助閱讀，讓甄審委員會可憑以確認申請人所提之系統功能確係合格，原審判決均未具理由。原審採納高公局說詞，以招商文件中文原本規定不明，導致各申請人各自解讀，只好放寬審查標準，對於系統功能認證文件不合規定之申請人，無論係依申請須知文義提出經當地公證人公證之中文原本，或提出經我國駐外單位認證之中文譯本，均一視同仁，予以審查通過云云，明顯悖於申請須知及論理法則，自有判決不適用法規及適用不當之違法及判決理由顯然矛盾，更違促參法所定之公平原則。又查本件主辦機關依促參法及相關法令，其所訂申請須知已規定本案申請文件之截止期限為92年11月20日下午3時，並規定申請人提出其所採電子收費系統之系統技術基本資料及功能認證文件，申請人應予遵守，乃被上訴人並未於截止收件日前提出功能認證文件，在形式上即與規定不符，原審判決竟以既經補正即與申請須知之規定相符，原審判決該部分顯有判決不備理由及不適用法規之違法等語，爰請判決廢棄原審判決，駁回被上訴人原審之訴。
六、本院按：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項規定定有明文。原審判決以：依爭議處理規則第26條第1項規定，受理申訴之機關作成審議判斷應指明主辦機關有無違法；如已指明時，主辦機關應另為適法處置。依本件上訴人工程會作成之系爭申訴審議判斷內容以觀，上訴人工程會業已指明主辦機關即高公局之違法，則主辦機關受此審議判斷之拘束，尚應另為處置，此對於業經評定為最優申請人之被上訴人，其因最優申請人之資格與得與主辦機關簽約並進一步建置營運之權利，自會受到損害。又由行政訴訟法第24條第2款之規定，可以得知對於撤銷或變更原處分之訴願決定提起行政訴訟者，必屬權利因訴願決定而受損之第三人，申訴審議判斷既依爭議處理規則第30條第1項規定而視同訴願決定，被上訴人之權利及法律上利益又因本件審議判斷而受到損害，自得提起本件訴訟，核無違誤。上訴人宇通公司援引本院59年判字第32號及62年裁字第182號判例意旨，指被上訴人應俟高公局依爭議處理規則第26條規定另為處置後，再為救濟云云，實誤解上開判例乃揭示上級機關基於監督地位對下級機關所為指示；以及商標主管機關就商標是否近似疑義，所為通知解答，均非行政處分之意旨，與本件上訴人工程會乃屬受理申訴之機關，其所為判斷非上級機關對於下級機關所為指示，或主管機關對疑義所為之解答，兩者之性質並不完全相同，核無足採。次按：促參法第43條規定規定：「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」申請須知2.8.1規定不合申請人：「未按本申請須知各項規定辦理者，或有下列情形之一（共計九點）者，得視為不合格申請人。」94年12月23日修正前甄審辦法第14條規定：「資格預審時，甄審會如認申請人所提送之相關文件不符程式，或對所提送之資格文件有疑義，得通知申請人限期補正或澄清，逾期不予受理。綜合評審時，甄審會如對申請人所提送之投資計畫書及相關文件有疑義，得通知申請人限期澄清，逾期不予受理。」申請須知12.1.2第5點規定：「甄審委員會自申請截止日起，開始辦理甄審作業，如認為申請人所提送之相關文件不符格式，或對所提送之資格文件有疑義，得由主辦機關以書面通知申請人於接獲通知之日起起算七日內，向甄審委員會提出補正或澄清，逾期不予受理。」申請須知12.5第1點（一）規定：「甄審委員會授權由工作小組就申請人所提資格文件及公告所應檢附之資料進行審查，其資料有疑義者，則通知申請人限期補正或澄清，逾期不予受理。」另政府採購法第51條第1項：「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。」政府採購法施行細則第60條：「機關審查廠商投標文件，發現其內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確之內容。前項文件內明顯打字或書寫錯誤，與標價無關，機關得允許廠商更正。」上訴人工程會主張：本件被上訴人於92年11月20日招商截止日，僅提出英文版系統功能認證文件，未提經公證與中文原本資料，依上開法規意旨及系爭申請須知，應逕行認定為不合格申請人，不得命其補正云云。然查，依94年12月23日修正前甄審辦法第11條、第13條規定，主辦機關甄選民間機構參與公共工程，概約可分為資格預審、協商、綜合評審三階段；另依同辦法第12條規定，資格預審階段係由甄審委員會審查申請人所提出之申請文件。本件被上訴人提出前述未符規定之系爭文件，即屬資格預審前之申請階段。而依上開甄選辦法第14條前段規定，得通知申請人限期補正或澄清；另再綜合申請須知第12章甄審計畫之12.1甄審及評決作業程序係規範本件BOT案所採行之甄選及評決之方式、流程、標準，依上開12.1.2「注意事項」第5點及上開12.5評定方法之規定以觀，在預審階段，申請人提送之資料有「相關文件不符程式」、「資格文件有疑義」、「資料有疑義」，即應通知補正、澄清。又按系爭文件乃屬申請須知第2章之2.8.3「申請文件內容」第8點所規定應提出之文件，即非該章節第5點所規定之「資格證明文件」，故與前述「資格文件有疑義」之情形無涉，而所謂中文原本實為中文譯本（詳後說明），則其功能應在於幫助閱讀，此等輔助性之資料之未提出影響所及者，為原文文件之難於閱讀，即屬於「資料有疑義」之情形，則高公局通知被上訴人補正，自符合申請須知之規範，而無違法。