最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00093號上 訴 人 名翊汽車裝潢有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 馬金生律師被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 乙○○上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國93年7月29日臺北高等行政法院92年度訴字第2947號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由台尊企業有限公司（下稱台尊公司）檢舉上訴人於民國89年2月1日以存證信函（下稱系爭警告函）告知台尊公司下游廠商，略以台尊公司涉嫌侵害上訴人之「汽車座椅腳架固定座改良結構」專利權，經其依法告訴，為檢警實地查獲罪證，勢難逃脫罪刑事與民事鉅額賠償責任，並要求下游廠商勿違法銷售侵犯上述專利權之任何仿製品，以免入罪云云，已涉嫌違反公平交易法情事。案經被上訴人調查結果，以上訴人未於系爭警告函中附具鑑定報告或具體受侵害事實，使受信人得據以合理判斷，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人新台幣（下同）5萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經決定以被上訴人未就系爭警告函之內容何以認為足以影響交易之顯失公平行為為實質認定，有由被上訴人重行審酌之必要，將原處分撤銷，由被上訴人另為適法之處理。嗣被上訴人重行調查結果，仍以上訴人違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人5萬元罰鍰。上訴人仍不服，提起訴願，經決定以上訴人寄發之系爭警告函中已附具專利證書及專利公報影本，並告知其已向台尊公司提出專利告訴之情事，則客觀上是否無法使受信人據以得知其專利權受侵害之事實，得否謂其寄發系爭警告函未附具鑑定報告，係逾越保護權利之正當程度，而有違公平交易法第24條規定，容有研酌之必要，將原處分撤銷，由被上訴人另為適法之處理。案經被上訴人重行調查結果，仍以上訴人未於系爭警告函內附具鑑定報告或敘明受侵害具體事實，使受信者得據以合理判斷，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以91年10月18日公處字第091168號處分書，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人5萬元罰鍰。上訴人猶未甘服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，遭原審判決駁回。
上訴人主張：（一）關於『審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則』（下稱處理原則），此等行政規則係直接對下級機關發生「直接」之拘束力，然對於人民僅能「間接」發生法規範之效力。惟公平交易委員會將此一處理原則，作為認定事實之唯一依據，並要求人民遵循此一原則方不致構成違法，如此，顯將此一處理原則提昇為具「直接對外發生效力」之法規命令，而非單純之「行政規則」，因此，此一原則本身雖經司法院釋字第548號解釋，並無任何違憲之處，然行政機關於適用之時，若將此一原則做為「唯一準據」，而致該行政規則對外直接發生效力時，此時，行政機關之處分即構成違法，而應為無效。至行政院第二次院台訴字第0910082565號訴願決定書之見解，亦認為此一處理原則，僅係行政機關處理相關案件時之「參考依據」，對於行為人是否確已違反公平交易法相關規定，仍應就具體事實，予以個案之考量，惟被上訴人並未依行政院之諭示考量具體之事證即作成上訴人行為違法之處分，原審判決未宣告原處分無效，其判決即違法。（二）又查，依公平交易法第24條規定，公平交易委員會應就上訴人之發函行為，是否「足以影響交易秩序」予以考量，亦即，上訴人之發函行為，須確實妨礙交易秩序時，方符合此一構成要件。惟查，本案相對人台尊公司之經銷商至少有通行汽車百貨行等19家，另一相對人寶輝公司亦有多家經銷商或販售商，然上訴人僅就多多汽車百貨等4家廠商寄發存證信函，就比例而言，實顯比例甚微。