最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00901號上 訴 人 甲000000000被 上訴 人 中央健康保險局代 表 人 乙○○上列當事人間因全民健康保險事件，上訴人對於中華民國93年12月9日臺北高等行政法院92年度訴字第5063號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、訴外人林錫福於台北市○○區○○○路○○○巷○號二樓，設立福仁牙醫診所（下稱林錫福負責之福仁診所）任負責醫師，承辦全民健康保險醫療業務，並於民國（下同）九十年九月六日與被上訴人終止全民健康保險醫事服務機構合約。上訴人於九十年九月二十六日沿用福仁牙醫診所之名稱、設備及地點開業（下稱上訴人負責之福仁診所）任負責醫師，且於同年十一月三十日與被上訴人簽訂全民健康保險醫事服務機構合約，復簽具同意書（下稱同意書一），同意被上訴人溢付林錫福之福仁診所之醫療費用等，上訴人之福仁診所同意由支付該診所之醫療費用中扣抵。上訴人又於九十一年一月二日起遷址至台北縣三重市○○街○○巷○號，設立北港牙醫診所任負責醫師，並於九十一年一月二十四日再與被上訴人簽訂全民健康保險醫事服務機構合約，且簽訂同意書（下稱同意書二）同意被上訴人對上訴人遷址前溢付之醫療費用，得於遷址後之北港牙醫診所之醫療費用應付款中直接扣抵。嗣被上訴人查出林錫福負責之福仁診所有虛報處置費及自創就醫日期與卡號虛報醫療費用等情事，經被上訴人以九十一年四月二十九日健保醫字第○九一○○一三九四一號函核定處林錫福負責之福仁診所停約三個月（九十一年七月一日起至九十一年九月三十日止）暨二倍罰鍰並核減其申報醫療費用，並經被上訴人台北分局核算須償還新台幣（下同）一、七六五、○二二元。上訴人於九十一年六月八日向被上訴人申請同年五月份醫療費用三三六、八○○元，被上訴人雖同意全數暫付，又上訴人於同年七月八日向被上訴人申請同年六月份醫療費用二七二、九二○元，被上訴人雖亦如數核定，惟均以林錫福負責之福仁診所九十年八月溢付醫療費用予以扣款不付。上訴人於九十一年八月六日向被上訴人台北分局提出申訴書，內容略以請該分局認定二同意書係無效，返還上開扣款，如未獲核准，請分十二期（一年）扣款等語，被上訴人台北分局於九十一年九月十八日以健保北醫字第○九一二○○三二六三號函通知上訴人，林錫福負責之福仁診所溢領醫療費用，經被上訴人台北分局逕自核撥該診所醫療費用中抵扣六○九、七二○元，尚應償還醫療費用一、一五五、三○二元，被上訴人同意上訴人分十二期償還，惟應加計利息三一、二八九元，共計一、一八六、五九一元。嗣上訴人提起申復表示不服，經被上訴人台北分局以九十一年十月二日健保北醫字第○九一○○三五三九八號函維持原核定。上訴人仍不服，向全民健康保險爭議審議委員會申請爭議審議，經該委員會於九十二年一月十七日以（九一）權字第一二六三二號審定書審定不予受理。上訴人仍不服，提起訴願，嗣經行政院衛生署於九十二年九月二十九日以衛署訴字第○九二○○四八二四三號訴願決定不受理。另被上訴人以牙科總額預算點值結算八十九年十二月至九十年八月林錫福負責之福仁診所應追扣二一○、八三八元，已由上訴人診所之九十二年三月之核付款及四月之暫付款扣抵，並於九十二年七月十六日以健保北門字第○九二○○三○四一○號函告知上訴人，上訴人遂就其於九十一年五、六月被扣抵之核付款計六○九、七二○元、九十一年七月至九十二年六月分期被扣抵之核付款計一、一八六、五九一元，及前述追扣款二一○、八三八元合併提起本件行政給付訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：上訴人於九十年九月二十六日沿用訴外人林錫福負責之福仁診所之名稱、設備及地點另設立開業任負責醫師，於同年十一月三十日與被上訴人簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約，復簽具無效之同意書一，同意被上訴人溢付林錫福之福仁診所之醫療費用等由支付該診所之醫療費用中扣抵，上訴人又於九十一年一月二日起遷址至台北縣三重市設立北港牙醫診任負責醫師，並於九十一年一月二十四日再與被上訴人簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約，且受被上訴人詐欺簽訂同意書二，同意被上訴人對上訴人遷址前溢付之醫療費用，得於遷址後之上訴人診所之醫療費用應付款中直接扣抵。