最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00925號上 訴 人 臺灣省嘉南農田水利會代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡文斌律師被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人不服中華民國93年11月25日高雄高等行政法院93年度訴字第394號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人為辦理縣道178線中崙－安定（5K＋040－10K＋020）及安定－善化（12K＋050－16K＋450）道路拓寬工程，而徵收上訴人所有座落臺南縣○○鄉○○段○○○○號及蘇林段1190、1244地號土地（以下簡稱系爭土地），報經內政部以民國91年11月13日台內地字第0910072218號函核准徵收，並經被上訴人91年12月16日府地用字第0910204029號公告徵收，公告期間自91年12月16日起至92年1月15日止。惟上訴人於公告期間內，以被上訴人並非徵收公告之日土地登記簿所載系爭土地之所有權人或管理人，然卻於公告所附徵收土地地價補償清冊列載為系爭土地之所有權人，並與上訴人共同分配土地徵收價款，該徵收公告顯屬違法等由，於92年1月10日以92嘉南財字第920300025號函向被上訴人提出異議。嗣上訴人以被上訴人迄未對其異議事項依土地徵收條例第22條第1項後段規定查明處理，並將查處情形以書面通知上訴人，顯有應作為而不作為之情形，乃向內政部提起訴願，惟經訴願機關以被上訴人業於92年6月24日以府地重字第0920103514號函復上訴人，並無應作為而不作為之情形，而為不受理之決定。上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：本件被上訴人為辦理縣道178線中崙－安定及安定－善化段道路拓寬工程，而徵收上訴人所有臺南縣○○鄉○○段○○○○號、蘇林段1190、1244地號土地，然被上訴人對上開系爭土地徵收公告之91年12月16日土地登記簿記載之所有權人為上訴人，別無其他「所有權人或管理人」、「他項權利人」之記載。惟被上訴人於徵收公告之地價補償清冊，竟自行擅列土地登記簿未登記之被上訴人為所有權人（或管理人），並分配地價補償費及四成補償費，及於補償清冊之各該地號備註欄內另填上面積比例之記載，顯然違法。且被上訴人及內政部係以臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號、74年12月5日74府地5字第158066號、75年2月17日75府地5字第142797號、76年1月20日75府地5字第95904號，臺灣省政府地政處83年10月12日83府地5字第6152號各函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋、最高行政法院90年度判字第2154號、90年度判字第2523號、91年度判字第590號判決理由為其主張之依據。然臺灣省政府於88年8月4日以88府法字第157924號函行文各縣市政府，以「本府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定（如要點、須知、注意事項等）溯自中華民國88年7月1日起停止使用」，則臺灣省政府地政處及內政部前述之各函及函釋亦已失去附麗。被上訴人猶引用臺灣省政府明令停止使用且既違反法律之規定，而逕行列其為所有權人，並作成分配地價、補償費之行政處分，顯然違法。訴願決定仍予維持，殊欠允洽。又依土地法第237條及第43條之規定，本件土地登記既以上訴人為所有權人，而徵收土地發給地價及補償費以土地登記簿記載為準，則臺灣省政府及其地政處前述之各函及內政部函釋，依中央法規標準法第11條規定既牴觸前述土地法及土地徵收條例相關規定，難謂有效。至前開各判決理由既明示「查明各部分土地」後尚須「適法之處分」。按所示之「適法」應係指「與法定事項相適合」即「不違反法律之規定」之謂。然農民提供為水路地，其徵收之地價及補償費之處理現既無法律規定，亦無「行政先例」或「行政慣例」之存在，有待修正法律完成立法程序後執行，有內政部92年5月1日內授中辦地字第0920082908號函及92年6月24日內授中辦地字第0920009765號函其末項均指出「（價款之處理）宜俟立法院審議獲致結論併完成立法程序後執行」及「應予檢討修正建立法制化乙節，正由本部依程序修法中」云云可證。本件被上訴人以徵收方式，於清冊內列己為土地所有權人（或管理人），並分配地價及補償費與己之行政處分，既無法律依據，復與法律規定牴觸，自難謂為最高行政法院判決理由所示之「適法之處分」。另查上訴人係依水利法第12條及農田水利會組織通則規定，以農田水利事業之興建、改善、保養、管理及災害搶救為專職之公法人，由會員直選之會長執行會務，由會員直選之會務委員組成委員會以監督，並受主管機關之指揮督導。為維自身之法律權益，自得拒絕無法律依據又缺乏證據資料之土地面積比率確認。則倘上訴人不予確認面積比率，依內政部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函說明「二」之第2點亦明示依土地登記簿記載之所有權人發給地價及補償費。惟土地登記簿既未載被上訴人為所有權人，被上訴人擅以徵收之行政處分列自己為所有權人，並分配款額，顯然違法。況該函泛稱「農田水利會」，並非特指「某農田水利會」，其為一般性之通案甚明。又該函內明示凡「久懸」未解決之「地價及補償費之處理」悉依該函所示處理，顯非「不得溯及既往」原則之適用。本案既懸至今仍在爭議，自無排除適用之理。