最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00904號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 丙○○被 上訴 人 內政部代 表 人 甲○○上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年12月22日臺中高等行政法院93年度訴字第488號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、交通部臺灣區國道新建工程局（下稱國工局）為辦理第2高速公路後續計畫快官草屯段（霧峰鄉）工程，需用坐落臺中縣○○鄉○○段丁台小段5地號等435筆土地，報經被上訴人內政部以民國87年9月14日台（87）內地字第8710564號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由被上訴人臺中縣政府以87年9月25日87府地權字第249588號公告徵收（公告期間自同年9月28日起至10月28日止）。上訴人於同年12月10日向被上訴人臺中縣政府提出申請一併徵收其殘餘之臺中縣○○鄉○○○段527之33地號土地。經被上訴人臺中縣政府會同相關單位實地勘查及會商後，分別以90年7月9日90府地權字第184362號、同年8月30日90府地權字第237245號、90年12月21日90府地權字第356756號函知上訴人上開勘查、會商結論，否准其一併徵收之申請。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人內政部決定「原處分撤銷，於1個月內由原處分機關另為適法之處理」，嗣被上訴人臺中縣政府於92年4月30日再次實地勘查結果，並函報被上訴人內政部系爭土地未符合一併徵收要件，經被上訴人內政部以93年3月18日台內地字第0930066211號函同意不予一併徵收，被上訴人臺中縣政府乃據以93年3月29日府地權字第0930075745號函復上訴人，上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。主張：被上訴人臺中縣政府於辦理徵收時，確有造成系爭土地地形破碎，導致使用狀況有所不同，其未加詳查，已有違誤。觀諸土地法第217條之規定，只要因有徵收之行為，縱系爭土地原即有形勢不整之情形，為達土地之充分利用，亦得申請予以徵收，被上訴人另增法律所無之限制，顯有不當。至於「面積是否過小」，應以經濟上是否利用耕作之效益為準，被上訴人逕認本件系爭土地面積並未過小，並未說明其得心證之理由，顯有違論理及經驗法則。依土地法第217條及土地徵收條例第8條之規定，系爭土地被徵收後，其殘餘部分無法作經濟效益，即可申請一併徵收，被上訴人即無裁量是否予以徵收之餘地，被上訴人執意有裁量權，卻未能舉出法律依據，亦有未當，為此求為撤銷原處分及訴願決定。
二、被上訴人內政部以：依土地法第217條規定所稱之「殘餘土地面積過小」，依被上訴人89年4月26日台（89）內地字第8905264號函規定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥。是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收之申請時，應會同需用土地人及相關單位實地勘查，依事實認定之。另依被上訴人內政部87年8月25日台87內地字第8796289號函示，該條文所謂「不能為相當之使用」，係由市、縣地政機關會同需用土地人及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。本件依92年4月30日會勘紀錄結論所載：「本案土地面積0.0763公頃，面積過大，不符土地徵收條例第8條之規定。雖形勢不整，但非此次徵收造成。」是上訴人申請一併徵收之臺中縣○○鄉○○○段527之33地號土地既非面積過小，且雖因大排水溝、灌排水路及既有柏油道路等設施而區隔為數個坵塊，惟其於公告徵收前之使用型態與目前之使用型態並無二致，其形勢不整致不能為相當之使用，並非因徵收所造成，已由被上訴人臺中縣政府會同相關單位實地勘查後認不符合一併徵收之要件，經被上訴人內政部所屬徵收審議委員會第94次會議決議不予一併徵收，並以93年3月8日台內地字第0930066211號函復被上訴人臺中縣政府，於法並無不合等語，資為抗辯。