詎被上訴人於九十一年間查獲林錫福負責之福仁診所有虛報處置費及自創就醫日期與卡號虛報醫療費用等情事，核算須自上訴人診所醫療費用扣抵溢付之醫療費用一、七六五、○二二元，先自上訴人診所九十一年五、六月份醫療費用中扣抵其中六○九、七二○元，並將餘額一、一五五、三○二元，加計利息三一、二八九元，共計一、一八六、五九一元，自九十一年七月份起至九十二年六月份止應核付之醫療費用中扣抵；復以牙科總額預算點值結算八十九年十二月至九十年八月應追扣林錫福負責之福仁診所二一○、八三八元，再由上訴人診所之九十二年三月之核付款及四月之暫付款扣抵，三者合計達二、○○七、一四九元，為此求為被上訴人應給付上訴人二、００七、一四九元及自九十三年三月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息之判決。
三、被上訴人則以：林錫福負責之福仁診所有虛報處置費及自創就醫日期與卡號虛報醫療費用等情事，致被上訴人溢付醫療費用一、七六五、○二二元，兩造間先後簽訂有同意書一、二，被上訴人執之扣抵上訴人診所九十一年五、六月份醫療費用六○九、七二○元；又上開溢付餘額一、一五五、三○二元，依上開二同意書上訴人亦應負責，被上訴人已應上訴人之申請同意加計利息三一、二八九元分十二期扣抵完畢；又因牙科總額預算點值結算，八十九年十二月至九十年八月應追扣林錫福負責之福仁診所二一○、八三八元，是被上訴人依上開二同意書由上訴人診所之九十二年三月之核付款及四月之暫付款扣抵，於法均無不合等語，資為抗辯。
四、原審判決被上訴人應給付上訴人二一○、八三八元及自九十三年三月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，而駁回上訴人其餘之訴，其理由略以：㈠查系爭同意書一之約定為：「福仁牙醫診所負責醫師陳文栢同意左列事項：一、中央健康保險局溢付福仁牙醫診所之醫療費用及該診所積欠之保險費、滯納金及利息，本診所同意由中央健康保險局支付本診所之醫療費用中扣抵。二、以上表述各節列為本診所與中央健康保險局所立之『全民健康保險醫事服務機構合約』之一部分。」觀諸現行醫療法體系，先後二私立醫療機構其名稱、地址縱均相同，惟其負責醫師不同者，仍不認其具同一性，此即被上訴人要求上訴人簽署此一同意書以保全其對於林錫福負責之福仁診所的債權之故。又上開同意書既約定以被上訴人支付該診所之醫療費用中扣抵，則上訴人所負之責任自非無限責任，而應以被上訴人尚未支付該診所之醫療費用為範圍。本件被上訴人自九十年九月至十二月應支付上訴人負責之福仁診所之醫療費用共計一七一、五○八元，已全數核付完畢，且為兩造所不爭，是被上訴人自無再據同意書一主張扣抵之權利。㈡又查系爭同意書二約定：「本診所北港牙醫診所係中央健康保險局之特約醫事服務機構，茲同意中央健康保險局對本所遷址前溢付之醫療費用，得於遷址後之本所之醫療費用應付款中直接扣抵，以上表述各節列為院（所）與中央健康保險局所簽之『全民健康保險醫事服務機構合約』之一部分，特立此書為憑。」按福仁牙醫診所與北港牙醫診所均係上訴人陳文栢任負責醫師之獨資診所，被上訴人如對於前者有債權，自得對於上訴人陳文栢求償，如被上訴人對於後者負有債務，於符合民法關於抵銷之要件時，自亦得主張抵銷之。易言之，同意書二係在約定兩造互負債務得如何抵銷以生清償效力之問題，毫不涉及第三人之債務，自無以之承擔第三人債務之可言。