最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00818號上 訴 人 丙○○
甲○○
（共同送達代收人吳啟孝
市○○○路○段○○號8樓817室）被 上訴 人 內政部代 表 人 乙○○
參 加 人 花蓮縣政府代 表 人 謝深山上列當事人間因綜合所得稅事件，上訴人對於中華民國93年10月22日臺北高等行政法院92年度訴更一字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：參加人即花蓮縣政府為辦理都市計畫公共設施保留地花蓮市「文小4」校舍工程，依照土地法第224條及同法施行法第50條相關規定擬具徵收計畫書，並依據都市計畫法第48條及土地法第208條第7款規定，報經臺灣省政府79府地2字第142805號函核准徵收上訴人等所有花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號及13875、3867地號持分2分之1等3筆土地，並附帶徵收其地上物，花蓮縣政府即依據土地法第227條及同法施行法第55條之規定，以民國79年5月9日79府地用字第38316號公告徵收（公告期間自79年5月10日起至79年6月9日止）。上訴人主張上開徵收有失效之原因，循序提起行政訴訟，經原審90年度訴字第250號裁定駁回，復提起抗告，經本院92年度裁字第149號裁定，發回原審法院審理。惟本件上訴人無拒絕受領或不能受領，亦無所在不明情事，花蓮縣政府不加查證，漏未通知上訴人前往領取徵收補償款，逕將上開徵收補償款項提存，不僅違反補償款之發放程序，且對人民之財產權益，產生嚴重之侵害。又需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力。本件花蓮縣政府未將徵收補償費發給上訴人，則上開徵收應自翌日即79年6月25日失其效力，兩造之一併徵收關係自該日起即不存在，爰請判決確認被上訴人所承受臺灣省政府79年4月6日79府地2字第142805號函（由花蓮縣政府79年5月9日79府地用字第38316號函公告徵收土地及一併徵收土地改良物），就上訴人丙○○所有花蓮市○○段○○○○○號及上訴人甲○○所有花蓮市○○段3875、3876地號持分2分之1土地及附帶徵收地上改良物（即上訴人丙○○所有建號6084號，門牌號花蓮市○○路○○○巷○○號；及上訴人甲○○共有之門牌號花蓮市○○路○○○巷○弄○號）所形成之一併徵收法律關係，自79年6月25日起因徵收失效而不存在。
被上訴人則以：按司法院院字第2704號解釋，需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案從此失其效力。所稱「失其效力」，係指需用土地人未依土地法第233條所規定15日之期限內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形。本案徵收補償費已依規定於公告期滿後15日內辦理發放，並有業主於當日領取補償費之證明。上訴人訴稱未接獲花蓮縣政府通知發放乙節，並非事實，縱令屬實，亦尚非達於重大明顯瑕疵程度，花蓮縣政府徵收補償作業既已依法完成公告徵收及補償，自無上訴人訴求徵收無效事由等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以土地法第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」違反該法條之法律效果，依實務之見解，係徵收案失其效力。依行政訴訟法第6條第1項之規定，確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法。按「失效」係指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向事件發生後之將來喪失效力，與「無效」係溯及法律行為作成之時不生效力者不同。所以從文義解釋而論，確認行政處分失效與上述確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟種類，均係就事件發生後之將來喪失效力之事項，請求法院為確認判斷相同，自可包括在上述確認公法上法律關係成立或不成立之確認訴訟種類中，是以關於違反土地法第233條規定之行政處分失效與否之爭議，人民可依行政訴訟法第6條第1項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟，提出「確認行政處分失效」訴訟者，應解為提起「確認自徵收處分失效事由發生時起徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」。