又內政部93年6月21日台內訴字第0930002601號訴願決定，撤銷被上訴人於類似案情之臺南縣○○鄉○○○段4351之1地號徵收地價及補償費之行政處分，亦引用該部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函說明「二」之第2點為論斷，另高雄高等行政法院92年度簡字第355號及92年度訴字第1239號兩造間徵收補償事件，亦引用上述內政部函撤銷被上訴人之行政處分，而被上訴人就前開92年度簡字第355號判決並未聲請上訴判決確定在案。則上訴人未予確認面積比率（比例）依上述內政部函意旨，亦應由上訴人領款後存儲於設立之專戶，亦非由被上訴人以行政處分將款入於己。而該款由上訴人領取，存儲於所設之專戶，更經內政部92年9月2日內授中辦地字第0920084324號函重申其旨。上訴人並於92年8月間設立專戶並訂定「臺灣省嘉南農田水利會農地重劃經費專戶之設置、運用及管理辦法」，呈經主管機關行政院農業委員會於92年10月8日以農林字第0920157086號函修正實施。行政院農業委員會更於93年3月31日制訂「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」，以農水字第0930030115號令飭所屬並以農水字第0930030116號函農田水利會遵行。
其第1點及第2點規定已將臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號、74年12月5日74府地5字第158066號、75年2月17日75府地5字第142797號、76年1月20日75府地5字第95904號、臺灣省政府地政處83年10月12日83府地5字第6152號各函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋，由縣（市）政府設置專戶，將款存入之政策，改變由農田水利會領取價款、補償費存儲於其設置之專戶，以符法律規定。按因農地重劃而提供為水路用地之農民及所有權人，依農田水利會組織通則第14條所定均為上訴人之會員。則水路用地出售之價款等由上訴人領取存儲於所設專戶，用於管理、維護水路及有關水利設施，以行農田水利會組織通則第10條所定任務，既符合法律規定，並且符合提供土地農民即上訴人會員之意願。而本件系爭土地蘇安段972地號、蘇林段1190地號等土地均於57年、58年間登記為上訴人所有，為69年12月19日農地重劃條例公布施行之前所登記。另蘇林段1244地號土地於89年3月29日登記為上訴人所有，係依農地重劃條例第37條第3項所為登記，然該條例亦無「該所有權將來之換價利益，不歸農田水利會而歸縣市政府」之規定。則系爭972地號及1190地號土地登記為上訴人所有，固依被上訴人主張之臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令所為，且並無附加「該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府」之條件。是當時並無88年2月3日公布之行政程序法第123條「授益處分」之規定存在。依土地徵收條例第24條第1項規定，被上訴人辯稱上訴人非信賴登記之第三人，不受登記之保護云云，然在上訴人之所有權未被塗銷前，被上訴人既非原提供土地予上訴人之農民，又如何否認土地徵收條例第24條第1項之規定，而可逕以行政處分分配系爭土地給自己？至被上訴人辯稱「所有權換價利益歸縣市政府歷行慣例」，被上訴人既未舉證以證，縱有之，亦違反上引土地徵收條例規定，殊無足採。按土地經徵收後，其地價及補償費之發給，依土地徵收條例第24條第1項規定，應發給土地登記簿所記載之所有權人或他項權利人，並無規定可分配發給其他有債權之權利人。而此地價及補償費之分發，亦非行政裁量權之範疇。依內政部92年5月1日內授中辦地字第0920082908號函及92年6月24日內授中辦地字第0920009765號函，其說明末項均指出「（地價及補償費之處理）宜俟立法院審議獲致結論並完成立法程序後執行」、「應予檢討修正建立法制化乙節，正由本部依程序修法中。」則被上訴人逕以行政處分將地價及補償費分配與自己，既無法律依據，復顯然違法，該項處分自應予撤銷。又縣（市）政府爭取是項水路地徵收價款及補償費，前經臺灣南投地方法院及臺灣高等法院臺中分院，分別以87年度重訴字第7號及87年度重上字第96號民事判決，判南投縣政府敗訴。益證被上訴人以行政處分，列自己為土地所有權人（或管理人），分配徵收地之價款及補償費，顯於法無據，為違法之處分。倘被上訴人有得分配價款、補償費之請求權，亦應另依其他法律途徑請求等語，求為判決原處分及訴願決定均撤銷，並將原處分之土地徵收公告所附地價補償清冊內編號１蘇安段972地號上訴人之土地補償費改為地價補償費37,180元，四成補償費改為14,872元，合計52,052元；編號蘇林段1190地號上訴人之土地補償費應改為地價補償費821,808元，四成補償費改為328,723元，合計1,150,531元。編號蘇林段1244地號上訴人之土地補償費應改為地價補償費798,096元，四成補償費改為319,238元，合計1,117,334元。
三、被上訴人則以：依臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號函、63年5月8日63府民地戊字第43025號函、74年12月5日74府地5字第158066號函、75年2月17日75府地5字第142797號函、83年3月9日83府地5字第16081號函、83年10月12日83府地5字第61524號函，可知自51年間起之臺灣省政府令函，均說明農民所提供之農水路用地，縣（市）政府享有終局權利，至於農田水利會則僅享有管理權限而已。從而，農田水利會係基於管理，而非基於其享有終局權利致受登記為該等農民所提供之農水路用地之名義上所有權人，是當農民所提供之農水路用地變更用途取得換價利益時，僅享管理權限之農田水利會乃不得獲取該換價利益；上開權利義務關係之內容，自為農田水利會於無償受所有權登記時所已知並接受，亦即農田水利會於無償受所有權登記時，應明知其所被給予之權利係「形式上為所有權、實質上僅為管理權」而仍予接受，是農田水利會受上開權利義務關係內容之拘束者，不但不致損及農田水利會之權益，且符合農田水利會之期待，從而農田水利會自應受上開權利義務關係內容之拘束。