㈢再結合以上二同意書而為觀察，被上訴人對於林錫福負責之福仁診所之醫療費用返還債權，固可依同意書一之約定而以其對於上訴人負責之福仁診所之醫療費用債務抵銷之，惟如未及扣抵或不足扣抵時，顯仍非屬被上訴人對於上訴人負責之福仁診所溢付之醫療費用，即非同意書二所稱之「本所遷址前溢付之醫療費用」，是被上訴人自不得以其上開對於第三人之債權逕以其對於上訴人所負之債務主張抵銷。㈣承上所述，被上訴人將其對於林錫福負責之福仁診所溢付醫療費用一、七六五、○二二元債權，以其對於上訴人診所九十一年五、六月份之醫療費用三三六、八○○元及二七二、九二○元為扣抵，又以其對於上訴人診所九十一年七月份至九十二年六月份之醫療費用按月扣抵；復將其對於林錫福負責之福仁診所應追扣之牙科總額預算點數結算費用八十九年十二月之七五、七一六元、九十年一至六月一○二、六九七元及同年七至八月
三二、四二五元，以其對於上訴人診所九十二年三、四月份之醫療費用為扣抵，應均不生抵銷之效力，被上訴人就上開醫療費用本仍應負有全部之給付義務。㈤惟查，上訴人於九十一年八月六日向被上訴人台北分局提出申訴書，而被上訴人嗣於九十一年九月十八日以健保北醫字第○九一二○○三二六三號函復上訴人，是兩造間對於系爭溢付醫療費用一、
七六五、○二二元，實已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意。被上訴人依該具和解性質之分期清償契約抵銷其對於上訴人原應給付之同額醫療費用，於法有據。至關於系爭牙科總額預算點數結算費用八十九年十二月之七五、七一六元、九十年一至六月一○二、六九七元及同年七至八月三二、四二五元，共計二一○、八三八元，與系爭溢付醫療費用一、七六五、○二二元無關，顯不在上開和解範圍之內，上訴人就此部分費用既未同意扣抵，被上訴人自仍應負給付之責。
五、上訴人對原審判決駁回其請求之部分，提起上訴，理由略謂：㈠依行政訴訟法第一百三十三條規定，行政法院依職權調查證據之情形有兩種，一、撤銷訴訟；二、維護公益之其他種類訴訟。如果訴訟不涉及公益，此時訴訟之被告機關與人民應處於相同之法律地位，故證據之調查，適用一般民事訴訟之「當事人進行主義」，舉凡可資作為證據資料之提出、證據之所在與事實之關聯，俱由當事人提出。對於違反辯論主義之法律效果，最高法院六十年台上字第二０八五號判例認為「民事訴訟法除法律別有規定外，不得斟酌當事人未提出之事實，此為辯論主義之當然結果。原審就當事人未主張之事實依職權斟酌，顯有認作主張之違法情形。」。依本件被上訴人答辯，顯然被上訴人所認知扣款依據為同意書一、二，且兩造間債權債務關係為上訴人承擔第三人林錫福所開立福仁診所溢領醫療費用及積欠之健保費、滯納金及利息，核兩造間係因全民健康保險特約醫事服務機構合約所生爭議，與公益無關；原審竟就被上訴人未主張之和解法律關係逕作主張，顯然違反辯論主義構成行政訴訟法第二百四十三條第一項違法事由。㈡按「稱和解者，謂當事人約定，互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生之契約。」民法第七百三十六條定有明文。兩造間並無債權債務關係存在，已由原審認定之結論可憑，上訴人負無承擔林錫福溢領醫療費用及積欠之保險費、滯納金及利息之意思，復經原審確認。兩造間既無債權債務關係存在，原審竟謂「是兩造間對於系爭溢付醫療費用一、七六五、０二二元，實已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意。」，則原審究係認定一、七六五、０二二元扣抵部分為上訴人自身債務和解或就林錫福債務加以承擔理由不明，顯有判決不備理由之違背法令。原審先謂兩造間並無債權債務關係存在，再謂兩造間成立和解契約，就債務不存在之前提得出成立和解之結論，亦顯難謂無適用實體法不當及判決理由矛盾之違背法令。