最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00973號上 訴 人 高雄市政府地政處代 表 人 甲○○訴訟代理人 林石猛 律師
陳韋利 律師鄭瑞崙 律師被 上訴 人 丙○○
乙○○訴訟代理人 許清連 律師
鄭淑貞 律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年8月17日高雄高等行政法院93年度訴更字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件高雄市政府為興辦78年度「鼓山05－文中－16學校工程」，需使用被上訴人二人共有坐落高雄市○○區○○段2小段2111地號土地（嗣分割為同小段2111及2111之1地號等二筆土地，被上訴人二人應有部分各四分之一，下稱系爭土地），經報奉行政院以78年2月27日台內地字第676949號函核准徵收，上訴人乃據以辦理公告徵收，並以78年6月13日高市地政四字第12058號函通知各土地所有權人於78年6月21日領取地價補償費。被上訴人二人未於期限內領取該補償費，上訴人乃將地價補償費提存於台灣高雄地方法院提存所（下稱高雄地院提存所）待領，完成法定徵收程序。嗣因上開用地範圍內之土地所有權人陳情高雄市政府改採公共設施用地減額使用方案，被上訴人二人亦同意支持該方案，乃於82年5月26日出具同意書同意由上訴人向法院提存所取回提存款，並送高雄市政府教育局存入補償專戶待領。惟被上訴人二人於85年向上訴人申請將上開補償費暫予領回，並聲明爾後為配合公共設施用地減額使用開發案時將全額繳還，上訴人亦同意其申請而准予領回。嗣本案經都市計畫變更改採減額使用方式開發，並限定以市地重劃方式辦理整體開發，乃報經內政部以86年8月4日台內地字第8607366號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃後，上訴人分別於87年3月20日以87高市地政四字第3262號函及於87年9月8日以87高市地政四字第11511號函通知被上訴人二人於87年9月30日前，逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，而被上訴人二人並未如期繳還徵收補償費，另於88年12月16日向上訴人申請繳還原徵收之地價補償費，並請求回復被徵收土地之產權登記。案經上訴人以其已逾繳還期限而於88年12月23日以高市地政四字第15187號函否准其請。被上訴人等不服，循序提起一再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟，前經原審法院89年度訴字第875號判決駁回。被上訴人等不服，提起上訴，經本院92年度判字第1872號判決將該判決廢棄，發回更審。嗣原審法院以93年度訴更字第9號判決將「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。被告（即上訴人）應於原告（即被上訴人）丙○○繳還地價補償費新台幣壹仟捌佰陸拾柒萬陸仟元後，將原告（即被上訴人）丙○○原所有坐落高雄市○○區○○段2小段2111及2111之1地號等兩筆土地回復為應有部分各四分之一，參加高雄市第53期市地重劃。被告（即上訴人）應於原告（即被上訴人）乙○○繳還地價補償費新台幣壹仟捌佰陸拾柒萬陸仟元後，將原告（即被上訴人）乙○○原所有坐落高雄市○○區○○段2小段2111及2111之1地號等兩筆土地回復為應有部分各四分之一，參加高雄市第53期市地重劃。
