最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00958號上 訴 人 乙○○
（送達代收人吳榮昌
投縣○○鎮○○路○段慧音巷76之1號）被 上訴 人 經濟部水利署第三河川局代 表 人 甲○○訴訟代理人 朱坤棋律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年1月27日臺中高等行政法院93年度訴字第512號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人所有坐落臺中縣○○鄉○○○段第692、695、695-1、695-2、695-3、695-7等地號土地，因被上訴人辦理民國92年度「貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程」擬辦理徵收，並於92年5、6月間，未經徵得上訴人之同意，即擅自在系爭土地施工興建堤防等公共工程，經上訴人阻止，兩造乃於92年7月2日召開協調會，其條件約定上訴人同意被上訴人可於系爭土地上先行施工，被上訴人同意給付補償地價及配合施工獎勵金。詎被上訴人應付之地價補償金經上訴人限期催告未果，乃提起本件給付訴訟等情，爰請判決被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）14,327,450元及自訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率5%計算之利息；並請准提供擔保宣告假執行。
被上訴人則以：依兩造92年7月2日協商會議紀錄，雖達成「為工程順利進行，同意第三河川局（即被上訴人）可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫」之決議，然系爭土地尚未依法徵收，被上訴人為需地機關並非系爭土地徵收補償費之發放機關，且依上開紀錄記載系爭土地顯非被上訴人價購取得，上訴人對被上訴人並無給付請求權存在，其逕依行政訴訟法第8條提起本件金錢給付之訴即無理等語，資為抗辯。
原審判決將上訴人之訴及假執行之聲請均駁回，係以：被上訴人於92年7月2日召開貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程私有地未解決協商會議，其會議結論為：「1.為工程順利進行，同意第三河川局可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。2.請土地業主儘速提出土地先行使用同意書函送鄉公所彙整後函轉水利署第三河川局辦理後續作業。」有該會議紀錄影本附卷可稽。上訴人雖否認會議紀錄所載會議結論真實，並舉證人葉文東即參與會議之芬園鄉民代表到庭證稱：「（會議時）沒有提到徵收計畫，只有說要賠償．．．」云云。然查：(1)當時芬園鄉長黃麗玲及鄉公所人員洪慶清均曾與會，其後被上訴人並以92年7月4日水3工字第09201008110號函將上開會議紀錄寄送彰化縣芬園鄉公所，請該公所依會議結論協助配合辦理，嗣該公所並以同年8月21日芬鄉建設字第0920008261號函檢送上訴人及其他地主共9人之土地使用同意書予被上訴人。衡情上開會議紀錄果真記載不實，則芬園鄉公所與會代表何以未曾異議？上訴人等地主豈會仍願出具「土地先行使用同意書」予被上訴人？足見上訴人所述紀錄不實乙節並非實情。(2)上訴人訴訟代理人於原審93年11月22日準備程序中亦陳稱上開會議紀錄「內容應無錯誤，本件確定被上訴人是要用徵收手段，徵收手續應由被上訴人機關自行進行．．．」而上訴人於原審93年12月6日準備程序中亦曾表明「（被上訴人）當時是說照公告現值加4成徵收」，嗣又改稱「被上訴人說要補償，沒有說要徵收」，均有各該筆錄在卷可考，果如上訴人所陳會議紀錄有關徵收之記載不實，上訴人及其訴訟代理人何以會相繼為相反之陳述？上訴人此部分主張前後矛盾，不足採信。上開協商會議之結論既表明由被上訴人分期提報工程併用地徵收計畫，則有關補償事宜自應依土地徵收補償程序辦理。至上訴人於92年7月2日協商會議紀錄當天出具之「土地先行使用同意書」，僅上訴人單方面簽名，核其性質應係上訴人單方面之意思表示，復參酌前開協商會議紀錄所載意旨，有關土地補償事宜應依土地徵收程序辦理，顯然兩造間並未成立公法上價購契約，上訴人對被上訴人並無給付請求權存在至明，上訴人逕依行政訴訟法第8條提起本件給付之訴，請求被上訴人給付地價補償金即屬無據。另按土地徵收條例第20條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之．．．」本件土地徵收計畫既未經提報內政部准許，業據被上訴人陳明在卷，且被上訴人僅係需地機關經濟部水利署之執行單位，並非系爭土地徵收補償費之發放機關，上訴人逕行請求被上訴人給付補償費亦無理由，應予駁回。上訴人並聲請供擔保宣告假執行，查行政訴訟法並無假執行之規定，且上訴人本案已遭駁回，其此部分聲請亦無理由，應併予駁回，為其判斷之論據。