又正因為農田水利會知悉並接受上開權利義務關係內容之拘束，其後農田水利會為掙脫上開權利義務關係內容之拘束而曾經層轉向內政部反映「有關農○○○區○○○路處分所得、或被徵收水路用地補償費，應由水利會存入其專戶，供為未變更水路之維護管理改善之用。」，內政部乃於83年2月14日以台（83）內地字第8302213號函臺灣省政府，並參照臺灣省政府復於83年3月9日以83府地5字第16081號函，可見農田水利會之上開反映意見不為主管機關所採納，致仍應受上開權利義務關係內容之拘束至明。次按，上開情形，並無法律保留原則之適用，蓋以此係農田水利會（公法人）與縣市政府（地方自治團體）間之權利義務關係，而非政府與人民間之權利義務關係，致無法律保留原則之適用；其次法律保留原則係對人民之「既有」權利如財產權等加以限制或剝奪時，始有適用，至於「給予」人民權利時，不惟無法律保留原則之適用，且亦不妨於「給予」人民權利時，對該給予之權利加以限制。準此，憲法第15條規定人民之財產權應予保障，其所保障者當然係人民既有之財產權，故於人民被給予受有限制之財產權時，則係保障其既得之受有限制之財產權，非係保障其未得之不受限制之財產權，是於「給予」人民權利時對該給予之權利加以限制者，尚無法律保留原則之適用（此可參司法院釋字第488號解釋）。從而，臺灣省政府先前就農民所提供之農水路用地所有權登記為農田水利會之當時，對農田水利會加以「該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府」限制之函釋，即不須以法律規定至明。準此，本件被上訴人於徵收公告中補償清冊之記載，即無違法可言。又臺灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函，雖稱「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國88年7月1日起停止適用。」惟查，此係指精省後臺灣省政府之相關業務移屬於中央政府之各相關機關，而中央政府之各相關機關在承受臺灣省政府之相關業務後亦當然一併承受先前臺灣省政府就該相關業務所訂頒之各項法令，亦即先前臺灣省政府就相關業務所訂頒之各相關法令，已因相關業務之移屬而當然為承受省府相關業務之中央政府之各相關機關所吸納，致成為中央政府之各相關機關管轄規範該相關業務之法令，故臺灣省政府在其業務已空之情況下，當然宣告原定之法令停止適用，然事實上該等停止適用之臺灣省政府法令，卻已因業務移屬而當然成為承受相關業務之中央政府各相關機關之法令，以繼續該法令實質內容之存在，是上開臺灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函當做如上解讀，而上開解讀實有其法律依據，其一為行政程序法第19條第1項規定，則臺灣省政府與中央政府之各相關機關既係共同一體，而為發揮行政機能自應於承受業務時一併承受臺灣省政府原定之法令；其二為臺灣省政府原定之法令，在已經實施多年後不但業已形成行政先例或行政慣例，亦且予人民形成法之確信而形成習慣法，中央政府之各相關機關在承受臺灣省政府相關業務後倘未另頒法令者，自係含有一併承受臺灣省政府原定法令之意思，而其他行政機關或團體或人民自亦認定並信賴承受業務之中央政府各相關機關具有一併承受臺灣省政府原定法令之意思，則依行政程序法第4條、第8條之規定，臺灣省政府原定之法令自應由中央政府各相關機關於承受業務時一併承受而受其規範拘束。最高行政法院91年度判字第590號判決意旨即謂倘非係對登記為水利會所有之水路用地所有權加以限制，而係於水路用地之所有權登記之際加以限制者，則不妨以行政命令為之，且上開判決仍認臺灣省政府原來之法令仍有效力，並加以援用，以做為判決之依據（另臺北高等行政法院89年度訴字第756號判決亦採相同見解），是被上訴人上開見解確有所據。又土地法第43條之規定依司法院院字第1919號解釋、最高法院40年台上字第1892號判例及50年台上字第929號判例觀之，僅於保護因信賴登記而取得土地權利之第三人時始有登記絕對效力可言。本件上訴人於取得農民所提供之農水路用地所有權登記時業已明知該所有權受有「將來之換價利益不歸農田水利會而歸被上訴人」之限制，致無信賴登記之利益可言，且相對於被上訴人而言，上訴人並非第三人，自無土地法第43條規定適用之餘地。前開臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號函、63年5月8日63府民地戊字第43025號函、74年12月5日74府地5字第158066號函、75年2月17日75府地5字第142797號函、83年3月9日83府地5字第16081號函、83年10月12日83府地5字第61524號函等令函，即屬民法第765條所稱之「所有人於法令限制之範圍內」之「法令」，從而上訴人基於管理之目的而無償受「農民所提供之農水路用地」之所有權登記者，其所有權自應受上開臺灣省政府令函之限制，亦即上訴人就系爭土地之所有權仍應受「該所有權將來之換價利益不歸上訴人嘉南農田水利會而歸被上訴人臺南縣政府」之臺灣省政府令函之限制。依行政程序法第4條、第8條規定及學說見解，則行政先例為行政法法源之一，要屬無疑。況最高行政法院48年判字第55號判例及77年度判字第245號判決意旨益證行政先例確可為行政法法源之一無疑。前開所述之臺灣省政府之令函，業經各縣市政府及各水利會多年來之反復遵行而漫成先例，此亦有最高行政法院91年度判字第590號判決意旨可參。準此，農民所提供之農水路用地所有權無償登記予農田水利會後，該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府。