最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00866號上 訴 人 臺灣苗栗地方法院檢察署犯罪被害人補償審議委員
會代 表 人 施慶堂
送達代收人 丙○○被 上訴 人 甲○○
乙○○共同訴訟代理人
張世柱律師上列當事人間因犯罪被害人保護法事件，上訴人對於中華民國94年1月13日臺中高等行政法院93年度訴字第209號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人甲○○、乙○○等2人係被害人大陸地區女子江敏之父母，江敏於民國（以下同）92年8月24日晚上，於福建省福州沿海，與同係大陸女子吳琴等26人，登上不詳船名大陸漁船，於同月26日凌晨1時30分轉搭乘王中興、柯清松所駕駛「漁舢港外222號」及葉天勝、曾炯銘所駕駛「漁舢港外574號」舢舨，未經許可非法進入台灣地區，嗣同日凌晨3時20分許，上開2船進入我國領海，於靠近苗栗苑裡漁港北邊通霄外海時，為海巡隊巡邏艇發現、追緝，王中興等人為脫免逮捕，迫使江敏落海，致被害人江敏當場溺水窒息死亡，被上訴人依據犯罪被害人保護法申請補償金，包括殯葬費新台幣（以下同）30萬元、法定扶養費100萬元，經上訴人審議決定駁回其申請，被上訴人不服，向台灣高等法院台中分院檢察署犯罪被害人補償覆審委員會申請覆審，亦遭駁回，遂循序提起本件行政訴訟。
二、本件被上訴人（即原審原告）在原審起訴意旨略以：按大陸地區非法偷渡入境者須橫越海峽並逃避海巡人員及警察追緝，著實具有高度危險性，然其未必皆導致死亡之結果，是依最高法院76年台上字第192號判例對於「相當因果關係」之說明，並參酌法務部法醫研究室死因鑑定結果及臺灣苗栗地方法院92年度矚重訴字第1號刑事判決可知，被害人死亡之結果實係犯罪行為人王中興、柯清松2人強行將其推入海中致溺水所惹起，故被害人之偷渡行為縱有可議，然與其生前落水溺斃之死亡結果間，顯無相當因果關係。且本件被上訴人係因被害人遺屬身份依犯罪被害人保護法規定申請犯罪被害人遺屬補償金在案，其權益並不因被害人於我國境內涉有不法而受影響。況本件加害人之加害行為顯係為脫免逮捕而臨時起意者，非被害人事前所能預見、防免，據本件卷證亦無法判定被害人係自願偷渡來台，上訴人據以「一般社會觀念」云云為由，拒不支付補償金，顯然於法不合，實有違「罪疑唯輕原則」及人權立國之精神。且上訴人以給付本件系爭補償金將鼓勵偷渡犯行為由，拒不發放補償金，無疑將國家積極查緝偷渡、防制犯罪之責任轉嫁於被上訴人負擔，無視於被害人生命法益遭受侵害之事實。又因犯罪被害人保護法係以社會福利理論為基礎，性質上屬社會福利或社會安全制度之一環，其目的與民事損害賠償責任之衡平間，顯屬二事，即被害補償與民事損害賠償責任間並無「先後」或「擇一」之關係存在。故被害人縱有偷渡入境之不法行為，並不表示其生命、財產等法益即應被迫放棄，不再受到法律保障，原處分及覆審決定據以駁回被上訴人補償金申請，非但違背犯罪被害人保護法貫徹社會福利理論之立法精神，亦與本院91年度判字第70號判決所示明顯不合，並有違公平原則。
另上訴人援引犯罪被害人保護法第10條第2款規定，其所謂「一般社會觀念」係一不確定之法律概念，其判斷餘地甚大，應為限縮解釋，以避免機關誤用、濫用而作成違反平等原則等公法原則之決定，或用以規避責任。又縱上訴人授權審議委員會審議決定，然該決定之作成及其認事用法仍應有所依憑，不可恣意，期能符合社會公序良俗，並與立法目的無悖。犯罪被害人保護法第4條及同法第32條規定之反面解釋，大陸地區人民在台，因犯罪行為被害時，其大陸親屬自得申請補償金。同法第33條之外國人並不包括大陸地區人民，故本件應適用同法第32條之規定。上訴人僅以自千島湖事件以來未見大陸地區政府對受害之臺灣人民及遺屬補償，依平等互惠原則，作出不予發給補償金決定，顯係以不理性之情感因素作為決定之依據，並規避依法行政。為此請判決將覆審決定及原處分均撤銷，上開撤銷部分，並命上訴人應另作成給付被上訴人130萬元之處分等語。