」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人等於原審起訴主張：㈠上訴人通知被上訴人二人繳還原徵收補償之公函（即87年3月20日以87高市地政四字第3262號函及於87年9月8日以87高市地政四字第11511號函通知），被上訴人二人確實未曾收到上開公函：按上開公函之送達地址係高雄市○○區○○街○○○號，且上開地址僅有陳李往（已死亡）一人單獨居住，此為四鄰所知，亦有證人許有志證述在卷；又陳李往當時年齡已達90歲高齡，復不識字，致上訴人以郵務送達時，陳李往即隨手取其孫女「陳麗珍」之印章簽收，並未交予被上訴人二人知悉，顯然被上訴人二人再三主張未曾獲知上開公函（即通知繳回地價款公函），合於經驗法則。又民事訴訟法之送達必屬「有辨識事理能力之同居人」，按被上訴人既未與陳李往同住一處，且陳李往年邁，記憶力應較一般常人為弱，要與有辨識事理能力之人有別，故而上訴人送達顯有瑕疵至明。再按陳麗珍固為被上訴人乙○○之長女，但自85年起，都一直居住於高雄縣○○鄉○○路○○○號，此亦有檢附之房屋所有權狀、水電單據以及當地港後村村長證明書可稽，且二地相隔甚遠，陳麗珍並不知悉祖母以伊印章簽收掛號公文之事實，郵差亦可為證，從而本件不得以推論方式即認定被上訴人二人知悉前開事實。又被上訴人乙○○自擔任里長12年來，均居住在高雄市○○區○○○路○○○號之住址，並以該址作為服務處之用，此亦有庭呈之與各機關往來公文信封可證。另被上訴人丙○○戶籍早於86年間即遷住高雄市○○區○○路○○○號8樓，此有戶口名簿可稽，即連土地登記簿及土地權狀之地址，在81年5月14日亦曾辦理變更載為○○○區○○○路○○○號」，而系爭土地雖屬共有，但具領補償費均分別通知，個別具領，與土地是否共有並不相干，亦不得僅以共有人之一而為送達，系爭送達被上訴人丙○○之住居所，上訴人竟執意送達高雄市○○區○○街○○○號，顯不合法。況被上訴人丙○○更在與其他地主申請暫退徵收款申請書內明載住址為「文康路143號8樓」，益顯被上訴人所述均有事證為憑。又查送達上開通知函之根據，應適用公文程式條例第13條準用民事訴訟法有關規定，其送達應於被上訴人丙○○之住居所行之（民事訴訟法第136條第1項但書），足徵上訴人對系爭通知之送達與民事訴訟法有關送達規定有違，致使被上訴人等無從知悉應繳還原徵收補償而適時繳回至明。迨被上訴人知悉後，隨即於88年12月提出申請補繳地價補償費，未曾多予耽擱時間。㈡另就法理上而言，徵收土地已完成徵收程序後，尚未依計畫使用前，徵收核准機關因都市計畫變更改按市地重劃方式開發，而核准撤銷徵收者，其應踐行之程序及法律上之效果如何，在土地徵收條例89年2月2日制定公布施行前，並無法律上之依據可循。土地徵收條例別無關於之前撤銷徵收應如何辦理之規定，之前撤銷徵收未結之案件，非可遽予參照辦理。系爭徵收既已撤銷，自已無徵收之行政處分，上訴人受移轉登記土地所有權及土地占有，均失其目的，被上訴人自有回復所有權之公法上權利，此權利之行使攸關人民財產權，非有法律或法律明確授權之規定為據，自不得加以限制。經查，本件上訴人處理之準則，原係根據內政部86年5月23日台內地字第8604873號函辦理，惟依內政部於87年8月18日台內地字第8708382號函之說明三㈤明載：「86年5月23日台內地字第8604873號函說明二－㈢應停止適用。
」足見上訴人原所憑之準則，業已在87年8月18日停止適用，則上訴人就撤銷徵收土地乙事應按同年月日新訂頒「撤銷土地徵收作業規定」第2項第3、4款重新公告，並重新定六個月以上期間，通知原土地所有權人繳清應繳回之徵收價額，方為適法；是該作業規定已明示「應公告並通知」，足徵本件應公告要屬法定必備要件。但上訴人對於上揭內政部87年8月18日台87內地字第8708382號函頒之「撤銷土地徵收作業規定」未予遵循適用，對「公告之程序」完全付諸厥如，有不適用法則之違誤。又上訴人87年9月8日87高市地政四字第11511號函僅略載「……逕向本市教育局繳還原徵收補償費，俾便憑辦回復產權……」云云。