縱受信人多多汽車百貨等商家承認確因上訴人之發函而終止與台尊公司之交易，但終止交易之4家廠商，與其他未收受信函之廠商數量相較，實顯微不足道而不足以影響整體市場之交易秩序，故原審判決之見解，實與法律規定相違。（三）另就「欺罔」或「顯失公平之行為」兩項構成要件觀之，上訴人之行為亦不符合。蓋上訴人函文所言，係其已對台尊公司提起刑事告訴，隨函並檢附專利證書及專利公報，並要求受信人勿販賣侵害他人權利之物品。因此，就其內容以觀，並無任何「欺罔」之情事。又上訴人發函告知受信人上開情事前，曾先行致函相對人台尊公司，故台尊公司或寶輝公司亦可採取相同發函告知之方式予各經銷商，藉以澄清或說明相事實。台尊公司既可察知上訴人發函予其下游廠商，並據此向公平交易委員會提出檢舉，更可明證，台尊公司實有公平之機會可就上訴人函文內容予以說明或駁斥，因此，就上訴人之發函行為而言，台尊公司亦有對等之機會可以反擊或防禦，故上訴人之行為，並無造成台尊公司任何「顯失公平」之情況，自無構成顯失公平之行為。（四）再依公平交易法第45條及專利法第84條規定，專利權人於專利權有受侵害之虞時，得請求防止其侵害。而所謂「有受侵害之虞」，依最高法院89年台上字第521號判決見解，係指「侵害雖未發生，就既存之危險現狀判斷，有被侵害之可能，而「事先」加以防範之必要謂之。」。今上訴人於發函之時，係合理相信台尊公司等有侵害其專利權之可能，故依專利法第84條規定，於其專利權有受侵害之虞，採取防止侵害之合理措施。故若認上訴人之行為已違反公平交易法相關規定，將使專利法第84條「有侵害之虞者，得請求防止之」之規定徒成具文，蓋上開處理原則，皆規定專利權人於專利權已「實際遭受侵害時」，方得發函防止他人侵害其權利，若專利權人認其專利有受侵害之虞而採取防止措施時，即會因違反被上訴人制定之處理原則而造成公平交易委員會認定為不公平競爭。顯見，上開處理原則，實已不當限縮專利權人依專利法第84條規定所得行使之權利，故原審判決維持公平交易委員會之見解，認上訴人違反公平交易法第24條之依據，實非適法。況原審判決於判決書中，亦謂如事業寄發警告函，已盡其確認智慧財產權已受侵害之注意義務，並於發函前通知可能侵害之製造商、進口商或代理商，俾利知所防禦其攻擊時，即屬權利之正當行使，而不受公平交易法規範。今上訴人發函受信人之前，曾自行調查，且先行致函台尊公司，要求台尊公司勿仿冒其專利產品，因台尊公司始終置之不理，方才另行發函通知台尊公司下游之經銷商，故上訴人之行為，實已符合原審所言「正當行使權利」之標準，然原審仍認上訴人違反公平交易法之規定，其判決理由實為自我矛盾。
被上訴人則以：（一）依公平交易法第24條規定及原處分理由二明白表示「故若事業散發專利警告函前未踐行前揭審理原則所定之先行程序，而影響競爭秩序者，即屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，而應論以違反公平交易法第24條規定」，且於理由中又認定上訴人未檢具鑑定報告或具體說明受侵害之結構與裝置，使受信人得以合理判斷有「足以影響交易秩序」之情形，又由於上訴人行為違反效能競爭，原處分據此才認定上訴人行為為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。是故，原處分乃是依據「審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」與公平交易法第24條規定認定上訴人違法。並無上訴人所稱皆以此一處理原則做為判別之唯一準據，而構成違法之情事。（二）另查行政院第二次院台訴字第0910082565號訴願決定書，其撤銷理由中謂「訴願人所發專利警告函是否違反行為時公平交易法第24條規定，應就警告函之內容是否足以影響交易秩序以為斷」，且就受信人客觀上是否無法據以得知其專利權受侵害之事實，請原處分機關研酌，又該訴願決定書所撤銷之行政處分乃被上訴人（90）公處字第161號處分。而被上訴人嗣後即依該訴願決定書意旨另為新處分，即為本案91年10月18日公處字第091168號處分，且經訴願決定所維持。是故上訴人稱被上訴人並未依行政院之諭示考量具體之事證即作成上訴人行為違法之處分云云，顯與事實不符。