㈢依上訴人九十一年八月六日申訴書、被上訴人九十一年九月十八日健保北醫字第０九一二００三二六三號函、上訴人在於九十一年九月二十七日提出之聲明書，由前後語句觀之，上訴人全無一字一句承認兩造間有一、七六五、０二二元債務存在之意思、復無承擔林錫福債務之意思，僅因兩造爭議當時由全民健康保險爭議審議委員會複查中，基於訴願法第九十三條訴願不停止執行原則，同意由被上訴人分十二期繼續扣款以減輕上訴人將醫療給付全數扣抵之壓力。申請書之目的僅在變更被上訴人每月扣款金額，原審就申訴書內容擷取一、二文字妄加解釋、就上訴人真意加以曲解、未顧及前後文句之連貫，且就兩造未主張之法律關係逕作認定，認事用法顯然違背法令。為此請求廢棄原判決不利於上訴人部分，被上訴人應再給付上訴人壹佰柒拾陸萬伍仟零貳拾貳元及自九十三年三月一日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息等語。
六、本院查：㈠依行政訴訟法第一百三十三條規定，行政法院應依職權調查
證據之情形有兩種，一、撤銷訴訟；二、維護公益之其他種類訴訟。故人民與中央或地方機關間，因公法上原因而提起財產上之給付訴訟，如果其訴訟不涉及公益，此時訴訟之被告機關與人民應處於相同之法律地位，其事實之主張及證據之調查，依行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條規定，應適用辯論主義及當事人進行主義，凡當事人未聲明的利益，不得歸當事人，法院不得斟酌當事人未提出之事實或法律關係，否則即有「認作主張」之違法。
㈡本件上訴人係因全民健康保險特約醫事服務機構合約所生爭
議，提起給付訴訟，與公益無關，依前開規定，高等行政法院本無庸依職權調查證據，亦不得斟酌當事人未提出之事實或法律關係。依被上訴人於原審之答辯意旨謂：「依行政程序法第一百四十九條準用民法第三百條有關債務承擔之規定，原告既於九十年九月二十六日承接福仁牙醫診所，並與被告簽訂合約時，簽具承受被告溢付原福仁牙醫診所之醫療費用由支付該診所之醫療費用扣抵同意書一，自不能事後否認該同意書之效力」、「原告業於九十年十一月三十日及九十一年一月二十四日已經詳閱後方填寫承受先後兩家福仁牙醫診所（代號：0000000000）及福仁牙醫診所（代號：0000000000）償還被告溢領醫療費用之同意書在案，依民法第三百條有關債務承擔之規定，原告既簽具概括承受同意書，自不能事後否認該同意書之效力」等語，足見被上訴人始終主張其從核付上訴人之款項中扣抵第三人林錫福負責之福仁診所溢領而應償還的醫療費用及利息，係依據上訴人所立同意書
一、二，即兩造間債權債務關係為上訴人承擔第三人林錫福負責之福仁診所溢領而應償還之醫療費用及其利息債務。反之，上訴人則始終主張該同意書一、二為無效或失其效力，否認其有承擔第三人林錫福負責之福仁診所之債務。揆諸前開說明，原審僅須就此爭點為調查審判為已足。詎原判決既認定上開同意書一約定以被上訴人支付該診所之醫療費用中扣抵，上訴人所負之責任非無限責任，而應以被上訴人尚未支付該診所之醫療費用為範圍，被上訴人自九十年九月至十二月應支付上訴人負責之福仁診所之醫療費用共計一七一、五○八元，已全數核付完畢，且為兩造所不爭，是被上訴人自無再據同意書一主張扣抵之權利；又同意書二係在約定兩造互負債務得如何抵銷以生清償效力之問題，毫不涉及第三人之債務，自無以之承擔第三人債務之可言；被上訴人對於林錫福負責之福仁診所之醫療費用返還債權，固可依同意書一之約定而以其對於上訴人負責之福仁診所之醫療費用債務抵銷之，惟如未及扣抵或不足扣抵時，顯仍非屬被上訴人對於上訴人負責之福仁診所溢付之醫療費用，即非同意書二所稱之「本所遷址前溢付之醫療費用」，是被上訴人自不得以其上開對於第三人之債權逕以其對於上訴人所負之債務主張抵銷，被上訴人就系爭醫療費用本應負有全部之給付義務等情，即已就兩造爭執事項為調查審判，卻又逕自依上訴人於九十一年八月六日向被上訴人台北分局提出之申訴書，及被上訴人於九十一年九月十八日以健保北醫字第○九一二○○三二六三號函復上訴人之意旨，認定兩造間對於系爭溢付醫療費用一、七六五、○二二元，實已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意，被上訴人依該具和解性質之分期清償契約抵銷其對於上訴人原應給付之同額醫療費用，於法有據云云，顯係就被上訴人未主張之和解法律關係「認作主張」，核與行政訴訟法第一百三十三條及同法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條規定之意旨有違。