本院查：土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂。倘需用土地之機關因公用或其他公益目的之必要，需徵收人民之土地時，已依土地徵收條例第11條之規定，與土地所有權人達成協議，雙方並就土地之補償費意思合致者，應認需用土地之機關與土地所有權人成立行政契約，無須辦理徵收，需用土地之機關即負有給付土地補償費予土地所有權人之義務。本件上訴人起訴主張其與被上訴人兩造已達成協議，成立行政契約，上訴人同意先行提供土地給被上訴人使用，而被上訴人同意給付補償地價及配合施工獎勵金，然被上訴經上訴人限期給付土地補償金等之催告，逾期仍不為給付，上訴人自得提起本件行政訴訟給付之訴等語，自應查明上訴人與被上訴人間，是否已就土地補償費達成協議？如已達成協議，被上訴人即負有給付土地補償費之義務，似不發生應辦理徵收之問題。又依行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」同法第149條準用民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」於探究上訴人與被上訴人間，是否已就系爭土地補償金達成協議，自應本於上開原則，並探求當事人之真意以為斷。卷查，上訴人於93年12月6日在原審準備程序陳稱：「土地先行使用書是由被告提供．．．會議結束後被告提供土地先行使用書，．．．雙方已達成協議，被告要向原告買地，原告乃同意讓被告先行施工。」「92年7月2號開會協商時，被告局長和廖科長向我們承諾93年度時必定會發放補償費．．．我當場率先簽下土地先行使用書。」被上訴人之員工劉名昱亦陳稱：
「我們提供的空白土地先行使用同意書是在會議後拿給原告的．
．．」另證人葉文東即參與會議之芬園鄉民代表到庭證稱：「．．．協調會上說93年要發放補償金，．．．」「．．．沒有提到徵收計畫，只有說要賠償，因為系爭工程事先沒有通知地主，地主出面阻止，停工後十多天，河川局乃出面協調。．．．當時也只有說93年要辦理賠償，所以到場的地主就沒有意見」「（同意書）是河川局提供的，由地主自行寫好地號並且簽名。」觀之系爭土地先行使用同意書記載：「具同意書人．．．茲為配合水利署第三河川局工程施工需要，將所有土地．．．同意無條件先行提供由經濟部水利署興建堤防等設施使用，該署同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償成數及每公頃新台幣120萬元配合施工獎勵金為補償費，．．．」及對照被上訴人確有使用系爭土地之事實，則兩造是否已就系爭土地之補償費金額及補償費發放時間達成協議？能否認上訴人對被上訴人並無給付補償費之請求權，自有再詳加調查之必要。次查，系爭協商會議之會議結論為：「1.．．．第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。2.請土地業主儘速提出土地先行使用同意書函送鄉公所彙整後函轉水利署第三河川局辦理後續作業。」所指「徵收計畫」之含義如何？何以與證人葉文東所稱「協調會上說93年要發放補償金」「93年要辦理賠償」等語不符？原判決以被上訴人已將上開會議紀錄寄送彰化縣芬園鄉公所，請該公所依會議結論協助配合辦理，因芬園鄉公所與會代表未曾異議，作為會議紀錄並無記載不實之理由，殊欠妥適。又查，上開協議是否與土地徵收條例第11條所定申請徵收土地前之協議相當？何以被上訴人未經查明土地之權屬，並辦理徵收後，即開始施工？何以對人民受憲法保障之財產權輕忽若此？被上訴人若有辦理徵收之意思，何以本件徵收計畫，迄未提報內政部准許？有無違背行政程序法第8條規定之誠實信用原則？又系爭土地既經所有權人即上訴人表明一定金額補償費之條件下同意被上訴人先行使用，且被上訴人對其自行提供之「土地先行使用同意書」，亦明白載明補償費之計算金額，且於上訴人簽名後，被上訴人對該補償費金額亦未表示異議，並依協議先行使用系爭土地，能否認被上訴人無給付補償費之義務？原判決對於上開事實之重要爭點未加詳查，遽認上訴人對被上訴人並無給付補償費之請求權存在，已有判決不適用法規及適用不當之違誤。上訴論旨，執前述理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應將原判決廢棄，發回原審法院查明事實後另為適法之判決，以昭折服。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 29 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 29 日
書記官 蘇 金 全