本件上訴人起訴之事實及訴之聲明不明暸完足，經原審行使闡明，上訴人已更正為確認訴訟之聲明，主張系爭徵收補償費未於15日內發給，致徵收案有失效之原因，乃提起「確認自徵收處分失效事由發生時起徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」。茲分兩部分述之：㈠關於上訴人丙○○所有花蓮市○○段○○○○○號及上訴人甲○○所有花蓮市○○段3875、3876地號持分2分之1土地及附帶徵收地上改良物（上訴人甲○○共有之門牌號花蓮市○○路○○○巷○弄○號）部分；經查上開土地，參加人即花蓮縣政府於公告期滿後依據土地法第233條規定，以79年6月14日79地用字第50127號函，通知各原所有權人，並於79年6月22日（公告期滿15日內）在花蓮市公所辦理第1次發放各項徵收補償費，此有上開公文可稽，花蓮縣政府並將補償費於79年6月21日撥入臺灣土地銀行花蓮分行，亦有存款送款單影本附於原審卷可查。上訴人甲○○共有之上開土地之建築改良物及農作改良物之補償費部分，經花蓮縣政府以79府地用字第50127號函通知亦未於期限內領取，有上開函可稽。上開補償費發放通知係以大宗文件郵寄，郵寄方式檔案雖無紀錄，惟當時一般郵件如有無法投遞或不能送達情事者，郵政單位均會將原因查註於郵件封面退回寄件人處理，惟花蓮縣政府並未接獲郵政單位退回發放補償通知上訴人等之函件，上開79府地用字第50127號函應已送達上訴人等。況同時被徵收之原土地所有權人有多人業已具領，亦有其他被徵收土地所有權人之切結書及補償清冊可查，是以花蓮縣政府應確有依土地登記簿記載土地所有權人之住址，即公告徵收清冊內所載上訴人2人住址送達通知之事實。縱上開函因故未能送達達到上訴人，但79年10月16日花蓮縣政府再以79府地用字第90952號函通知上訴人2人領取補償費，上訴人丙○○之妻楊德子及甲○○之弟確實代為簽收掛號通知，亦有送達回執附於原審卷可按，是上開部分之徵收補償費應認已履行公告期滿15日內發給之程序。玆因上訴人等當時並未前往辦理領取徵收補償，花蓮縣政府乃依據土地法第237條第1項第1款「應受補償人拒絕受領或不能受領者」之規定，於80年11月29日存入臺灣花蓮地方法院提存所保管（80年度存字第581、585號），完成上訴人等土地及地上物附帶徵收作業，並辦理徵收土地所有權移轉登記。上訴人主張上開部分未經送達領款通知書，且提存不合法云云，殊不可採。是上開部分，自無徵收失效之情事。㈡上訴人丙○○所有建號6084號門牌號花蓮市○○路○○○巷○○號部分：經查上開建築物固亦屬臺灣省政府79府地2字第142805號函核准徵收處分及花蓮縣政府79年5月9日79府地用字第38316號公告徵收土地之一併徵收標的。但依該公告徵收計畫書內徵收土地使用清冊，僅查明其使用情形為建築物，並未進行查估程序。嗣花蓮縣政府查估相關作業單位於進行現場勘查估價，以79年10月26日79府地用字第92947號函通知上訴人丙○○於79年11月8日實地會勘，經完成複勘土地改良物估價後，於80年1月15日以79府地用字第5084號函將估價結果通知上訴人丙○○，再經查估單位複算估定，上訴人方於80年3月25日以80府地用字第29121號函列冊通知臺灣土地銀行花蓮分行辦理代為發放，有上開函及現場查估表為證，則依上開時程，不論如花蓮縣政府所主張因屢次通知上訴人丙○○前往住處辦理查估均未獲其配合現場認證，故查估人員無法進入屋內查估內裝部分，並有拒查不配合之紀錄，致使本案無法通知上訴人丙○○其土地改良物補償金額，應不能歸責於徵收作業執行機關云云，是否屬實，依司法院釋字第516號解釋，就本件地上物補償費發給之過程可知，系爭土地徵收案之地上物補償費固然確有未依土地法第233條規定之15日期限發給情事。惟查，本件土地改良物補償費業於80年4月25日已由上訴人丙○○之妻楊德子代為領取，有補償清冊附卷可稽，是上訴人丙○○此一領取補償費之行為，足以使花蓮縣政府即需用土地人相信上訴人丙○○已不再行使主張徵收失效之權利。