最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00095號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因都市計畫法事件，上訴人對於中華民國93年8月4日臺北高等行政法院92年度訴字第4703號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於91年12月9日就其所有坐落臺北縣○○鄉○○村○○○○○段1－39、5－1地號等2筆土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請設置「白羽農莊」休閒農場，經被上訴人於同月13日會同有關單位現場會勘結果，因籌設地點位於臺北水源特定區計畫保安保護區，未符變更臺北水源特定區計畫（含南、北勢溪部分）（第二次主要計畫通盤檢討）土地使用分區管制要點（下稱管制要點）規定，保安保護區內土地，以供涵養水源，防止砂土崩塌為主，並無容許休閒農場設施使用項目，乃以92年1月20日北府農輔字第0910744117號函（下稱原處分）否准上訴人申請設置休閒農場。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠保護區內之土地經縣（市）政府依法審查核准，得設立休閒農場相關設施：⒈依都市計畫法第39條規定略以：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用……等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法臺灣省施行細則（下稱施行細則）第27條第1項規定略以：
「保護區為國土保安、水土保持……經縣（市）政府審查核准得為下列之使用……休閒農場相關設施。」是休閒農場相關設施之使用，與保護區之設立並非互不兩立，土地所有人在保護區之土地，依都市計畫法及施行細則之規定，有權申請設立休閒農場相關設施，主管機關應依法審查。⒉本件原處分說明二謂：「本案申請白羽農莊休閒農場不符保安保護區涵養水源、防止砂土崩塌之功能，不得設置休閒農場」云云，與上揭施行細則第27條第1項之立法意旨不合，且未就本申請案不符保護區涵養水源、防止砂土崩塌功能之內容說明，使人無法信服，應予撤銷。㈡管制要點屬下位階規範，如與施行細則有衝突，施行細則理應優先適用：⒈經濟部水利署臺北水源特定區管理局92年1月3日水臺建字第09150054400號函內說明、即謂：「變更臺北水源特定區計劃第二次主要計劃通盤檢討土地使用分區管制要點第7條第3項保安保護區內……得為土地使用項目未明列休閒農場相關設施；但都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項『保護區為國土保安、水土保持……．經縣（市）政府審查核准得為下列之使用．．．休閒農場相關設施。』故上開管制要點規定較都市計劃法臺灣省施行細則規定嚴格。」顯示該局已發現二者不合理之處，並去函內政部請示。然內政部所屬機關竟未理會相關爭議之處並作成完全無法理解之釋示，使保護區內休閒農場之申請設立案，由施行細則之申請審查制（得經主管機關審查核准）變更為禁止（主管機關完全無法核准），不符法理。⒉被上訴人據以駁回本案之管制要點相較於施行細則顯屬下位規範：⑴從授權依據而言：本案之施行細則係由母法第85條授權由內政部訂定，其位階屬中央之法規命令；至於本案之管制要點，依該管制要點第1點之規定表示，係依據都市計畫法第32條及施行細則第35條授權訂定，該管制要點既屬母法第32條之授權，則係地方制度法第25條第1項所稱依法律或上級法規之授權所訂定之自治法規，故管制要點屬下位規範應無疑義。⑵從形式言之：施行細則屬法規命令用語，管制要點屬行政規則用語，顯示行政機關於訂定時對二者之定位不同。⑶從實質言之：本案施行細則係依母法授權，並依中央法規標準法第7條之程序送請立法院備查，而該管制要點訂定過程顯未較施行細則具備民主正當性。㈢本案管制要點之內容已非補充性規定，而係牴觸施行細則：⒈系爭管制要點無論從名稱、訂定及發布程序，均不符地方制度法之相關規定，效力並非無疑，不應據以作為本案准駁之依據。⒉地方自治法規依地方制度法第30條第1項至第3項之規定，自治法規及委辦規則牴觸上位規範者無效。本案管制要點中有關保護區之規範，使施行細則有關保護區內申請休閒農場之規定完全無法適用，係完全否定上位階之規範，遠較司法院釋字第363號所揭案例更為侵害人民權利。