最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00851號上 訴 人 丙○○訴訟代理人 乙○○被 上訴 人 臺北縣樹林市公所代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳建榮 律師上列當事人間因工程受益費事件，上訴人對於中華民國93年12月8日臺北高等行政法院92年度訴字第4559號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺北縣樹林市○○街於民國82年間開闢完成，被上訴人以上訴人所有坐落樹林市○○段○○○○號之土地（下稱系爭土地），因臺北縣樹林市○○街於82年間開闢完成，受有利益，即於該年發單向上訴人課徵工程受益費，另於92年度再行催繳。上訴人不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。主張：（一）本件工程受益費自82年開單徵收所定繳納期限始日至今，已10年餘，期間並未有依工程受益費徵收條例第15條規定，移送法院強制執行，而生時效中斷之事實，依行政程序法第131條之規定，其公法上請求權因時效期間5年間不行使而當然消滅，稽徵機關理應不得再行徵收。另查稅捐稽徵法與工程受益費徵收條例為同質性法規，民法與工程受益費徵收條例兩者則性質全然不同，於法規類推適用順序，當然應以法規同質性較高之稅捐稽徵法優先類推適用，而非類推適用民法。（二）參酌被上訴人93年2月10日北縣樹財字第0930002961號函，可知因進行公共建設（含計畫道路拓寬等），民眾飽受工程施工不便及無法營業之損失，房屋拆遷須另支出修繕費用，復有苛重之土地增值稅負擔，所領取之補償費實入不敷出。被上訴人為免於民眾稅賦負擔加重，或工程興建並無實質受益，於無財源問題，未延緩公共建設及無危及公共利益情形下，自83年起迄今，轄區內工程即未依工程受益費徵收條例第5條開徵工程受益費。本件被上訴人如仍繼續以公權力向上訴人徵繳本件工程受益費，則欠缺實質平等。（三）工程受益費徵收條例明定行政機關有公權力得對人民科處罰鍰、加徵滯納金及強制執行，從速請求債務人履行繳納義務。故如行政機關長期未執行公權力，即不宜再加以保護；而人民清償公法上債務之事實，因收據難以長期保存，嗣後即舉證困難，如公法上債務之請求權時效期間仍擇取民法所定一般時效期間15年，而未擇取民法特別時效期間2年或5年，已違反時效期間之立法精神，並危及交易安全及妨礙社會經濟發展，其適法性有待斟酌。（四）本院52年判字第345號判例明示：公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，則誠信公平原則，亦可適用於本件。（五）工程受益費徵收條例與規費法均緣於「使用者付費」、「受益者付費」，且兩者立法意旨相同；另司法院釋字第474號解釋，認關於請求權消滅時效期間及類推適用之原則，於相關法律適用之，從而，工程受益費徵收條例雖就請求權消滅時效無明文規定，循法律從新、從輕原則，應類推優先適用規費法；次之，如欲類推適用其他法規，應類推適用如稅捐稽徵法之法規，如無相關法規規定，始類推適用民法，如此才合乎法理；另工程受益費徵收條例與稅捐稽徵法，為同質性極高之相關法規，關於請求權消滅時效期間，自應優先適用規費法、稅捐稽徵法之相關規定，其適法性較符合公平、正義原則等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。
二、被上訴人則以：（一）工程受益費性質上並非一般稅捐，並無稅捐稽徵法所定5年短期時效期間之適用。另工程受益費徵收條例及其施行細則並無徵收期限之規定，而工程受益費係就各人因政府新闢、改善道路等工程受益程度大小，由直接受益者分擔費用，性質上與租稅不同，並無稅捐稽徵法有關時效規定之適用。（二）本件工程受益費發生於行政程序法施行前，縱認工程受益費有時效規定之適用，亦應類推適用民法消滅時效之規定，而我國關於民法消滅時效之規定，採抗辯權發生主義，即消滅時效完成之效力，僅發生債務人得拒絕給付之抗辯權，並非使請求權當然消滅。況本件被上訴人為原處分時，行政程序法尚未施行，故亦無行政程序法第131條有關時效規定之適用等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）臺北縣樹林市○○街（計畫道路）於82年間開闢完成，被上訴人以上訴人所有系爭土地因前開計畫道路之開闢完成而受有利益，於該年發單分4期向上訴人課徵工程受益費後，另於92年度再行催繳，上訴人亦於92年2月19日收受前開催繳通知單等情，有被上訴人82年9月27日82北縣樹建字第27844號函、工程受益費稅額繳款書4紙及送達證書附卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。（二）按工程受益費係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為公法上之強制徵收，用以彌補施工費用支出之措施。此項受益費之徵收，與一般租稅之課徵，雖均係國家基於法律之授權，為支應財政之需要，而課予人民公法上以金錢給付為內容之負擔，然前者係因特定個人享受特別利益，而須承受是項特別負擔；後者則是對人民普遍課賦，並非針對特定個人為之，人民所承受之負擔為一般負擔，兩者之性質，並非相同；抑且工程受益費之徵收，乃是以工程受益費徵收條例為其依據，此與各項稅捐徵收之法源亦有不同，自難類推適用稅捐稽徵法第21條有關核課期間5年之規定。