反之，如認為僅具翻譯性質之文件未能提出，即不得補正，顯然拘泥於文字而與前揭甄審辦法、申請須知容許補正之規定意旨不符。上訴人工程會上訴意旨主張：經公證之中文原本未予提出乃自始缺漏，非屬甄審辦法、申請須知所規定之「文件不符程式」或「資料有疑義」之情形，故不得通知補正，應屬申請須知2.8.4規定之「無效之申請」云云，核無足採。另按：申請須知1.4.20規定：「公證及認證：指外文文件或契約經國外當地公證人公證及中華民國政府駐外單位認證。」招商文件補充說明（一）第23點規定：「申請須知第9章關於認證機構之資格之說明：認證機構不限定必須為本國機構，但所提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本。本計畫案可接受具專業能力、公信力之認證機構，包括：⒈學術單位；⒉財團法人；⒊專業實驗室。」並參照申請須知2.8.3申請文件及數量規定；申請須知9.1.1第1點，認本件系爭系統功能認證文件，應屬重要文件，上訴人等上訴意旨，認原審判決採信高公局意見，指所謂中文原本係中文譯文之誤，於法有誤云云。然查，本件民間參與高速公路電子收費系統建置及營運案，依申請須知第2章關於2.7資格證明文件，應依2.7.1一般規定辦理，而系爭系統功能認證文件，非資格證明文件，無需依一般規定辦理，祗需送測單位用印、認證機構用印外，別無其他規定，惟此文件乃申請階段應提出之文件，自應參照申請須知第9章「系統功能查核驗證方式」之9.1.1「審標期」規定，申請人應填列如附件G系統技術基本資料表及功能認證項目表，並依上開招商文件補充說明第㈠號第23點就該第9章關於認證機構之資格規定，如認證機構為外國機構，應同時檢附經公證之中文原本，以為準據。亦即申請人所提出者如為外國機構認證者，其所提出之文件應為①經送測單位用印、認證機構用印之外文版（即不須再經踐行國外當地公證人公證及中華民國政府駐外單位認證之程序），②經公證之中文原本。又本件系爭系統功能認證文件之認證機關為外國機構，外國機構應無出具「中文原本」之可能，是以該補充說明所指之「中文原本」性質上應係「中文譯本」。另參照政府採購法第36條第2項規定，可知本件爭議之中文原本，確應屬譯本之性質。高公局主張其公告之補充說明將譯本誤繕為原本一節，應可成立。再者，中文譯本應如何公證？依申請須知1.4名詞定義之第20點規定，由文義即知此乃對「外文文件」所為公證、認證之定義，而系爭之中文譯本既係中文，即不應適用上開定義規定。本件被上訴人於招商截止日前所提出之文件未符規定之處在「未併提經公證之系統功能認證文件中文譯本」，應屬可以通知補正之事項，已見上開說明。高公局受理申請後，認有所缺漏，而於92年11月28日以業密字第0921000145號函臚列應補正之事項，通知被上訴人應為補正。經查，被上訴人業以上開補正功能認證項目表之中文譯本，並將整筆文件以一份奧地利外交部公證、奧地利公證人公證及經維也納中國文化研究所認證之文件，完成所謂「經公證」之程序，而該中文譯本既已逐字翻譯，可資藉以明瞭功能認證項目表英文版之意義，自符補充說明第㈠號第23點規定所要求之助於閱讀之功能，應認已符規定，並與駐外領務人員辦理公證事務辦法第17條規定、司法院90年9月24日（90）院台廳民三字第20607號函釋之公、認證實務見解無違。再按，政府採購法第99條規定：「機關辦理政府規劃或核准之交通、能源、環保、旅遊等建設，經目的事業主管機關核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定。」政府採購法第50條第1項規定：「投標廠商有下列情形之一（共有七款），經機關開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。」促參法第44條規定：「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。前項甄審標準，應於公告徵求民間參與之時一併公告；評審期限，依個案決定之，並應通知申請人。」上訴人宇通公司主張依上開規定及上訴人工程會訴字第88140號申訴審議判斷，本件被上訴人部分，應以無效標處理，高公局就此並無另為裁量餘地云云。然查，本件被上訴人提出系爭系統功能認證文件，縱有欠缺；惟係應可補正之事項，已詳首揭說明。上開政府採購法第99條、第50條第1項及促參法第44條等規定，僅係就核准開發案、不決標廠商條件；以及審核申請案件評審原則而為規定，尚不足據以認定本件被上訴人提出系爭系統功能認證書之效力。而上訴人工程會訴字第88140號申訴審議判斷，係就某配氣管新設工程第三期採購申訴案所作之決定，與本件事實有別，本院認無適用之必要。末按，本院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文。本件上訴人宇通公司主張：由被上訴人之電子收費系統在95年2月10日上路後爆發之各項問題，其系統根本不符合申請須知第5章所定之規格功能及標準。媒體報導檢調單位調查發現被上訴人電子收費系統當初在進行路測時有人放水、測試數據不完整，及遭竄改等事實，未經原審審理，本院無從據以判斷上訴人工程會94年1月7日促093003號申訴審議判斷之行政處分是否有瑕疵，併此敍明。綜上所述，本件原審判決撤銷上開行政處分，關於公證、認證撤銷部分之申訴審議判斷，核無違誤，上訴意旨，核無足採，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
書記官 莊 俊 亨