⒊再觀有關之授權條文，均係在母法及上位階法規範之範圍內，允許下位階規範做更細部之管制，而非授權管制要點得完全限制上位階規範之法律效果；此由施行細則第27條第2項明文授權管理而非禁止，亦可得證。是本案管制要點有關保護區之部分規定，已牴觸上位階規範而非補充，逾越明文授權範圍，內政部理應依據地方制度法第30條第4項及司法院釋字第185號解釋意旨，函告其無效。㈣管制要點全面限制保護區內休閒農場之設立，違反比例原則及平等原則：⒈管制要點不論保護區內申請個案之實際狀況，完全禁止保護區內設立休閒農場，不考量對人民權益之損害，明顯違反比例原則。⒉施行細則第27條第1項對於保護區內得經核准設立之使用正面表列多達13款（包括本件休閒農場相關設施），管制要點卻僅正面表列其中3、4種項目，對於其他各款完全未予納入，其差別待遇之理由何在？倘非內政部所訂定之施行細則第27條第1項有誤，則該管制要點即違反平等原則，以致造成被上訴人裁量怠惰，明顯以下位階規範將上位階規範所賦予主管機關之裁量權限限縮至零，原處分具有嚴重瑕疵等語，為此，請將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應核准上訴人籌設白羽農莊休閒農場之申請或另為其他適法之處分。
被上訴人則以：㈠都市計畫法第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用」，查本件水源計畫保安保護區，為翡翠水庫集水區範圍內山坡地，屬於重要有限之天然資源，不可恣意開發，破壞山林，被上訴人公告自90年5月21日起發布實施之管制要點第7㈢點規定，該管制要點正面列舉之項目無休閒農場相關設施一項，並無違反都市計畫法第33條規定。㈡按施行細則第27條規定列舉休閒農場相關設施，並非當然准許使用。為維護上述土地原有功能並作合理使用，其開發均需依規定申請並經縣（市）政府審查核准後方得為之，即被上訴人審查保護區土地使用案件時，仍應考量不違反劃設四大原則（國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態）為前提，故內政部於92年1月22日內授營字第0920002294號函說明：「按卷附『變更臺北水源特定區計畫（含南、北勢溪部分）（第二次主要計畫通盤檢討）案』土地使用分區管制要點第7點，將得於水庫保護區、生態保護區、保安保護區內申請使用之項目，係以正面列舉方式予以明定，經查休閒農場設施並非經列舉之項目，不得於上開分區內使用。」及經濟部水利署臺北水源特定區管理局對上訴人申請之案件曾以92年1月29日水臺建字第09250005570號函說明3表示：「……休閒農場相關設施，不得於保安保護區內申請使用」，係為補充解釋被上訴人應審查保護區四大劃設原則之相關規定，並不違反施行細則第27條之規定，故上訴人申請白羽農莊休閒農場應同時適用該管制要點規定。㈢內政部都市計畫委員會第454次會議紀錄第1案：
「臺灣省函為變更臺北水源特定區計畫（含南、北勢溪部分）（第二次主要計畫通盤檢討）案」決議內容略以：臺北水源特定區計畫，係為維護臺北水源特定區之水源、水質、水量，充分供應臺北地區飲用水，並防止水庫淤積，延長水庫使用年限而擬定之管制性計畫，有其特殊目的存在，與一般發展性都市計畫不同，因涉及人民基本生活之民生用水，其公益需求顯較一般都市計畫為高，故於該計畫區內為農業區與各種保護區等，其劃設意旨與一般發展性都市計畫農業區與保護區之性質有別，故其土地及建築物容許使用項目設施與強度，不宜比照都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第29條有關之農業區與保護區土地及建築物容許使用項目設施與強度辦理，而須經過通盤檢討，於計畫書另行規定。前開水源特定區計畫包括內政部都市計畫委員會第454次、第457次、第460次、第470次及第488次會議有關「變更臺北水源特定區（含南、北勢溪部分）（第二次主要計畫通盤檢討）案」決議之法定應表明事項及共通原則性規定、土地使用管制要點、都市計畫圖及相關決議事項，依據都市計畫法第12、14條至第16條、第19條至第21條、第26、28條（依91年12月11日修正公布條文）規定，於經公開展覽、舉行說明會及各級都市計畫委員會審議通過，並報內政部核定經被上訴人公告發布實施後，已產生規範效力。