本件農民所提供之農水路用地，係被上訴人當初於辦理農地重劃時，依前引臺灣省政府令函而將其所有權無償登記在上訴人名下（此為授予利益之合法行政處分），然前引臺灣省政府令函同時表明「無償受所有權登記之農田水利會不得享有該所有權將來之換價利益，其將來之換價利益仍應回歸由縣政府取得。」從而被上訴人即保留得廢止一部授益處分之廢止權，是被上訴人於系爭徵收公告之備註記載表明取回該農民所提供之農水路用地之換價利益，即合於行政程序法第123條第1款及第2款之規定。上訴人辯稱依土地徵收條例第24條第項、土地法第237條第2項、第235條規定，得受領徵收土地補償費者，唯有土地登記簿登記之所有權人及他項權利人，被上訴人於徵收公告之備註欄記載被上訴人分配徵收補償費要屬無據云云，顯係因不知行政程序法第123條之規定而產生之誤解，並不足採。查前述之臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號函、63年5月8日63府民地戊字第43025號函、74年12月5日74府地5字第158066號函、75年2月17日75府地5字第142797號函、83年3月9日83府地5字第16081號函、83年10月12日83府地5字第61524號函等令函均屬對通案而為之解釋性行政規則；而前揭內政部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函，則不但僅係針對被上訴人辦理臺南科學園區二期基地，徵收善化鎮及安定鄉農地重劃區內土地之徵收案之特定具體個案而為解釋之個別命令，亦且非係針對本案之特定具體個案而為解釋之個別函令，更且係在本案爭執發生後，甚至係在本案經內政部分別於92年7月3日及92年7月15日將上訴人之訴願駁回後，始於92年8月22日對其他個案所為解釋，且未明示該個別函釋得溯及既往發生拘束力，自不得違反一般法律原則，溯及既往拘束在92年8月22日以前業已發生爭執之本案，是前揭內政部之令函不得用以拘束本案者，實屬至明。次查，前揭內政部函釋，其說明二之第1點仍維持前引臺灣省政府對通案所為之解釋性行政規則，惟於說明二第2點則附加「倘農田水利會對於農地重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率不予確認者，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購。」等語之額外限制，由此益知前揭內政部函釋額外附加之限制，對於具體個案猶無拘束力。何況，倘農田水利會對於農地重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率不予確認者，則縣市政府依土地徵收條例第26條規定，得將該等徵收補償費存入國庫之土地徵收補償費保管專戶後，取得徵收土地並推動各項建設，而無久懸不決之虞，且被上訴人因信賴前開臺灣省政府之解釋性行政規則，而每年均編列預算管理維護農地重劃區之成果，是前揭內政部函釋不得拘束本案至明。再查，被上訴人業已清查轄內大甲農地重劃區○○○區○○路負擔比例完竣並建立清冊，於91年3月5日以府地重字第0910025976號函檢送蜈蜞潭等六區重劃前後分析表，並請上訴人確認重劃時農民提供之土地面積比率，上訴人卻於91年3月13日以91嘉南財字第910002275號函復無法確認，被上訴人又於91年3月26日以府地重字第0910039250號函檢送東山農地重劃區等16區重劃前後分析表，並請上訴人確認重劃時農民提供之土地面積比率，及於91年5月20日以府地重字第0910072559號函請上訴人儘速派員確認重劃時農民提供之土地面積比率，然上訴人則遲不派員確認。嗣被上訴人於91年8月27日以府地重字第0910139669號函檢送大甲農地重劃區等66區重劃前後分析表，並請上訴人確認重劃時農民提供之土地面積比率，上訴人則於91年10月4日以91嘉南財字第910300652號函復不予確認，為此被上訴人始於91年12月16日行使公權力公告徵○○○鄉○○段○○○○號及蘇林段1190地號土地，並於備註欄註記分配比例，可見上訴人係可確認重劃時農民提供之土地面積比率，卻故意不予確認，是上訴人之不予確認實不僅違反行政程序法第8條所揭示之誠信原則，更係權利濫用，阻止「重劃時農民提供之土地面積比率經上訴人確認」之條件成就，從而不論依民法第101條第1項規定之一般法律原則，抑或依行政程序法第8條規定之誠信原則，均應視為前揭「重劃時農民提供之土地面積比率經上訴人確認」之條件業已成就，以此觀之，被上訴人於徵收公告備註欄註記分配比例，實亦合於前揭內政部函釋意旨。末查，縱依前揭內政部函釋意旨，亦僅係被上訴人在「上訴人不予確認重劃時農民提供之土地面積比率」之情況下，必須將該土地之徵收補償費全數分配予上訴人，至於該土地之換價利益則仍應歸由被上訴人終局取得。既然該土地之換價利益仍應歸由被上訴人終局取得，則被上訴人自得於將該土地之徵收補償費全數分配予上訴人之同時，就該土地之換價利益對上訴人為權利行使之主張，從而被上訴人於徵收公告之地價補償清冊備註欄之記載，並無違法之處。末查，行政院農業委員會固於93年3月31日以農水字第0930030115號令訂定「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」規定，然行政機關所為行政處分是否適法，係依行政機關作為行政處分時，有無不適用法規或適用不當之情形以為斷。經查，行政院農業委員會令頒之前開「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」明定自93年3月31日起施行；是項法令於被上訴人作成系爭徵收補償費之行政處分當時尚不存在，自無適用餘地。上訴人主張本件應適用行政院農業委員會令頒之前揭要點，即非可採等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用，亦分別經臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函著有釋示在案。