且遍查原審準備程序及言詞辯論筆錄，未見原審法院曾將其認定和解法律關係存在之事實及依憑之證據，給予當事人辯論及陳述意見之機會，其於判決書上為突襲性論斷，亦與言詞審理之訴訟法則不符。
㈢況查，「行政契約之締結，應以書面為之。」行政程序法第
一百三十九條前段定有明文。同理，因終止行政契約之履約爭執而訂立和和解契約者，亦屬行政契約，自應以書面為之，有關和解契約是否成立，及其成立內容如何，悉以書面記載為準。本件上訴人於九十一年八月六日向被上訴人所屬台北分局提出之申訴書內容，除記載：「敬請貴分局裁定，這蓄意不良所簽的同意書應屬無效，還民公道，並請歸還之前所扣之款項。如未獲准，請分十二期（一年）扣款」外，其餘說明意旨略以：「4.本人到現在都從來沒見過林錫福，什麼長相都不知道哪有什麼利益關係，貴分局竟因林錫福詐領健保費，而向本人扣款。6.如果此地點申請健保業務為有問題，貴分局大可退件或不予受理，本人會尊重不會抱怨。對待百姓，實不該以抓替死鬼之心態來害人，這有違背公務員誠信原則。7.貴分局承辦官員竟於90.11.30電話通知本人赴健保局簽合約及簽同意書，這不是在陷害無辜百姓，明知有一陷阱，還要不知情的百姓往裡面跳。」等語，足見上訴人本意係主張「同意書應屬無效，還民公道，並請歸還之前所扣之款項」，所謂「如未獲准，請分十二期（一年）扣款」，則係後來加上的文字，此觀該段文字筆跡線條較細，且突出於前段文字之外自明（參全民健康保險爭議審議委員會卷第二宗第28頁），是否違反其自由意志？其真意是否為承擔第三人林錫福負責之福仁診所之債務，或僅係於行政救濟中惟恐被強制執行或一次扣抵淨盡致影響生計所為暫時妥協，仍保留其權利主張直到爭訟之結果？尚非無疑。再對照上訴人提出其於接獲被上訴人九十一年九月十八日健保北醫字第○九一二○○三二六三號函復後，旋即於同年九月三十日以郵政掛號送達之聲明書所表示：「聲明人九十一年五、六月份醫療費用給付遭貴分局核扣一案已於九十一年八月二十六日申請複查（全民健康保險爭議審議委員會九十一年八月二十九日健爭審字第九一０七五一六號、中央健康保險局九十一年九月十三日健保審字第０九一００三四七七０號移文），在複查結果及行政救濟程序確定前同意暫依前函意旨辦理並自九十一年七月醫療費用給付中扣抵（訴願法第九十三條參照），惟本同意不視為民法債務承擔、自認及認諾之意思表示，特聲明如上」等語，實難謂兩造間對於系爭溢付醫療費用一、七六五、○二二元，已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意。原審徒憑被上訴人九十一年九月十八日健保北醫字第○九一二○○三二六三號函復之片面說詞，即認定兩造間已成立具和解性質之分期清償契約，尚嫌速斷，難昭折服。
㈣綜上所述，上訴意旨指摘原判決不利於己部分（即除命被上
訴人應給付上訴人二一○、八三八元及自九十三年三月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息以外，駁回上訴人其餘之訴部分）違背法令，且理由矛盾及理由不備，尚非無據，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決關於駁回上訴人其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 15 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 15 日
書記官 彭 秀 玲