㈣上訴人申請白羽農莊休閒農場坐落地號土地屬於宜林地，其申請書所送之休閒農場經營計畫為PC道路250平方公尺、農路350平方公尺、香蕉柑桔區2,000平方公尺、有機蔬菜區800平方公尺、枸杞種植區450平方公尺、茶葉種植區700平方公尺、造林區568平方公尺、原有農舍3平方公尺，如於該地從事茶樹、香蕉、柑桔、枸杞及有機蔬果種植等農業墾殖及經營，屬違規超限利用，並不符合水土保持法施行細則第26條規定及山坡地保育利用條例施行細則山坡地土地可利用限度分類標準規定，山坡地經查定為宜林地者，應行造林或維持自然林木或植生覆蓋，不得從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用規定。又上訴人91年12月9日申請所附地形測量圖上坡度已達40％以上及所送之休閒農場經營計畫如PC道路250平方公尺等休閒農場相關設施開發行為，將不利邊坡保護，又不透水鋪面增加造成滲透減少，使得涵養水源能力下降，且土地超限利用，集水面積有限，將對於山坡地地形、地表沖刷以及逕流有不良影響，平日供水不足現象會更加惡化，如遇洪水時期，逕流係數大增，洪峰流量增加，土砂大量渲洩，將為下游地區帶來土砂災害與洪氾，不符合水源計畫保安保護區涵養水源，防止砂土崩塌之功能等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠都市計畫法第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」施行細則第27條規定：「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定，經縣（市）政府審查核准得為下列使用……休閒農場相關設施。」又管制要點第7㈢點規定：「保安保護區土地，以供涵養水源，防止砂土崩塌等為主，其土地使用應依下列規定：⑴本區內土地經臺灣省政府核准得為左列使用：①國防所需各種措施。②警衛、保安、保防設施。③公用事業所必需之設施，但該設施使用保安林地時，應經林業主管機關之同意。④造林及水土保持措施。⑤為保護區內地形、地物所為之工程設施。⑥為維護水源、水質、水量所必需之設施。⑦為水庫運作需要之水文氣象觀測站及通訊必要之設施。⑧原有合法建築物之增、改建及拆除後新建應依下列規定辦理。」休閒農業輔導管理辦法第8條：「休閒農場之開發利用，涉及都市計畫法、水土保持法、山坡地保育利用條例、建築法、環境影響評估法、發展觀光條例及其他相關法令之規定辦理。」分別定有明文。㈡經查，依管制要點第1條規定，管制要點係依據都市計畫法第32條及施行細則第35條之規定訂定之，且經報請內政部核備在案，而施行細則係依據都市計畫法第85條，由內政部訂定，兩者之法源均為都市計畫法，且均為內政部所訂定或核備。上訴人主張管制要點係施行細則之下位規範，應優先適用施行細則，管制要點已牴觸施行細則云云，自非可採。㈢水源計畫保安保護區，為翡翠水庫集水區範圍內山坡地，屬於重要有限之天然資源，不可恣意開發，破壞山林，被上訴人公告自90年5月21日起發布實施之管制要點第7㈢點規定，保安保護區內土地，以供涵養水源，防止砂土崩塌等為主，其列舉核准使用之項目無休閒農場相關設施一項，係為維護臺北水源特定區之水源、水質、水量，充分供應臺北地區飲用水，並防止水庫淤積，延長水庫使用年限而擬定之管制性計畫，有其特殊目的存在，與一般發展性都市計畫不同，因涉及人民基本生活之民生用水，其公益需求顯較一般都市計畫為高，故於該計畫區內為農業區與各種保護區等，其劃設意旨與一般發展性都市計畫農業區與保護區之性質有別，故其土地及建築物容許使用項目設施與強度，不宜比照施行細則第27條、第29條有關之農業區與保護區土地及建築物容許使用項目設施與強度辦理，而須經過通盤檢討，另行規定。被上訴人據以發布管制要點，亦非如上訴人所稱之違反比例原則、平等原則或裁量怠惰。㈣上訴人申請設置之白羽農莊休閒農場坐落地號土地屬於宜林地，其申請書所檢送之休閒農場經營計畫為PC道路250平方公尺、農路350平方公尺、香蕉柑桔區2,000平方公尺、有機蔬菜區800平方公尺、枸杞種植區450平方公尺、茶葉種植區700平方公尺、造林區568平方公尺、原有農舍3平方公尺，如於該地從事茶樹、香蕉、柑桔、枸杞及有機蔬果種植等農業墾殖及經營，屬違規超限利用，並不符合水土保持法施行細則第26條規定及山坡地保育利用條例施行細則山坡地土地可利用限度分類標準規定，山坡地經查定為宜林地者，應行造林或維持自然林木或植生覆蓋，不得從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用規定。