再查上訴人就系爭地上物徵收補償費未按時發給一事，雖在行政訴訟法新制於89年7月1日實施前，但仍得循訴願法及修正前行政訴訟法規定提起訴願、撤銷訴訟尋求救濟，上訴人遲至82年9月10日提出訴願書表示不服，然該訴願書之內容僅係對徵收處分合法性，徵收之許可程序或公共設施保留地保留期限等質疑，並無隻字片語提及未於公告後15日內發放徵收補償費之瑕疵，此有該訴願書附於徵收原卷可稽，嗣後上訴人一再訴願及提起行政訴訟，均未明確表明公告後15日內發放徵收補償費之瑕疵，迄93年2月2日準備程序始提出書狀主張系爭土地徵收有失效事由，故雖系爭地上物徵收補償費有未依規定期間發給情事，然原徵收主管機關及需用土地人，亦因上訴人之長時間未行使權利，而相信上訴人不再行使其權利，是上訴人於該地上物補償費發給之十餘年後的93年，再以系爭土地之地上物補償費有未於公告之15日內發給情事，主張系爭土地徵收案失其效力云云，則上訴人此權利之行使顯有違誠信原則，本於權利失效之法理，應認上訴人「主張徵收失效」此一權利之行使不生行使之效力。況地上物之徵收相對於土地徵收為一併徵收係屬附帶徵收之程序，而本件之土地徵收補償費，並無遲延發給情事，是一併徵收之地上物補償費雖未於法定15日期間內發給，但其遲誤之期限，縱以公告期滿起算，亦未滿1年，期限不長，此一遲延對地上物所有人僅該期間之補償費利息損害，是本件若因此地上物補償費之未依期限發給，認此土地徵收案應失其效力，則因土地徵收案失其效力所欲保護人民之利益與因此徵收案失其效力致公益所受之損害間顯失均衡，而有違比例原則；是上訴人據此地上物補償費未於法定期限發給之事由，主張本件土地徵收應失其效力云云，其權利之行使有違誠信原則，當不應生「主張徵收失效」權利行使之效力。本件上訴人確認之訴為無理由，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略謂：(1)被上訴人與花蓮縣政府均已自承無法提出「郵政回執」或其他送達文件，證明已依據土地法第233條規定通知上訴人。惟一般郵件如有無法投遞或不能送達之情事，郵政單位均會將原因查註於郵件封面退回寄件人處理。若被上訴人根本未曾按址發送領取補償費之通知，郵務機關又怎有可能會經由退件而通知被上訴人，原判決未先行確定被上訴人有無發信行為，即反向推論依通常郵件遞送處理模式確定本件業已送達，顯違論理法則與證據法則。(2)土地法第233條所規定之15日，乃法定不變期間，應嚴予遵守，原判決所為判斷，顯屬違法；抑有進者，送達之合法與否，乃原審應依職權調查事項，原審既未調查通知送達之事實，逕認定上訴人已受領補償費領取之通知，有違採證法則，判決理由未明述收受送達之人及時間，亦有疏漏，而有理由不備之違法；又上訴人甲○○並無胞弟，原判決謂甲○○之弟確實代為簽收云云，故本件是否為有權受領之人，即有疑問？原審俱未調查即行判決，有應調查未予調查之判決違法。(3)被徵收土地之其他所有權人是否前往具領補償費，與上訴人2人是否受領補償費之通知，本屬二事，本件係在確認徵收補償費是否未於15日內發給上訴人，致徵收案已失其效力？與他人是否受領補償費，應無關聯。原判決遽以不當聯結，屬判決適用法則不當及不備理由之違背法令。(4)花蓮縣政府第1次於79年6月14日以79府地用字第50127號函通知在花蓮市公所辦理第1次發放各項徵收補償費，嗣後於79年10月16日參加人再以79府地用字第90952號函通知上訴人領取補償費，均未獲回應，則被上訴人與花蓮縣政府既然已知悉有不能受領情事，且無其他不能提存之障礙，被上訴人及花蓮縣政府未能於當時（79年10月間）即向花蓮地方法院完成提存作業，卻遲至80年11月29日，始提存入花蓮地方法院，所為提存顯逾越法定期間，徵收因而失效。原審不察，徒以前詞駁回上訴人所為主張，判決當然違背法令。(5)參照司法院院字第2704號解釋以及司法院釋字第110號解釋意旨，花蓮縣政府將補償費於79年6月21日撥入臺灣土地銀行花蓮分行，是否即可認定為「主管地政機關」，非無疑問。況且送款單並未指明撥入之補償費，含應補償上訴人地價及其他補償費額相符之款項，尤有探求之餘地，原審未予調查，自有調查職責未盡之判決違法。(6)被上訴人79年4月6日79府地2字第142805號函及花蓮縣政府79年5月9日79府地用字第38316號函，足見本件徵收案之核准徵收及公告之範圍均包括系爭土地改良物，花蓮縣政府並未就系爭土地改良物使用狀況作詳細之調查，即轉向被上訴人申請徵收公告，於法即有未合。準此，花蓮縣政府之後分別查估土地改良物補償金額，顯見其所為地上物補償費有未依土地法第233條規定之15日期限發給情事，故此部分附帶徵收亦應失其效力。