而數年來，各水利會關於農地重劃時農民所提供之農水路用地，如有變更用途出售、辦理徵收或有償撥用，其所得價款之處理方式，皆依上開函釋辦理，法院自得援用。按臺灣地區自47年以來即開始辦理農地重劃，而在農地重劃條例未公布前，相關之重劃作業皆係依據當時土地法及土地重劃辦法辦理。而土地法、土地重劃辦法亦祇有原則性規定，故具體之作業程序與工作步驟，實際皆依據當時政府頒布之行政規則辦理，此觀臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令自明。又農地重劃時農民提供之農水路用地，其登記為水利會或鄉鎮公所所有者，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，其所得價款應如何處理，前亦經臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函釋略以：重劃時農民提供之農水路用地，登記為鄉鎮公所暨農田水利會所有，其用意在使管理、維護方便，爾後如有變更用途出售，其所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為○○○區○路○○路管理維護修繕工程及差額地價補償費用等語，而歷年來，各農田水利會及地方政府，大抵皆依上開函釋辦理，是上開臺灣省政府之函釋，自有其歷史背景與沿革，且已行之多年，並與「取之於民，用之於民」之公平原則無違。又精省前，臺灣省政府為有關水利之主管機關，基於行政監督之必要，限制水利會就水路用地變更用途所得款項之使用，實為確保農地水路妥善管理與維護及確保農民權益所必要。經查，系○○○鄉○○段○○○○號、蘇林段1190、1244地號等三筆土地，地目均為「水」而為水路用地，係分別於57年、58年及89年間，因辦理農地重劃而依當時相關法令登記為上訴人所有（前二筆土地係依臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令；後一筆土地係依農地重劃條例第37條第3項規定辦理），有土地登記簿謄本在卷可稽。申言之，此種水路用地係以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，則由參加土地重劃之農民依其土地面積比例分擔之，並將其水路用地登記為上訴人所有。又前臺灣省政府地政處為解決農地重劃時農民所提供之農水路用地，如因變更用途出售或辦理徵收，其所得價款處理之疑義，曾於83年間邀集行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會等有關單位研商「農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理」問題，該處並於會議後以83年10月12日83地5字第61524號函檢送上揭會議紀錄函請各出（列）席單位依照結論事項執行，亦有被上訴人提出前臺灣省政府地政處上揭函文可稽。又被上訴人為清查轄區內各農地重劃區內登記為上訴人所有之水路用地，其上訴人原有之水路用地面積究屬若干，自86年起即多次函請上訴人確認其面積，惟均未獲具體結論。
嗣被上訴人自行清查轄內大甲農地重劃區等66區中上訴人原有之水路面積占重劃後全區水路面積之比例完竣，並建立清冊，經被上訴人以91年3月5日府地重字第0910025976號函檢送蜈蜞潭等6區重劃前後分析表，並請上訴人確認重劃時農民提供之土地面積比率，惟上訴人則以91年3月13日91嘉南財字第910002275號函復無法確認；爾後，被上訴人又於91年3月26日以府地重字第0910039250號函檢送東山農地重劃區等16區重劃前後分析表，並請上訴人確認重劃時農民提供之土地面積比率，及於91年5月20日以府地重字第0910072559號函請上訴人儘速派員確認重劃時農民提供之土地面積比率，然上訴人亦遲不派員確認。嗣被上訴人再於91年8月27日以府地重字第0910139669號函檢送大甲農地重劃區等66區重劃前後分析表，並請上訴人確認重劃時農民提供之土地面積比率，上訴人則於91年10月4日以91嘉南財字第910300652號函復不予確認等情，有被上訴人提出歷次請求上訴人確認重劃時農民提供之土地面積比率之函文可參。準此，被上訴人於系爭土地被徵收後，始於91年12月16日府地用字第0910204029號公告徵收所附之地價補償清冊內併列被上訴人為土地所有權人，並於備註欄註記分配比例，與上訴人共同分配土地徵收價款。其間，被上訴人尚於91年12月9日以府地重字第0910202602號開會通知單請上訴人於12月17日協商「有關農地重劃時代農民所提供之農水路如有變更用途出售，其所得價款改○○○區○○路之研討會」，惟上訴人則以91年12月16日嘉南財字第910012836號函復無法派員參加；嗣被上訴人另於91年12月23日以府地重字第0910211056號開會通知單通知上訴人協商，上訴人又因故未派員參加。被上訴人再以92年2月21日府地重字第0920028088號開會通知單請上訴人於92年3月3日研商，因雙方無共識致無法達成協議，經被上訴人以92年3月13日府地重字第0920039308號函檢送會議紀錄予上訴人等情，亦為雙方所不爭執，是上訴人既不確認重劃時農民提供之土地面積比率於先，則被上訴人依其自行清查轄內重劃時上訴人原有之水路面積占重劃後全區水路面積之比例，建立清冊，並依其面積比例，作為與上訴人共同分配土地徵收補償價款之計算標準，並將該領得款額存入土地銀行該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程及重劃區土地因田地面積短少差額地價補償費之用，核與內政部83年2月14日台內地字第8302213號函意旨無違，且符合公共福祉及公平比例原則，自難謂被上訴人在其公告徵收所附之地價補償清冊之備註欄註記分配比例，與上訴人共同分配土地徵收價款之行為違法。