三、被上訴人臺中縣政府則以：被上訴人臺中縣政府93年3月29日府地權字第0930075745號函，係依據土地徵收條例施行細則第7條規定及被上訴人內政部93年3月18日台內地字第0930066211號函辦理；又土地法第222條及土地徵收條例第14條之規定，徵收土地由中央主管機關核准；另參照本院90年度裁字第524號裁判意旨，被上訴人臺中縣政府前開函略以：「台端因交通部臺灣區國道新建工程局．．．，申請一併徵○○○鄉○○○段527之33地號土地，面積0.0763公頃乙案，報經內政部土地徵收審議委員會第94次會議決議，不予一併徵收。」僅係就上訴人向被上訴人臺中縣政府申請一併徵收經被上訴人臺中縣政府依相關法令規定辦理後，將中央主管機關核定後結果函復申請人（上訴人）之觀念通知，並非發生不予一併徵收效力之行政處分等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）坐落臺中縣○○鄉○○○段527之33號土地，經被上訴人內政部核准徵收，交由被上訴人臺中縣政府公告徵收，公告期間自87年9月28日起至10月28日止，上訴人於同年12月10日向被上訴人臺中縣政府提出申請一併徵收該土地原被徵收之殘餘部分，嗣土地徵收條例於89年2月2日公布施行，同條例施行細則於91年4月17日發布施行，因土地徵收條例第8條第1項第1款規定「殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」與土地法第217條規定之要件並無不同，依中央法規標準法第18條之規定，本件上訴人申請之案件尚未終結，又舊法較之新法並非有利於上訴人，是土地徵收條例第8條及同法施行細則第7條之規定，於本件情形適用之。（二）按徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收之，為土地法第217條所明定。惟茲所指「不能為相當之使用」，應以徵收當時實際使用情形為準（本院73年判字第318號判例意旨參照）。
次查，上訴人依土地法第217條之規定，向被上訴人臺中縣政府請求一併徵收系爭土地，經被上訴人臺中縣政府依土地徵收條例施行細則第7條第1項前段之規定，會同上訴人、需用土地人國工局、臺中縣大里地政事務所等其他有關機關，於92年4月30日會勘，依原處分卷附之被上訴人臺中縣政府會勘紀錄結論欄所載：「本案土地面積0.0763公頃，面積過大，不符土地徵收條例第8條之規定。雖形勢不整，但非此次徵收造成。」原審於93年11月4日至現場履勘，依原審卷勘驗筆錄所載，系爭土地位於國道3號匝道旁，現場使用情形與上訴人當場所提出之系爭土地面積測量成果圖大致相同，該成果圖上記載編號1、2、3及9部分為水田；編號4及6部分為水溝；編號5部分為果園；編號7部分為菜園；編號8部分則為柏油路面，惟勘驗當日編號9部分未種植作物，編號5及3部分種有香蕉及其他果樹。而系爭土地在徵收前已因道路及水溝○○○區○○○○○道路及水溝設施之存在，並非因此次徵收而加以分隔，此為兩造所不爭，另上訴人提出該土地徵收前後圖說，雖編號9部分區塊土地，原先與被徵收部分土地相連，呈現大區塊使用面積，惟該部分區塊土地面臨編號8部分道路，並未因徵收後而無法使用，又此部分面積達112．93平方公尺，參之系爭土地編號1、2、3、5、7部分區塊，面積由1.28平方公尺至55.93平方公尺不等，上訴人仍能種植水稻及果樹，是編號○○○區○○○○○道路，面積又有100多平方公尺，可供上訴人種植作物，為農業使用，自非有因土地徵收後致形勢不整或面積過小，不能為相當使用之情形，核與土地徵收條例第8條之規定不合，被上訴人臺中縣政府為上開實地勘查後，認不符合一併徵收之要件，經被上訴人內政部所屬徵收審議委員會第94次會議決議不予一併徵收，並以93年3月18日台內地字第0930066211號函復被上訴人臺中縣政府，再由被上訴人臺中縣政府以93年3月29日府地權字第0930075745號函復上訴人，依上開規定及說明，並無不合。（三）關於上訴人請求撤銷被上訴人臺中縣政府93年3月29日府地權字第0930075745號函部分，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項規定，提起行政訴訟以受違法之行政處分為前提。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3條第1項亦有明文（本院45年判字第18號判例意旨參照）。
另行政機關之公文書，是否為行政處分，應探求其真意，從實質上認定，被上訴人臺中縣政府上開函件，係其對上訴人申請一併徵收系爭土地，報請內政部決議不予一併徵收後，將被上訴人內政部93年3月18日台內地字第0930066211號函處分，轉知上訴人，並告知上訴人如不服被上訴人內政部該處分函，應向訴願管轄機關行政院提起訴願。又依上開土地徵收條例施行細則第7條第1項前段之規定，被徵收土地所有權人申請一併徵收雖由縣市主管機關受理，惟仍應報請內政部核准，核准機關為內政部，是被上訴人臺中縣政府上開函件，並非行政處分；又縱使認為係行政處分，上訴人亦未對之提起訴願。是上訴人請求撤銷被上訴人臺中縣政府該函件，尚非合法等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人於原審之訴。