地上物之徵收相對於土地徵收為一併徵收係屬附帶徵收程序，而本件關於上訴人丙○○所有花蓮市○○段○○○○○號及甲○○所有花蓮市○○段3875、3876地號之土地徵收效力，已因前述理由失其效力，故一併徵收之地上物補償費，附帶徵收亦應失其效力。(7)權利失效理論係建構在誠實信用原則上，對整個法律領域，均有適用餘地。原審謂上訴人丙○○之妻代為領取，故可認依照「權利失效理論」，上訴人已經不得主張附帶徵收失效。惟上訴人之妻領取補償費之時，均曾表示並非認同徵收效力且上訴人十數年來，對於徵收效力，亦均不斷依循救濟程序提出異議，如何可謂上訴人不表爭執而逕認權利失效。本件徵收案因逾15日法定補償期間未通知上訴人領取補償款而對上訴人已失其效力，已臻明確，自無該理論之適用云云。
本院查：現行行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，89年7月1日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加「確認行政處分無效之訴訟」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」及「公法上給付之訴訟」等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。如人民於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起撤銷訴訟而不提起，基於「法律不溯及既往」及「避免浪費訴訟資源」之考量，自不允許再行提起「確認訴訟」。行政訴訟法第6條第1項、第3項亦明白規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」依此規定，「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」於原告得提起「撤銷訴訟」者，不得提起。準此，當事人於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起訴願及撤銷訴訟而不提起者，自不得事後再提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟。又土地法第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。．．．」於89年7月1日修正行政訴訟法施行前，依本院歷來之見解，對於上開規定之徵收處分其適法性之爭議，被徵收土地之所有權人均得經訴願程序後，依法向本院提起撤銷訴訟救濟。原判決以本件（於行政訴訟法修正施行前），違反土地法第233條規定之行政處分失效與否之爭議，人民可依現行行政訴訟法第6條第1項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟，提出「確認行政處分失效」訴訟者，應解為提起「確認自徵收處分失效事由發生時起徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」。因上訴人起訴之事實及訴之聲明不明暸、不完足，經原審行使闡明，上訴人已更正為確認訴訟之聲明，主張系爭徵收補償費未於15日內發給，致徵收案有失效之原因，乃提起「確認自徵收處分失效事由發生時起徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」，並確認法律關係不存在之訴，無前置程序之規定，認為上訴人之起訴為合法，已有適用法規不當之違誤。上訴人在原審所提起之確認訴訟既不合法，則其實體之理由，即無從審究。原判決以上訴人丙○○所有花蓮市○○段○○○○○號及上訴人甲○○所有花蓮市○○段3875、3876地號持分2分之1土地及附帶徵收地上改良物（上訴人甲○○共有之門牌號花蓮市○○路○○○巷○弄○號）部分，認定徵收補償費已履行公告期滿15日內發給之程序；上訴人丙○○所有建號6084號門牌號花蓮市○○路○○○巷○○號部分，因其建築改良物補償費業於80年4月25日已由上訴人丙○○之妻楊德子代為領取，上訴人事後主張徵收失效，此一權利之行使不生行使之效力，因將上訴人在原審之訴駁回，核其理由雖有不同，惟其結果並無二致，仍應予維持。上訴論旨，執前述理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
書記官 蘇 金 全