三、上訴人（即原審被告）則以：江敏之被害固堪憐憫，惟未經許可非法入境，又非法偷渡入境，橫越危險海峽，且須逃避海巡人員及警察緝捕，具高度之危險性，被害人應可認識，其行為即明顯可議。又不法偷渡集團之犯罪行為致被害人死亡，而需由政府先支付補償金，無異係間接對不法偷渡集團及非法入境者之保障。實與國家安全法第1條第1項、犯罪被害人保護法第1條、臺灣地區與大陸地區人民關係條例第1條規定等之立法目的相違，與一般民眾在法感情期待上，對於犯罪行為人之違法行為亦不贊成政府給予補償不符。況非法入境者入境後所從事工作屬違法行為，嚴重影響社會治安及國家安全，依一般社會觀念，並據犯罪被害人保護法第10條第2款之規定，不予支付補償金。另本件上訴人組成委員係由檢察長、地方法院民庭法官2人、醫院院長1人、大學教授1人、檢察官3人等公正人士所擔任，就受理之個案事實所審議決定內容，已足充分代表一般社會觀念及各界心聲。本件已由全體委員一致決定駁回申請，並無反對意見。又本件於審議時，曾經媒體報導受害家屬可依法申請補償，頓時社會各界一片反對聲浪，一般民眾更以電子郵件或傳真向行政院、或法務部表達反對補償意見，足見依一般社會觀念並不贊成予以補償。再參憲法第7條平等原則及犯罪被害人保護法第33條之平等互惠原則立法精神，台灣人民在大陸地區因犯罪死亡之案件，均未見大陸地區政府對受害之台灣人民及遺屬補償者，是在大陸地區政府尚未對在大陸地區受害之台灣人民及遺屬補償情形下，一般民眾基本上亦均反對我國政府予以補償。復犯罪被害補償金係在被害人之遺屬等無法獲得充分賠償時，立於社會安全保護機制之補充地位而設，即僅於申請人無法獲得賠償及其他社會安全給付之情況下始有適用。然本件被害人尚可依民事訴訟向加害人求償。另依犯罪被害人保護法第10條第2款之立法理由：斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係或其他情事，依一般社會觀念，認為給予補償金有欠妥當者，亦得不予補償，特於第2款為概括之補充規定，以免疏漏。是該條款之規定已明確提供上訴人關於支付補償是否妥當之裁量空間，上訴人所為之決定即屬適法等語，資為抗辯。
四、原審撤銷原處分及訴願決定，並諭知上訴人對於被上訴人申請補償事件，應依該判決之法律見解，另為處分，係以：按犯罪被害人保護法第1條開宗明義規定其立法宗旨，係為保護因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，以保障人民權益，促進社會安全而制定。同法第4條第1項規定「因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，得申請犯罪被害補償金。」學說上認為該法係社會連帶責任理論下之社會衡平補償，誠屬符合憲法第155條社會福利規定之進步立法。惟按「本法於大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害時，不適用之。」、「本法於外國人為被害人時，應本互惠原則適用之。」分別為犯罪被害人保護法第32條及第33條所明定。又依犯罪被害人保護法第32條立法理由得知，大陸地區人民在台灣地區，因犯罪行為被害時，其大陸親屬得依該法之規定向上訴人申請補償金。而同法第33條規定之互惠平等原則，係於外國人為被害人之情形下適用，本件被害人既為大陸地區人民，自不適用平等互惠原則。次查，犯罪被害人保護法第4條第1項於行政院所提草案原規定：「因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，於犯罪行為人不明或應負賠償責任之人無資力賠償其損害，且因犯罪被害致生活陷於困難時，得申請犯罪被害補償金。」惟此草案規定未為立法時採納，依該條立法理由載明：「被害人受害後常立即產生經濟生活困難，如就醫等費用支出，收入沒有等等，如尚需被害人證明犯罪人無資力等情事時，一則被害人之心身狀態難有可能為此調查，二則亦有緩不濟急之感。同時國家照顧國民生活，尤其陷於困境如犯罪被害人等之生活，係屬國家無可旁貸之職責，自不能推諉此一立時伸出援手之責任」而為前開犯罪被害人保護法第4條第1項之規定，且於同法第11條規定：「依本法請求補償之人，已受有社會保險、損害賠償給付或因犯罪行為被害依其他法律規定得受之金錢給付，應自犯罪被害補償金中減除之。」