至行政程序法第131條第1項雖規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」然本件工程受益費之徵收，係發生於00年0月0日行政程序法施行之前，自應無行政程序法第131條有關公法上請求權時效之適用，故本件工程受益費之請求權時效，於工程受益費徵收條例及相關法令既無徵收期間之規定，即應類推適用民法第125條所定15年時效期間之規定，上訴人已於92年2月19日收受前開工程受益費催繳款通知書，自未逾15年時效期間等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴人上訴意旨略以：（一）被上訴人之工程受益費繳款書關於滯納金、罰鍰、遲延利息計算之記載，與工程受益費徵收條例第15條、第16條所定之罰鍰計算期間、最高額度、利率不同，則本件繳款書有違法之明顯瑕疵，係屬無效之行政處分。（二）上訴人於92年2月19日收受本件複查決定書及工程受益費繳款書，其法定救濟期間，依訴願法第14條第1項規定，應為30日，至92年3月22日屆滿，惟被上訴人所作繳款書記載繳納期間為92年2月27日至92年3月10日，則上訴人之法定救濟期間被縮短，已違反行政程序法第111條第7項規定，具有重大明顯瑕疵，應為無效。（三）自83年起，與上訴人同為臺北縣樹林市民者，不再須繳納工程受益費，上訴人卻仍應繳納，僅1年之隔，被上訴人竟施予不平等之待遇，顯有違憲。又自83年至今，工程受益費已不再徵收，所興辦之工程並未延緩或註銷，民眾是否因工程之興辦而實質受益，未見行政機關提出證明，無法令人民信服。（四）依司法院釋字474號解釋，就公務人員保險法所定人民對行政機關得為之福利請求權，其消滅時效期間認係5年；而依法務部、內政部函及本院52年判字第345號判例，就工程受益費徵收條例所定行政機關向人民徵收費用之時效期間，均認為15年。依法律優位原則，後者已牴觸司法院解釋，有違憲之實實。是參酌上開司法院解釋，對未設定請求權滅時效之「法律保留」事項之規定者，於有利人民下，有關人民向官署之「福利」請求權權利，應嚴謹類推適用請求權消滅時效期間為5年之規定。（五）就請求權消滅時效期間法律未為規定者，實屬法律漏洞，參照司法院釋字第151號、第210號解釋，應不得依類推適用而為不利人民之法律漏洞補充。（六）工程受益費徵收與工程受益費請求權消滅時效期間，是不同法律事件，行政機關不應以財政困難及享有公共利益前提為由，司法機關亦不得為配合政府政策，擇取不利於人民之方法，違背法理逕行類推適用民法上一般請求權15年之時效期間。（七）依本院93年度判字第843號、92年度判字第507號判決及學者見解，工程受益費屬於規費性質。又依工程受益費徵收條例第1條、規費法第17條規定，本件工程受益費之徵收已逾5年以上，不得再徵收。（八）工程受益費徵收條例施行細則第86條、第87條及第89條所定徵收對象雖不同，但徵收目的相同，同一法律系統，依法不可有不同差別待遇，故行政機關規範之請求權消滅時效期間應均訂為5年，以符法秩序的一致性與安定性等語，為此求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分。
五、本院按：（一）行政程序法自90年1月1日起施行；規費法係於91年12月11日公布施行。時效係關於請求權之消滅規定，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第131條第1項、規費法施行前，關於一般公法上請求權或規費請求權之行使，無上開法律之適用。另工程受益費係規費性質，與稅捐性質不同，不因部分工程受益費由稅捐稽徵機關經徵，即認其性質與稅捐相類，而得類推適用稅捐稽徵法第23條規定。
公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，本院52年判字第345號著有判例。世界各國法律莫不承認時效制度，是時效制度係公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。關於工程受益費之徵收請求權，無其他性質相類之公法上消滅時效規定，其時效期間應類推適用民法第125條所定一般消滅時效期間15年之規定。（二）工程受益費徵收條例施行細則第86條、第87條、第89條係分別就受益土地位於禁建區○市區道路之受益線（面）位於都市計畫農業區或保護區及受益土地流失而申請緩徵，滿5年尚未解除禁建、未變更為其他使用分區、尚未浮復之情形，其工程受益費應予註銷而為規定，此係考量各該土地受益較少或未能受益之情形，故特予註銷其工程受益費，無關乎請求權行使之時效期間，自不得據前開規定謂工程受益費之消滅時效期間亦應為5年。（三）「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」行政訴訟法第254條第1項定有明文。則上訴人就其於高等行政法院未主張，亦未經高等行政法院認定之事實，於提起上訴時，始行主張，自非本院所得審究。經查：臺北縣樹林市○○街（計畫道路）於82年間開闢完成，被上訴人於該年度發單分4期向上訴人課徵工程受益費，上訴人未為繳納，被上訴人於92年度再行發單催繳等情，為原審依法認定之事實。基於前開事實，被上訴人依工程受益費徵收條例第2條第1項規定所為前開處分，並無不合。上訴人雖主張被上訴人本件工程受益費請求權，業已因5年消滅時效期間之經過，不得再為請求。惟揆之前開規定及說明，工程受益費之請求權消滅時效期間，應類推適用民法第125條規定為15年，是上訴人所述並非可採。上訴人另謂臺北縣樹林市自83年起已不再開徵工程受益費，本件有違平等原則云云，惟本件上訴人就本件工程與其後被上訴人興辦之其他工程，情形係屬相同一節，未為任何說明，自不得謂本件情形與其他未開徵工程受益費之工程相同，被上訴人未為相同處理，而有違反平等原則。上訴人又以工程受益費係屬規費，依規費法第17條之規定，其消滅時效期間為5年云云，惟依前開規定及說明，本件82年開徵之工程受益費，並無規費法之適用，上訴人所述並無足採。上訴人再主張本件工程受益費繳納書記載明顯違法，係屬無效云云。惟上訴人於原審並未為此主張，遲至提起上訴本院後始行提出，揆之前開規定及說明，本院依法自不得予以審酌。綜上所述，上訴人提起上訴所述各節，均非可採，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
書記官 阮 桂 芬