最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00895號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 甲○○上列當事人間因優惠存款事件，上訴人對於中華民國93年12月31日臺北高等行政法院92年度訴字第5386號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人原任臺北市政府捷運工程局（下稱北市捷運局）秘書，其屆齡退休案，前經被上訴人以92年5月27日部退三字第0922253444號函核定自同年7月16日退休生效，並於同函說明㈡備註：上訴人非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點（下稱待遇支給要點）之公務人員俸額標準表（下稱俸額標準表）支（俸）薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款（按：指依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點〔下稱優惠存款要點〕辦理優惠存款），及於同函所送之公務人員月退休金證書附記欄加註：「公保養老給付金額不得辦理優惠存款」等在案。上訴人對於上開審定結果有異議，向被上訴人申請重行審定公保養老給付金額得辦理優惠存款，經被上訴人以92年7月4日部退一字第0922262081號書函（下稱原處分）核復略以，於法未合，實難照辦。
上訴人不服，提起復審，旋遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人依職權訂定優惠存款要點，屬行政機關行使行政權之一環，應受憲法上平等原則之拘束。本件被上訴人逕以「最後在職之機關」作為得否辦理優惠存款要件之一，對退休前曾長期任職於得辦理優惠存款機關之公務人員，退休時隸屬不得辦理優惠存款機關，卻一律不得辦理優惠存款，其權益如何保障置若罔聞。反之，對於退休前長期任職於不得辦理優惠存款機關人員，若退休前調至得辦理之機關，無論年資是長或短，皆准予辦理，更將前後年資均予併計。權衡前開兩類退休公務人員受核准之退休條件，被上訴人之行政行為實與憲法第7條之內容相違，被上訴人應將上訴人於52年12月至78年間任職於得辦理優惠存款機關之服務年資准予辦理，方符平等原則之意旨。㈡被上訴人對北市捷運局之定位認知錯誤：交通部76年12月1日交人（76）字第002572號函復略以「……應屬交通行政機關」認定北市捷運局（含各工程處）為交通行政機關無誤。北市捷運局待遇結構表面比照「未實施用人費率交通事業機構」，惟實際上並未實施「用人費率」，支領待遇非採單一薪俸制度，當然不是事業機構，而是大眾捷運系統施工機構；且北市捷運局無營業及營利行為，預算來源經由市議會三讀程序統由政府支出，並非由該單位營利所得支出，退休金亦是比照一般待遇支給要點之俸額標準表支給，故北市捷運局應定位為「交通行政機關」無誤。㈢被上訴人於49年10月31日至81年2月12日所公布之退休公務人員退休金優惠存款辦法及63年12月17日優惠存款要點。依據48年7月15日立法本意係基於早期國家經濟環境不好，公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，係政府早期為照顧一般公務人員退休生活而建立之政策性福利措施。因此退休公教人員只要符合：依公務人員退休法核准退休人員、依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂立俸額標準表支薪者二要件，即可適用優惠存款措施。本件上訴人投入北市捷運局，當時被上訴人並無明確指出何機關退休人員可辦理，何機關退休人員不可辦理優惠存款，既然照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，每位退休人員均得辦理；尤其被上訴人明知上訴人係比照一般公務人員退休，既然退休優惠儲存是項政策性福利措施，理當完整比照辦理，不應選擇性辦理，是優惠儲存亦應比照，請求養老給付金給予辦理優惠存款，並無涉及變相加薪及享雙重利益。㈣被上訴人稱優惠存款要點係被上訴人本於權責，依制度之本旨符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定。惟查該要點發布至今，軍公教退休人員所得情形已大幅改善，被上訴人上開整體公益衡平原則及照顧退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨是否尚存？現今不僅司法人員、警察人員、法制人員、資訊人員等等所適用之專業加給有所不同，工程機關另得支領工程效率獎金、醫療院所尚有服務獎勵金，基本獎勵金等，渠等任職時之待遇比支領「未實施用人費率交通事業機構」待遇人員優渥許多，仍得辦理優惠存款。被上訴人未審及此，以專制之行政命令將支領「未實施用人費率交通事業機構」待遇人員，非單一薪俸（高薪）排除於優惠存款門檻外，顯有違待遇制度之公平性，亦使任職該種待遇類型機關人員產生「退休即懲罰」感覺。再者，上訴人任職北市捷運局僅14餘年；況上訴人任職北市捷運局簡派十等年功薪五級與一般行政機構同職等級公務員支領薪額僅多一千四百餘元，惟不得請領其他生活津貼，實際上年所得尚較諸一般公務單位公務員為低。㈤本件上訴人自52年12月任職起至92年7月15日退休止，自始自終均具備公務人員身分，依公務人員退休法辦理退休，理應依法享受全部權益。被上訴人應速修改上開辦法及要點，將公務人員84年新制實施以前曾服務一般行政機關符合行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表之年資不限服務單位均得採計分段給予辦理優惠存款，以示公允等語。為此，訴請將復審決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：㈠查優惠存款要點於63年12月訂定發布時，第1點即明定，養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之待遇支給要點所定之俸額標準表支薪者為限。上開要點係被上訴人本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。至84年11月18日修正發布之優惠存款要點第2點第1項規定修正發布後，被上訴人即迭接有關機關來函反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇，已符合依待遇支給要點之俸額標準表支薪，建請同意其所屬人員所具84年7月1日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。被上訴人經邀集相關機關研議後，於88年7月3日修正發布優惠存款要點第2點，增列第2項規定，亦即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依待遇支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則。