是上訴人辯稱犯罪被害補償金係立於社會安全保護機制之補充地位而設，即僅於申請人無法獲得賠償及其他社會安全給付之情況下始有適用，顯無足採。另按犯罪被害人保護法第10條第2款所規定之依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者，此所謂之「一般社會觀念」，係屬一不確定之法律概念，上訴人為裁量時應有具體之事實或論據，並符合犯罪被害人保護法之立法目的及精神，方屬適法。本件被害人江敏係乘坐犯罪行為人王中興所駕駛之舢舨非法入境，關於江敏之非法入境行為，江敏與王中興等固分別違反國家安全法第6條第1項及臺灣地區與大陸地區人民關係條例第79條第1項之罪，此一非法入境之犯罪關係及其相關情事，依一般社會觀念是否認為給予補償有欠妥當？仍應由上訴人依具體之事實或論據妥為認定。茲析述上訴人之論據如下：（一）上訴人雖由檢察長、檢察官、法官、醫院院長及大學教授所組成，然該委員會之決議依法僅能代表該委員會，不足以代表「一般社會觀念」。上訴人謂本件經全體委員一致決定駁回被上訴人之申請，已足充分代表一般社會觀念云云，並非可採。（二）關於上訴人主張江敏非法偷渡入境，橫越危險海峽，且須逃避海巡人員及警察緝捕，具高度之危險性，仍執意而為偷渡行為，其行為明顯可議乙節，此係江敏對於其被害有無可歸責之問題，核屬犯罪被害人保護法第10條第1款之範疇，與同條第2款無涉，本件上訴人對此部分，仍以該條第2款之事由駁回被上訴人之申請，亦有未合。（三）被害人江敏雖未經許可而進入台灣地區，如其偷渡上岸後從事非法行業，影響國家安全及社會治安，惟此係其違反國家安全法或其他相關法令，應受制裁之問題，犯罪被害人保護法並無對非法入境者有排除該法適用之規定，自不得謂大陸地區人民非法進入台灣地區，如有受害，即符合犯罪被害人保護法第10條第2款所規定之一般社會觀念，而不予補償。犯罪被害人或其遺屬依犯罪被害人保護法應受補償係基於社會福利及社會衡平之補償，並非鼓勵犯罪。非法進入台灣地區者如遭被害，應否補償，上訴人應衡量實際情形及要件，依犯罪被害人保護法相關規定審議為之，上訴人對此稱不法偷渡集團之犯罪行為致被害人死亡，如政府支付補償金，無異間接鼓勵犯罪，係間接對不法偷渡集團及非法入境者之保障乙節，曲解犯罪被害人保護法之良法美意，自有未合。（四）至台灣地區人民數年前至大陸地區千島湖旅遊而受害，並未得到大陸地區合理補償，引起部分民眾對大陸政權之反感，有以電子郵件或在報章雜誌投書表示本件情形應不予補償者，然依上訴人所提出之電子郵件等資料，內容大都表示上開情形之情緒反應，並非對於被害人所受危害程度、與犯罪行為人之關係及犯罪手段等情節，予以理性之探討，此為現今兩岸人民間情感問題，上訴人引為本件應否補償之一般社會觀念之依據，自嫌未足。（五）準此，上訴人所引之事實客觀上尚不足以代表普遍之「一般社會觀念」，其援引犯罪被害人保護法第10條第2款，駁回被上訴人為遺屬補償之申請，認事用法，非無違誤，覆審決定未予糾正，亦有未合，被上訴人請求均予撤銷，為有理由，應由本院予以撤銷，以維法制。另被上訴人請求上訴人應作成給付被上訴人130萬元之處分部分，係提起行政訴訟法第5條之為特定內容之行政處分之訴訟。上訴人駁回被上訴人為遺屬補償之申請，固有上揭違法，應予以撤銷已如前述，惟本件被上訴人申請上訴人核發遺屬補償金之請求，依犯罪被害人保護法第9條等相關規定，上訴人仍須就被上訴人請求補償是否合於要件、補償項目、有無補償金減除事由等，予以審酌，被上訴人之請求，事證尚未臻明確，且涉及上訴人行政裁量之行使，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，就被上訴人此部分請求，判命上訴人應依該判決之法律見解另為處分。資為其判決之論據。固非無見。