又上訴人申請書所附地形測量圖上坡度已達40%以上，及所檢送之休閒農場經營計畫如PC道路250平方公尺、農路350平方公尺等休閒農場相關設施開發行為，將不利邊坡保護，又不透水鋪面增加造成滲透減少，使得涵養水源能力下降，且土地超限利用，集水面積有限，將對於山坡地地形、地表沖刷以及逕流有不良影響，平日供水不足現象會更加惡化，如遇洪水時期，逕流係數大增，洪峰流量增加，土砂大量渲洩，將為下游地區帶來土砂災害與洪氾，不符合水源計畫保安保護區涵養水源，防止砂土崩塌之功能。被上訴人否准上訴人之申請，並非無據。上訴人之主張，為不可採等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原判決既認「管制要點係依據都市計畫法第32條及施行細則第35條之規定訂定之」即表示認同該管制要點之法源尚包括施行細則，惟其又不採上訴人關於「管制要點係施行細則之下位規範，應優先適用施行細則」之主張，前後立論不一，而有理由矛盾或不備之違法。㈡被上訴人僅就上訴人申請書之資料斷章取不利之陳述，而未一併考慮所附申請附件二農場經營計畫農場內資源現況㈣載明「保留原有地形地貌，種植有機作物……」，土地使用規劃㈠、㈡雖有PC道路及農路之規劃，惟各該道路均為寬僅約一公尺之人行步道小徑，且周圍均保持原始泥土面及農作物，並以有機方式種植果、蔬、茶等作物，充足滋養土地養分，並不影響透水性及涵養水源之功能；又道路鋪面之材質並不限於PC材質，基於水土保持觀念之日益重視，鋪面之材質已發展出透水鋪面如多孔性透水鋪面、多孔隙瀝青混凝土鋪面、無細骨材混凝土鋪面、非連續拼接或鏤空的鋪面等，此有「基地保水面面觀」、「透水鋪面概說」等資料可稽，足以符合水土保持之要求，且有利於邊坡保護，涵養水源，並具防止土石崩塌之功能。乃被上訴人並未依具體個案確實衡量，且亦未依行政程序法第9條規定給予上訴人陳述意見或補正資料之機會，遽而泛稱計畫不符合水源計畫保安保護區涵養水源，防止砂土崩塌之功能，並據此為否准之決定，原審置此未予論究，有判決不適用法規及不備理由之違法，為此，請將原判決廢棄改判等語。
五、本院按：㈠「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨碍都市計畫之使用。」、「都市計畫得劃定住宅區、商業區、工業區等使用區，並得視實際情況，劃定其使用區或特定專用區。前項各使用區得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」都市計畫法第32條定有明文，另「擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關規定。」施行細則第35條第1項亦有明文，惟此係屬原則性、一般性之規範。又施行細則第27條第1項第13款規定，保護區經縣（市）政府審查核准得為休閒農場相關設施，然保護區係為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定，因此，縣（市）政府於審查申請保護區土地使用案時，應考量上開保護目的，於不違反該劃設目的時，始准許使用，並非經當事人聲請，縣（市）政府即應准許。而水源計畫保安保護區，為翡翠水庫集水區範圍內山坡地，因涉及人民基本生活之民生用水，屬於重要有限之天然資源，不可恣意開發，破壞山林，其公益需求顯較一般都市計畫為高，此與一般發展性都市計畫不同，故於該計畫區內為農業區與各種保護區等，其劃設意旨與一般發展性都市計畫農業區與保護區之性質有別，因此其土地及建築物容許使用項目設施與強度，不宜比照施行細則第27條、第29條有關之農業區與保護區土地及建築物容許使用項目設施與強度辦理，而須經過通盤檢討，另行規定。被上訴人依都市計畫法第32條及施行細則第35條之規定，據以發布管制要點，正面列舉核准使用之項目，係為維護臺北水源特定區之水源、水質、水量，充分供應臺北地區飲用水，並防止水庫淤積，延長水庫使用年限而擬定之管制性計畫，有其特殊目的存在，並未逾越上開法律授權之內容，且符合都市計畫法第3條之立法目的。上訴人主張管制要點列舉核准使用之項目中無休閒農場相關設施，違反施行細則第27條之規定云云，不足採信。至於上訴人其餘訴稱，乃就原審取捨証據、認定事實之職權行使，指摘為不當，亦不足採。上訴人申請設置休閒農場，既不符管制要點，被上訴人予以否准及訴願決定遞予維持，均無不合，原審因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
第四庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 1 月 20 日
書記官 王 福 瀛