（三）本案交易相對人為一般汽車百貨經銷商，並非具有查證侵害能力之交易相對人，渠等於接獲系爭警告函後，既無鑑定報告足資參照，亦無具體侵害事實可供比對，難免心生疑懼，為免日後訟累及查證之麻煩乃拒與檢舉人交易，此有多家接獲該警告函之經銷商覆函說明可證，故上訴人於專利侵害未確定前，逕對競爭對手之交易相對人寄發警告信函，且未於該警告信函內附具鑑定報告或敘明受侵害具體事實，使受信者得據以合理判斷，顯藉其專利權之專有地位，以遏阻交易相對人與檢舉人交易之可能，致陷對手於不利競爭地位，進而爭取自身之交易機會，已具商業競爭倫理之非難性，從而侵害以品質、價格及服務等效能競爭為本質之公平競爭，自難認屬行使專利權之正當行為。（四）上訴人之警告函中雖檢附專利證書暨專利公報影本，專利公報中雖載明申請專利範圍及圖示，惟專利公報及專利證書僅說明發函者專利權之範圍，僅足令受信者確信發函者擁有專利權之事實，並無足令受信者得合理判斷系爭商品之何部分結構侵害被檢舉人專利。況專利爭議涉高度專業知識，不確定性甚高，而專利訴訟費時經年，是否涉有侵權仍待權責機關為最後之決定，判決結果或有未致侵害之可能，本案檢舉雙方之專利訴訟迭經臺灣板橋地方法院檢察署及臺灣高等法院檢察署審理後，採認臺大慶齡工業研究中心鑑定結論，認檢舉雙方專利申請範圍內容並不相同，而認檢舉人無侵害上訴人專利權情事，予以不起訴處分。倘上訴人於獲判決確定前，未盡查證或比對，逕發函予競爭對手之交易相對人，復未提供客觀判斷依據予受信者，難謂無濫用專利權，以排除他人競爭之情事，其所為足以影響交易秩序。上訴人既向法院提起訴訟，惟未盡相當查證之責任，且未於警告函中敘明受侵害具體事實，其所為應已逾越專利權行使之範圍，已具商業倫理之非難性，而有顯失公平之情事，符合公平交易法第24條之規定。又按公平交易法係確保競爭對手間之競爭係本於以價格、商品品質或服務等之效能競爭，凡有礙市場公平交易秩序者，不論其影響範圍大小，皆應論以違反公平交易法，對市場交易秩序影響之深遠與否則為論處罰責額度之參考，上訴人既對競爭對手之交易相對人不當行使專利權，致為顯失公平之商業手段，已如前述，應已違反公平交易法第24條規定，尚不得因發信對象僅四家即得免責。（五）被上訴人所定之處理原則除第3點與第4點列出可能被認為「行使權利之正當行為」之行為態樣外，也於第5點以下規定就非屬「行使權利之正當行為」而有符合公平交易法第19條、第21條、第22條及第24條等規定之構成要件者，即應依各該條文加以規範，此均為公平交易法解釋範圍內，就可能之違法行為類型藉由訂定處理原則之方式，使法規執行之標準更加明確與透明，因此，於處理原則中定義何謂行使權利之正當行為與列舉違法行為態樣，並非限制專利權人不得行使專利法第84條之權利。上訴人將被上訴人所認定之可能違法之行為，執意認為該等行為屬「專利權人行使權利之正當行為」，因而才有所謂之權利行使受剝奪之情形（例如行政規則將不實廣告的違法行為態樣列出，一般人不得謂該行政規則剝奪其為該不實廣告之權利），如為法律禁止之違法行為，即應受法律制裁，不得再主張被上訴人不當限縮專利權人依專利法第84條規定所得行使之權利。再按被上訴人所發布處理原則旨在防止智慧財產權人以競爭對手之交易相對人濫發警告信函方式，從事對競爭對手之不公平競爭，尚非禁止權利人以警告信函方式排除侵害，亦即僅於發函程序之正當性加以規範，並不及於鑑定內容之實質認定。依前開處理原則第3、4點規定，該踐行程序係要求發函人於發函前就前開所列踐行程序擇一為之，檢具「鑑定報告」非屬必要或唯一，發函人於發函前倘無送請鑑定之程序，則應於警告函內敘明專利權之內容範圍及受侵害之具體事實，並非如上訴人所謂上開處理原則，皆規定專利權人於專利權已「實際遭受侵害時」，方得發函防止他人侵害其權利，故上訴人主張並不可採等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按司法院釋字第548號解釋意旨：行政院公平交易委員會中華民國86年5月14日（86）公法字第01672號函發布之『審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則』，係該會本於公平交易法第45條規定所為之解釋性行政規則，用以處理事業對他人散發侵害智慧財產權警告函之行為，有無濫用權利，致生公平交易法第19條、第21條、第22條、第24條等規定所禁止之不公平競爭行為。而前揭處理原則第3點、第4點規定，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與憲法尚無牴觸。