五、惟本院按：㈠行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但屬於行政機關之判斷餘地者，例如：涉及高度屬人性（如考試評分、學生之品行考核、學業評量、公務員考績之判斷）、高度技術性等，除基於錯誤之事實、或基於與事件無關之考量或有無遵守法定程序、組織是否合法、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，法院可審查判斷餘地外，應尊重其判斷，而採低密度之審查基準（司法院釋字第382號、第462號及第553號解釋理由參照）。㈡「因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，得申請犯罪被害補償金。」、「有下列各款情形之一者，得不補償其損失之全部或一部：．．．斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係及其他情事，依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者。」分別為犯罪被害人保護法第4條第1項、第10條第2款所明定。而所謂「依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者」，係屬於適用法律時單純對不確定法律概念之解釋，且係排除申請犯罪被害補償金之要件，又非屬於行政機關之判斷餘地事項，行政法院就上訴人適用上開規定而否准被上訴人之申請，固得予以審查。惟本件上訴人於原審即主張其係採合議制，本件組成之委員係由檢察長、地方法院民庭法官2人、醫院院長1人、大學教授1人、檢察官3人等公正人士所擔任，就受理之個案事實所審議決定內容，足以充分代表一般社會觀念及各界心聲等語，並提出上訴人93年1月14日會議紀錄與委員簽到表影本為憑，被上訴人對於該次審議係由民庭法官、醫院院長、大學教授及檢察官等人所組成並不爭執，而犯罪被害人保護法第14條第3項規定關於補償之決定等事項，由具有法律醫學及相關專門學術之人組成委員會，以掌其事，此種經由委員會作成之決定，其特性即在於由不同屬性之代表，根據不同見解共同作成決定，是以上訴人所稱上述委員足以代表一般社會觀念之主張，似非全無所據，原審自應詳為論述，並於判決內表明是否可採之理由，然原判決遽以該委員會之決議依法僅能代表該委員會，不足以代表「一般社會觀念」為由，而不採上訴人上開主張，自嫌疏略。㈢上訴人於原審又以被害人江敏犯國家安全法第6條第1項之未經許可非法入境罪，渠明知非法偷渡入境，具高度之危險性，仍執意為偷渡行為，其行為顯然可議乙節，作為給予被上訴人補償金，依一般社會觀念有失妥當之依據，原審認該項主張屬於同法條第1款之範疇，與同條第2款無涉。惟查：該法第10條第1款所謂「被害人對其被害有可歸責之事由者」，參酌犯罪被害人保護法施行細則第7條之規定，係指被害人參與、誘發犯罪，或對其被害之發生與有過失而言，本件被害人江敏並未參與、誘發犯罪，且其偷渡行為並不必然遭致被害，則其被害與偷渡行為間並無相當因果關係，尚難認江敏對其被害之發生與有過失，且又無其他事証足資証明江敏對其被害有可歸責之事由，足見被害人江敏之偷渡行為與犯罪被害人保護法第10條第1款之要件不合，然該行為是否有同條第2款之情事，仍不無斟酌之餘地。原審未就此項事實是否合於同條第2款之事由進一步探究，僅以上訴人此部分之主張屬於該法第10條第1款之範疇，與同條第2款無涉，未列入同法條第2款之參考依據，亦有未合。綜上，前述各節涉及有無「依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當」之判斷，原審未予審酌，即以上訴人認被上訴人之申請，有犯罪被害人保護法第10條第2款之適用，認事用法均有違誤，逕將審議決定及覆審決定予以撤銷，其理由尚屬不備。上訴人據以指摘，求予廢棄原判決，為有理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審詳為調查後重為妥適之判決，以昭折服。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 15 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 15 日
書記官 彭 秀 玲