至上訴人訴稱被上訴人於徵收公告所附之地價補償清冊逕行增列分配地價及補償費於被上訴人，既無法律規定，亦無法律授權，顯違法律保留原則及土地法第43條規定云云。惟查，行政命令於行政程序法施行後並非當然無效，依該法第174條之1規定，即在期限內尚不失其效力。查前臺灣省政府63年5月8日63府民地戊字第43025號函、74年12月5日74府地5字第158066號函、75年2月17日75府地5字第142797號函、76年1月20日76府地5字第95904號函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函示以重劃時農民所提供之農水路用地，登記為鄉鎮公所暨水利會所有，其用意在使管理維護方便，爾後如有變更用途出售其所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，且為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類土地出售所得應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用等意旨，僅就「農民」提供水路變賣款項之用途而為限制，不惟與土地法第43條登記有絕對效力之所有權歸屬無涉，且上開函示既係依中央法規標準法第7條所定，於行政程序法施行後2年內仍屬有效，被上訴人予以援用，依法並無不合。是上訴人上開主張，尚不足採。又上訴人主張依內政部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函說明「二」之第2點，被上訴人擅於徵收公告檢附之補償清冊中併列自己為所有權人，並分配款額，顯然違法云云。惟查，內政部上開函示乃僅係針對被上訴人辦理台南科學園區二期基地徵收善化鎮及安定鄉農地重劃區內土地之徵收案之特定具體個案而為之解釋，並非係針對本案「台南縣政府辦理縣道178線中崙－安定、安定－善化段道路拓寬工程（安定鄉部分二）用地需要徵收案」及「台南縣政府辦理縣道178線中崙－安定、安定－善化段道路拓寬工程（善化鎮部分）用地需要徵收案」而為解釋，更且係在本案爭執發生後始作出上揭解釋，自難謂亦對本案發生拘束力。此外，行政院農業委員會固於93年3月31日以農水字第0930030115號令訂定「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」規定第1、2點規定，然行政機關所為行政處分是否適法，係依行政機關作成行政處分時，有無不適用法規或適用不當之情形以為斷。茲查行政院農業委員會令頒之前開「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」明定自93年3月31日起施行，此有該法令影本附卷可參；是項法令於被上訴人作成系爭徵收補償費之行政處分當時尚不存在，自無適用餘地。上訴人主張本件應適用行政院農業委員會令頒之前揭要點，即非可採。綜上所述，上訴人前揭各項主張既皆不可採，則訴願決定雖從程序上駁回上訴人之訴願，理由雖有可議，惟結果並無不合，從而本件仍應予駁回。是上訴人之請求為無理由，應不予准許等語為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外並補稱略謂：查農地重劃條例第11條第1項、第37條第3項之規定，僅係就重劃後農路、水路用地，應以如何之土地抵充，如有不足，應以何方式比例分擔○○○區○○路及有關水利設施，應登記為各地水利會所有，由各水利會管理維護，並非就登記為水利會所有之農民原提供的水路用地，於辦理徵收時期所得價款應如何分配及歸屬之問題，原審以上述與爭點無關之法條作為判決之依據，有判決不適用法規或適用不當之違法。依水利法第12條第2項、農田水利會組織通則第1條第2項規定，上訴人為公法人。而揆諸中央法規標準法第5條第2款規定及司法院釋字第599號解釋意旨，有關上訴人之權利義務行使及負擔，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，是本件原處分所依據之臺灣省政府函釋，顯非法律或法律明確授權之命令，於法即有不合，又參照農地重劃條例公佈施行之規定，均無前臺灣省政府函釋內容所指重劃時農民所提供之農水路用地，登記為水利會所有，如有變更用途，所得價款應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用，並應將土地出售所得價款存入縣府設立之該重劃區經費專戶等規定，是被上訴人援用該等無法律依據之行政命令，將系爭土地徵收補償款公告由其受領，違反行政程序法第1條及第4條之規定。原審判決所引51年間起之臺灣省政府各函令，就農民所提供登記為水利會名下之農水路用地，並未明文記載「當地縣市政府得享有變價或徵收之權益」，更未明文記載「得就農民所提供之農水路用地，變更用途取得換價利益或徵收補償款時，農田水利會僅享有管理權限，不得獲取該換價利益或徵收補償款」。而重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施之所有權，應登記為農田水利會所有，法源依據為69年12月19日公佈實施之農地重劃條例第37條第3項之規定，此亦為原審判決所引用，然相關條文並未規定，當農民所提供之農水路用地，變更用途取得換價利益或徵收補償款時，農田水利會不得獲取該利益。被上訴人為本件處分之依據為51年以來臺灣省政府函令，並無相關法律依據，且所引函令與土地徵收條例及土地法相關規定，應將土地徵收價款發放予公告時登記為土地所有權人之規定相違，於法未合，並違反中央法規標準法第11條之規定，原審判決以基於行政監督之必要，限制水利會就水路用地變更用途所得款項之使用，實為確保農地水路妥善管理與維護及確保農民權益所必要云云，顯有判決不適用法則或適用不當之違法。