因此，被上訴人所訂定發布之「審理事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件處理原則」關於事業應踐行如何先行程序之規定，尚不失為事業有無權利濫用情事之判斷基準。（二）原處分認事業發侵害智慧財產權警告函時，倘先經踐行規定之先行程序，即屬權利之正當行使，而得排除公平交易法之適用；對於未附法院判決或公正客觀之鑑定報告等具體侵權事證之警告函，倘函中已據實敘明專利權範圍、內容及具體侵害事實，且無公平交易法規定事項之違反，亦屬權利之正當行使。此乃被上訴人本於公平交易法執法機關之法定職掌，就公平交易法第24條、第45條及其他相關法條規定對於事業所發侵害智慧財產權警告函行為是否構成顯失公平或其他違法不公平競爭行為，所為之解釋，並訂為內部處理相關案件之準則，對外亦可供事業於為發警告函相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考，尚難認係以內規違法限制人民權利，自無上訴人所訴違法或違憲之處。復查被上訴人對於「事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函」行為，就公平交易法第45條及第24條規定之解釋，認依專利法第84條第1項（同83年1月21日總統令修正公布之專利法第88條第1項）規定，專利權人於其所有之專利權受侵害時，得請求排除侵害，固賦予專利權人法律保障之獨占權，惟專利法所保障之獨占權僅限於在專利範圍內，並未保障專利權人濫用專利權，造成不公平競爭之情形。此亦即公平交易法第45條規定：「依照著作權法、商標法或專利法行使權利之正當行為，不適用本法之規定」之法理。按事業在其著作、商標或專利等智慧財產權受侵害時，常有發函陳明其智慧財產權遭侵害之情事，一般情形固得視為著作權、商標或專利法所為排除侵害之行為，但如果事業係為競爭之目的，任意利用對競爭者之交易相對人或潛在交易相對人發侵害智慧財產權之警告函方式，使其心生疑懼，或致拒與對手交易，造成不公平競爭，則非專利法所保障權利之正當行使行為，而屬違反公平交易法第24條之顯失公平行為。為釐清事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函行為於公平交易法之適法性，被上訴人認為如事業發警告函，已盡其確認智慧財產權已受侵害之注意義務，並於發函前通知可能侵害之製造商、進口商或代理商，俾利知所防禦其攻擊時，即屬權利之正當行使，而不受公平交易法規範。倘函中未附有前開法院判決或侵害鑑定證明，但已據實敘明專利權範圍、內容及具體侵害事實，而無公平交易法規定事項之違反，亦屬權利之正當行使。況公平交易法為規範事業商業競爭行為之經濟法規，其特性在於隨著社會及經濟之變化演進，日新月異之不同商業行為及限制競爭、不公平競爭行為態樣會不斷出現，尚非針對明確固定行為態樣之明文法條所得以規範，此即經濟法規常會出現不確定法律概念規範之緣故，舉世皆然。因而，立法者在立法之初，為防止新違法行為態樣不受規範之弊，遂於公平交易法第24條規定「事業不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」之概括條款，於立法時保留給行政主管機關裁量餘地，使主管機關得依實際個案情形，以其專業知識，作是否違法之判斷，此即行政判斷餘地之精神及內涵所在。本案倘認事業發系爭警告函係依專利法賦予之權利，因公平交易法未有明文規定事業不得濫發警告函或須先經確認程序始得發函，即不得加以規範，則任一事業只要發現市場上有類似競爭產品，即可不經確認查證，且不論出於善意或惡意，發函其競爭對手之交易相對人，造成交易相對人因疑懼而拒絕與其競爭對手交易，而待事後發現並無侵害事實，競爭對手可能因無事業敢與其交易而早已消失於市場，其所受損害，則無從尋求賠償。如此非但對於競爭對手造成不公平競爭及對於公平效能競爭市場之交易秩序產生重大不良影響，甚且對於高科技研發等智慧財產權原欲保護之標的，反造成創新發展之阻礙。是以，被上訴人基於公平交易法執法機關之法定職掌，就公平交易法第24條、第45條及其他相關法條規定對於事業發侵害智慧財產權警告函行為是否構成顯失公平或其他違法不公平競爭行為，資為判斷是否適法之準據，難謂有擴大公平交易法範圍之情形。（三）又公平交易法相關規定主要係針對事業從事限制競爭及不公平競爭行為之規範及違法者之處罰，其規範主體為「事業」，上訴人發函行為可致公平交易法第24條所規定影響交易秩序之顯失公平行為，被上訴人依法加以處罰，即非無稽。