五、本院按：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣 (市) 主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第8條第1項、第14條分別定有明文。由前開規定可知徵收土地原所有權人申請一併徵收，雖係向直轄市或縣（市）政府申請，惟核准機關則為內政部，亦即作成准否為一併徵收處分之機關，乃內政部，而非直轄市或縣（市）政府。經查：（一）國工局為辦理第2高速公路後續計畫快官草屯段（霧峰鄉）工程，需用坐落臺中縣○○鄉○○段丁台小段527之33地號土地之一部，報經被上訴人內政部以87年9月14日台（87）內地字第8710564號函核准徵收，交由被上訴人臺中縣政府以87年9月25日87府地權字第249588號公告徵收（公告期間自同年9月28日起至10月28日止）。上訴人於同年12月10日向被上訴人臺中縣政府申請一併徵收其殘餘土地，被上訴人臺中縣政府於92年4月30日實地勘查結果，函報被上訴人內政部謂系爭土地於徵收前即形勢不整，且面積並非過小，未符合一併徵收要件，經被上訴人內政部以93年3月18日台內地字第0930066211號函不予一併徵收，被上訴人臺中縣政府以93年3月29日府地權字第0930075745號函將上開意旨轉知上訴人。又本件土地之一部被徵收前，屬現殘餘部分原即分為數區塊使用；目前除其1區塊（原審勘驗筆錄附圖編號9部分）面積112.93平方公尺未為使用外，有作道路、水溝使用者，其餘4區塊面積自1.28平方公尺至55.93平方公尺，上訴人於其上種植水稻、果樹等情，為原審依法認定之事實。（二）基於前開事實，原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（三）揆之前開規定及說明，本件被上訴人內政部所為93年3月18日台內地字第0930066211號函，乃否准上訴人一併徵收申請之行政處分，被上訴人臺中縣政府93年3月29日府地權字第0930075745號函僅係將前開行政處分之內容轉知上訴人，本身並未發生否准一併徵收申請之法律效果，核非行政處分。上訴人以被上訴人臺中縣政府前開函乃行政處分，對被上訴人臺中縣政府提起本件行政訴訟，即非合法。是本件上訴人主張：參見行政訴訟法第24條第1款、訴願法第1項第3款第1目規定，本件一併辦理徵收之主管機關為臺中縣政府，就上訴人申請一併辦理徵收事件，除報請內政部所屬土地徵收審議委員會審查之外，並函轉表示駁回之意思，該函示即有發生對外之效力，自屬行政處分，是被上訴人臺中縣政府及內政部為共同作成行政處分之機關，上訴人向其共同上級機關即行政院提起訴願，自屬合法。另參行政訴訟法第37條第1項規定，上訴人以臺中縣政府及內政部為共同被告提起本件行政訴訟，即為合法云云，核非可採。（四）上訴人上訴意旨另以：參酌本院73年判字第318號判例、行政訴訟法第189條規定及79年3月6日最高法院79年度第1次民事庭會議決議，可知面積是否過小之一併徵收要件，應以徵收當時實際使用情形為斷，且應參照目前社會上一般之經驗法則，決定系爭土地是否符合得以耕作之經濟效益而言，是縱目前系爭土地仍有種植水稻或果樹，因系爭土系地形破碎，致不能為相當使用之情形，自有符合土地法第217條規定之要件，原審判決未參酌一般社會之經驗法則而為論據之基礎，自有違反法令之處云云。惟本件原判決以原審勘驗現場之結果，本件土地之一部被徵收前，屬現殘餘部分原即分為數區塊使用，除其1區塊（原審勘驗筆錄附圖編號9部分面積112.93平方公尺未為使用外，有作道路、水溝使用者，其餘面積4區塊面積自1.28平方公尺至55.93平方公尺不等，上訴人於其上種植水稻、果樹，因而認定原審勘驗筆錄附圖編號9部分面積112.93平方公尺，並非面積過小，致不能為相當使用，其他區塊亦無此情形，經核並無違反經驗法則及論理法則。況上訴人就認定系爭土地是否面積過小致不能為相當使用，有如何之經驗法則得據以認定，被上訴人未予適用等情，並未予說明，自難認原判決違反經驗法則。（五）綜上所述，本件上訴人所述並非可採，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 15 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 15 日
書記官 阮 桂 芬