由農田水利會組織通則第1條、第2條、第4條、第10條、第24條、第31條、第32條、第33條、第34條及第40條規定可知各農田水利會依法令之收入，係屬各該農田水利會之經費，至於其用途及經費之指定機關，已有明文規定，除用人及管理上必須之費用外，應全部用於水利設施之興建、養護及改善。又依土地法第235條前段、第237條第2項規定，則應受領土地補償費之人，依法僅有土地登記簿所記載之土地所有權人及他項權利人，被上訴人並非依法律規定，得受領徵收補償費之機關。而系爭水利用地登記為上訴人所有，依前所述，用地機關暨徵收機關徵收系爭土地，依法徵收補償費受領權人為上訴人，且此項收入，屬於農田水利會之經費收入款項，僅得由中央主管機關行政院農業委員會指定，原審判決以不具法律位階之臺灣省政府函釋及內政部函釋，認為原處分並無違誤，顯違反法律保留原則、依法行政及行政自我拘束原則，自有不適用法規或適用不當之違法。依前臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令及69年12月19日公佈實施之農地重劃條例第37條第3項規定，重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施之所有權應登記為農田水利會所有，至於農田水利會取得之水路所有權，雖有部分取自於農民所提供，亦僅得認農田水利會與該提供水路所有權人之農民間應有其他法律關係存在，藉以規範其間之權利義務關係，惟對上訴人與該農民以外之人而言，第三人尚不得以此排除農田水利會取得水路所有權之事實。復揆諸土地徵收條例第24條第1項前段及土地法第43條、第237條規定，被上訴人自應將徵收系爭土地應給予之補償費全額交由上訴人，始為適法。依農田水利會組織通則第10條及第31條規定，可見農田水利會之任務與公益息息相關。原審判決以無法律依據，且與法律規定相牴觸之行政命令，認為被上訴人將系爭土地之徵收補償費依比例由其領取，係為公共福祉，基於公益且符合公平及比例原則，並否決上訴人取得所有權登記之絕對效力云云，顯違中央法規標準法第5條第2款、司法院釋字第559號解釋意旨，土地徵收條例第24條第1項前段、土地法第43條及第237條、憲法保障所有權之制度、物權排他性及法律保留相關規定，而有判決不適用法規或適用不當之違法。而內政部92年8月22日內授中辦字第0920084301號函說明二之第2點及行政院農業委員會93年3月31日農水字第0930030115號令訂定之「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」雖於處分時尚不存在，對被上訴人無拘束力，但可見被上訴人將登記為上訴人所有之農水路用地徵收價款，全部或部分公告歸於其本身受領之處分為違法不當。倘上訴人得依行政命令分受土地徵收之補償費應循其他途徑，其以行政處分列非土地登記簿記載之自己為所有權人，顯然違背法律規定，且與行政程序法第174條之1規定有異。原審判決僅提起地價補償清冊備註欄之註記，而就上訴人所指列被上訴人為所有權人之違法未予論列，其判決理由未載攻擊方法之意見及原審之法律意見，有違行政訴訟法第209條第3項規定，依同法第243條第1項，自屬不適用法規之違法。上訴人於原審曾提出內政部92年8月22日內授中辦字第0920084301號函為主張之依據，且該函已明示係為解決爭執之懸案，即凡未解決之懸案均應適用，而原審判決亦認本案為爭執之懸案，卻又謂該內政部函示難有拘束力，適用法規自有違誤。且該內政部函之正本送交桃園、宜蘭、臺中各縣政府暨桃園、臺中各農田水利會，及行政院農業委員會等與「臺南科學園區二期基地徵收」不相關之機關，且文內泛稱農田水利會，而不稱「該會」，顯示其亦為通案之一般性解釋，非如原審所稱係個案解釋，故原審判決有法令適用不當之違法。上訴人並於原審主張依前臺灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函，被上訴人所依據之臺灣省政府各函令已停止使用，故原處分失所附麗，從而原處分為無法令之依據，原審就此未表明其法律上意見，有理由不備之違法。且原審稱被上訴人所引之臺灣省政府各函令，法院得予援用，亦無法令依據。末查，原審於毫無證據以證歷來均依臺灣省政府之行政命令所行慣例下而認「上開臺灣省政府之函釋，自有其歷史背景與沿革，且已行之多年，並與「取之於民，用之於民」之公平原則無違」云云，係為無證據之擅斷，顯違證據法則等語，爰請判決廢棄原審判決，撤銷原處分及訴願決定，並將原處分之土地徵收公告所附地價補償清冊內編號１蘇安段972地號上訴人之土地補償費改為地價補償費37,180元，四成補償費改為14,872元，合計52,052元；編號蘇林段1190地號上訴人之土地補償費應改為地價補償費821,808元，四成補償費改為328,723元，合計1,150,531元。編號蘇林段1244地號上訴人之土地補償費應改為地價補償費798,096元，四成補償費改為319,238元，合計1,117,334元。
六、本院按：「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。但於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或其他依法律規定取得土地或建築改良物之所有權或他項權利而未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請將其權利備案。」「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」土地徵收條例第24條第1項、第21條分別定有明文。