至於退休時其最後在職機關仍非適用待遇支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。又上開要點於89年10月4日再次修正，上開規定均予維持。㈡本件上訴人最後在職之機關為北市捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪，與上開要點規定所需條件顯有不合。是原審定及原處分於法並無違誤。又被上訴人對於核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款，向均依上開規定辦理，按同一標準審核，自無為恣意不合理之差別待遇，亦難謂違公平及比例原則，此有原審法院89年度訴字第7號判決及最高行政法院91年度判字第2060號判決可資參照。㈢另上訴人訴請應採分段計算，准其自52年至78年間任職臺北市政府工務局養護工程處、臺北自來水事業處工程總隊等機關所核給之公保養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則一節；按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。又上揭優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍如上述，並非於上訴人調至北市捷運局後始修正該項規定，上訴人基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關，致不得辦理優惠存款乃其自由意願選擇之結果，尚不得指摘優惠存款要點違反平等原則；再就被上訴人基於行政之積極性、公益性，於衡酌政府財政、社會經濟狀況、上訴人等在職時及退休時之所得等情事，就不涉及公共利益之重大事項時，應可視同係屬行政保留事項，而有較廣大之形成空間等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人原係北市捷運局秘書，其屆齡退休案，前經被上訴人以92年5月27日部退三字第0922253444號函核定自92年7月16日退休生效，並以其最後在職之北市捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定之條件不合，而於同函說明㈡備註註記略以，不得辦理優惠存款；並於公務人員月退休金證書附註欄加註：公保養老給付金額不得辦理優惠存款，洵無不合。上訴人主張：被上訴人對北市捷運局定位錯誤，對優惠存款之立法精神亦認知錯誤云云，殊屬誤解。㈡另上訴人訴請應採分段計算，准其自52年至78年間任職臺北市政府工務局養護工程處、臺北自來水事業處工程總隊等機關所核給之公保養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則云云，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。又被上訴人於63年訂定優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「待遇支給辦法」所定之「俸額標準表」支薪者為限，上訴人最後在職之北市捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定之條件不合，則被上訴人基於平等原則內涵中之自我拘束原則，於該當法規範構成要件之行為時，即有義務賦與一定之法律效果，並無權限另為其他之處分，否則反而違背平等原則。㈢上訴人另指稱榮工公司退休人員，退休時已不具公務人員身分，被上訴人仍准予核定給與之新制施行前公保養老給付得辦理優惠存款，顯有差別待遇乙節，經查榮工公司雖於84年7月1日由榮工處改制而為公營公司，惟該公司依考試院86年8月12日86考組貳一字第04832號函核定仍沿用原公務人員人事制度，故該公司職員均係支領一般行政機關公務人員待遇，並依退休法之規定辦理退休等相關事宜。從而，被上訴人依首揭規定，為不得辦理優惠存款之註記，並無不合等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠優惠存款要點第2點第1項限於退休時適用待遇支給要點之俸額標準表支薪人員，始得享受優惠存款，而排除其他人員，除有違平等原則外，且無法律或法律明確授權規定為依據，有違法律保留原則。原判決解釋優惠存款要點第2點第1項與平等原則無違，顯然無視於被上訴人原審答辯所述於88年7月3日修正上揭要點第2點，增列第2項規定，即按是否符合優惠要件之年資分別論究計算給予優惠情形，其解釋方法有違論理解釋、體系解釋原則。㈡本件上訴人最後在職之機關為北市捷運局，係臺北市政府所屬機關，並非適用未實施用人費率交通事業機構。就此，上訴人業於原審提出交通部所具函文為證。詎原審不予採信，又未說明不採之心證理由，逕以被上訴人之核定，認定北市捷運局係適用未實施用人費率交通事業機構，並未說明認定依據，有理由不備之違法。㈢另上訴人訴請應採分段計算，乃最公平之方式，與優惠存款要點第2點增訂第2項之內容吻合，應類推適用該增訂規定。原審徒以在職時工作內涵不同，認上訴人主張不可採，有不類推適用之違法。再者，上訴人在北市捷運局之退休金，即係依待遇支給要點俸額標準表計算，業於原審主張甚詳。依此標準計算退休金，亦可證明北市捷運局之機關性質，已符合優惠存款要點第2點第1項，否則退休金計算豈有不依交通事業機構之理。原判決認上訴人不符該項規定，有不適用法規之違法等語。
五、本院按：退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「優惠存款要點」後開辦。依87年7月3日修正發布優惠存款要點第2點第1項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，且依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，並須經立法機關審查通過。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開優惠存款要點之訂定，係屬被上訴人之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與平等原則相牴觸。經查，本件上訴人最後在職之北市捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定之條件不合，上訴人主張其最後在職之機關為北市捷運局，係臺北市政府所屬機關，並非適用未實施用人費率交通事業機構，尚不足採。另上訴人於原審提出附件4，其中行政院73年9月15日台（73）人政肆字第28273號函，係就交通部臺北市地下鐵器工程處專任人員之退休、撫卹、資遣適用法規之疑義所為之釋示（見原審卷第23頁），並非就北市捷運局專任人員退休等所為之釋示，自不得援引該函釋認北市捷運局並非適用未實施用人費率交通事業機構，上訴人指摘原審就其此部分之主張未予論駁，有理由不備之違法云云，仍不足採。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 15 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 15 日
書記官 王 福 瀛