至上訴人稱「依專利法行使權利之正當行為」應由專利法之角度解釋乙節。按專利權人享有何種專利法上權利，自應依專利法之角度解釋，惟倘專利權人濫用專利法賦予權利而對市場或競爭對手造成不公平競爭之結果，則屬規範市場競爭之公平交易法範疇，此由公平交易法第45條規定僅「行使權利之正當行為」始得排除公平交易法規範，可清楚得知。故公平交易法第45條有關「依專利法行使權利之正當行為」規定之解釋，除據專利法規定判斷專利權人所具有之權利，亦須依公平交易法相關規定，審視權利之行使是否正當，及專利權人有無權利濫用形成不公平競爭行為之情事，方屬妥適。（四）另關於競爭對手之交易相對人，一般常為商品之通路或終端消費者，對未清楚陳明專利侵害事實警告函之相關事證加以查證，於交易相對人而言，並無任何經濟上利益，反造成交易成本增加，遑論其是否具有查證侵害之能力。是以交易相對人受信後，心生疑懼，甚至為免訟累及查證之麻煩，逕行拒絕與發函者之競爭對手交易，而造成有悖商業競爭倫理之不公平競爭情形，非無可能，其對事業應從事以品質、價格、服務等效能競爭本質為中心之公平競爭之交易秩序，亦將產生重大之不良影響。況本件上訴人競爭對手台尊公司之交易相對人（即多多汽車百貨材料行等4家廠商），對於未清楚陳明專利侵害事實警告函，於收受後，為避免購買對手商品而涉入無謂之訟累，致心生疑懼甚至拒絕交易，乃屬依一般經驗法則可合理預期之結果，上訴人所稱其行為對於交易秩序無影響之虞云云，自不足採，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
本院查：按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」行為時公平交易法第24條定有明文。違反公平交易法規定之事業，公平交易委員會得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰，復為同法第41條前段所明定。次按事業如認他事業有侵害其權益或涉有其他非法情事，而發警告函予該他事業之交易相對人，應於發函前先循合理途逕解決紛爭或釐清疑點；或在警告函內容中敘明其權利之明確內容、範圍及受侵害之具體事實，俾使受信者得據以為合理判斷，並應在發函前事先通知涉及侵權之他事業，給予釐清說明之機會。若事業未踐行前開程序即發警告函，或警告函中未敘明相關事實，或以不實內容或影射方式指稱他事業侵權或違法，因其行為當時顯然欠缺發函給權利糾紛以外的第三人之合理依據，或者因為發函內容顯然將使受信者產生混淆或誤認，可以合理地預見將會發生拒絕交易等足以影響交易秩序之情形，即應以違反前開規定論處。本件上訴人於89年2月1日以系爭警告函告知台尊公司下游廠商，略以台尊公司涉嫌侵害上訴人之「汽車座椅腳架固定座改良結構」專利權，經其依法告訴，為檢警實地查獲罪證，勢難逃脫罪刑事與民事鉅額賠償責任，並要求下游廠商勿違法銷售侵犯上述專利權之任何仿製品，以免入罪云云，惟上訴人告訴檢舉人台尊公司違反專利案件，經臺大慶齡工業研究中心鑑定結論，認雙方專利申請範圍內容並不相同，而認台尊公司無侵害上訴人專利權情事，臺灣板橋地方法院檢察署已以89年度偵字第21771號予以不起訴處分確定在案，有臺灣高等法院檢察署90年度議字第2114號駁回再議處分書附於原處分書可稽。足見上訴人於專利侵害未確定前，逕對競爭對手之交易相對人寄發警告信函，且未於該警告信函內附具鑑定報告或敘明受侵害具體事實，使受信者得據以合理判斷，顯藉其專利權之專有地位，以遏阻交易相對人與檢舉人交易之可能，致陷對手於不利競爭地位，進而爭取自身之交易機會，已具商業競爭倫理之非難性，從而侵害以品質、價格及服務等效能競爭為本質之公平競爭，難認屬行使專利權之正當行為，已具商業倫理之非難性，而有顯失公平之情事，確有違反公平交易法第24條之規定，被上訴人認定上訴人違法而加以處分，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原審予以維持，駁回上訴人在原審之訴，已明確說明上訴人之主張各節何以不足採，並無上訴人所指適用法律不當及理由矛盾之違法情形。上訴論旨，核係對原審取捨證據，認定事實之職權行使，予以指摘，其求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
第四庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
書記官 莊 俊 亨