前開第24條規定之目的在於確定徵收補償之對象，苟無前開但書所定情形，土地徵收之補償款額，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於為徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之，不容直轄市或縣（市）地政機關以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象。另臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令發布之辦理農地重劃工作改進事項第1項第6款規定：「‧‧‧（六）關於重劃後農水路權屬之登記：‧‧‧（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」又農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用。分別經前臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋有案，惟此之「此類價款應予存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用」，係指農田水利會於取得此類出售土地價款或徵收補償款後之處置方式，無關乎徵收補償款應發放與何人之認定，尚不得以有前開規定，即謂直轄市或縣（市）政府得就農田水利會因重劃而取得之農水路用地，經徵收後可得之補償款，逕行處分由自己領取。至農田水利會如於領取徵收補償款後，未依前開規定將款項存入特定專戶作特定使用；或縣（市）政府如何確保前開徵收補償款存入特定專戶，與徵收補償對象之決定，非屬一事，自應分別處理。經查，本件系爭土地蘇安段972地號、蘇林段1190地號土地，均於57年、58年間登記為上訴人所有；而蘇林段1244地號土地於89年3月29日登記為上訴人所有；嗣因被上訴人為辦理縣道178線中崙－安定及安定－善化道路拓寬工程，徵收上開上訴人所有系爭土地，報經內政部於91年11月13日以台內地字第0910072218號函核准徵收，並經被上訴人於91年12月16日以府地用字第0910204029號公告徵收，公告期間自91年12月16日起至92年1月15日止之事實，業經原審審認無誤。
被上訴人於上開公告所附徵收土地地價補償清冊列載為系爭土地之所有權人，並與上訴人共同分配土地徵收價款，上訴人以被上訴人並非系爭土地所有權人，上開徵收公告顯屬違法為由，循序提起行政訴訟。原審審理結果，以被上訴人依其自行清查轄內重劃時上訴人原有之水路面積占重○○○區○路面積之比例，建立清冊，並依其面積比例，作為與上訴人共同分配土地徵收補償價款之計算標準，並將該領得款額存入土地銀行該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程及重劃區土地因田地面積短少差額地價補償費之用，核其與內政部83年2月14日台內地字第8302213號函意旨無違，且符合公共福祉及公平比例原則，自難謂被上訴人在其公告徵收所附之地價補償清冊之備註欄註記分配比例，與上訴人共同分配土地徵收價款之行為違法。則被上訴人於91年12月16日府地用字第0910204029號土地徵收公告所附之地價補償清冊內編號１、、、、中關於「地價補償費」欄（含地價補償費、四成補償費及合計等項）、「所有權人或管理人」欄及備註欄各項之記載，並無不合。訴願決定雖從程序上駁回上訴人之訴願，理由雖有可議，惟結果並無不合，仍應予維持為由，判決駁回上訴人之訴，固非無見。然查，依首揭說明，被上訴人於製作系爭土地之徵收補償清冊時，應將合部補償款交與土地登記簿所載之所有權人即上訴人，乃其竟於備註欄為前開記載，就徵收補償款為前述分配，核與土地徵收條例第24條第1項、第21條之規定有違，上訴人請求就該備考欄及手抄註記部分撤銷之，自屬有據。雖被上訴人謂其為本件補償款分配，係以臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令、63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日74府地5字第158066號函、75年2月17日75府地5字第142797號函、76年1月20日76府地5字第95904號函、83年10月12日83府地5字第61524號函為依據。參照上開說明，前開函內容固皆已表明本項補償款之用途，惟關於如何存放保管，則僅於74年12月5日74府地5字第158066號函中述及「應存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶」。依此函之意旨，此補償款顯非可由辦理徵收補償費發放之縣（市）政府於作成徵收補償清冊時，將補償款逕行分配與縣（市）政府，僅有應由依土地法（土地徵收條例施行後為土地徵收條例）規定領取徵收補償款之原所有權人，將款項存入縣（市）政府所設之專戶之意。至臺灣省政府83年10月12日83府地5字第61524號函，雖述及此款項之處理原則，即按農民所提供之水路用地面積與農田水利會原所有抵充為水路用地之面積之比率，作為分配比率。惟此分配比率，乃計算農田水利會應存入縣（市）政府所設專戶金額之計算方式，仍未改變此款項應由農田水利會於依法取得徵收補償款後，始按分配比率將農民提供之土地部分之補償款存入縣（市）政府所設專戶之方式。則依前開臺灣省政府令函，仍不得謂被上訴人有權改變土地法或土地徵收條例關於補償款應交付與土地登記簿所載所有權人即上訴人之方式，並據以製作本件徵收補償清冊之備考註記。原審判決不察，遽予判決駁回上訴人之訴，自有未洽，上訴人聲明廢棄，為有理由，因原審就被上訴人公告備註欄記載事實，未予審認，本院無從為法律審理，爰將原審判決廢棄，發回原審法院另為適法之審理。據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 22 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 22 日
書記官 莊 俊 亨