但對於整體法令之規定並未闡明，且故意漏列其最重要部分，即「未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地」，益顯上訴人上開公函並未善盡告知義務，更漏列其相關處分之規定，足見本件上訴人實違背行政法制之誠信原則，其未將限制規定內容註記通知函中，自不發生限制之效力。又行政院54年8月5日台（54）內字第5554號令第1點關於「不依核准計畫使用」之涵義，則揭示『土地法第219條所謂「不依核准計畫使用」之立法精神，旨在保障人民之私有土地權益，其立法重點，在「使用」兩字，凡徵收私有土地，違反核准計畫所定之使用「目的」及「用途」時，自應構成原所有權人申請收回土地之要件，而符保障人民私權之意旨』。又上開行政院函令第4點亦謂：「土地法第219條僅規定得由土地原所有權人申請收回土地，如未經原所有權人申請，政府是否得逕予撤銷徵收，法無明文規定，惟查土地法第219條既為保障人民私權而設，則政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時，逕予撤銷徵收發還土地，已非屬法律之適用問題，自非不得為之……」等語，足徵法律重視保障人民土地權益。然本件上訴人竟否准發還被上訴人二人前被徵收之土地，並擅自登記為公有土地，顯與前述所載嚴重有違。又同函令另揭示「徵收土地經撤銷徵收後，原所有權人拒絕收回土地時……主管機關可適用有關法令處理之」，足見必須為原土地所有權人有「積極拒絕收回土地」之意思表示，方可適用有關法令。但被上訴人二人自始至終從未表示過拒絕收回之意思，相對地更以積極具體之行為表示收回之意思，但上訴人卻置若罔聞，其漠視有關法律規定，實有違誤。㈢再者，系爭土地撤銷徵收係因原徵收用地改依巿地重劃方式辦理，上開內政部86年8月4日台內地字第8607366號核准撤銷函已說明應立即就原土地所有權人出具之同意書確認其人數及所有權面積，符合規定始得實施巿地重劃。再查，最高行政法院92年度判字第1872號判決業明示「依被上訴人（即本件上訴人）陳述，重劃已完成分配，如重劃前亦由上訴人（即本件被上訴人等）出具同意書，以其為土地所有權人相視，使符合規定，由被上訴人辦理重劃，之後又否認其回復土地之權利，有無違反誠信」等語，足見最高行政法院將原審法院89年度訴字第875號判決廢棄發回時，業對本件就法律、法理等已闡述綦詳，顯見原處分、訴願決定及再訴願決定諸多違誤。㈣末查，系爭土地在86年1月27日即已登記在高雄市名下，此有土地登記謄本可稽，而被上訴人乙○○在88年1月4日尚以地主身分，由上訴人邀請參加上訴人召開之土地分配原則說明會，何以未將被上訴人乙○○尚未繳還補償費之事實告知？而邀其參加分配說明會，此舉實匪夷所思，有違經驗法則。退萬步言，根據內政部88年6月4日台88內地字第8807089號函，對有關土地撤銷徵收、更正徵收、一併徵收執行事宜有統一結論作法，即說明-㈤明確規定「於『撤銷土地徵收作業規定』訂頒前，已奉准撤銷徵收之土地，而原土地所有權人迄未繳回徵收價款者，市縣地政機關得參照上開作業規定，重行通知原土地所有權人於一定期間內（不少於六個月）繳清應繳回之徵收價款，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價款者，不予發還其原有土地，仍維持原登記，依公產管理有關法令處理之。」明訂得重行通知，祇要被上訴人二人繳回已領之補償款，上訴人即可將已分配之土地移轉登記予被上訴人二人名下，並無產權不確定可言，則上訴人在其89年12月14日答辯狀理由二略載「撤銷徵收繳回原領徵收補償費期限不能太長，否則產權無法確定，市地重劃將無法執行」云云，實乃自欺欺人。況公權力介入徵收私有土地，本即應秉持利益、公平及比例原則謹慎為之，且改制前行政法院77年度判字第1224號判決，曾認定原土地所有權人得照原徵收地價額收回其土地之權利，其性質與民法第380條之買回權相當，足見本件應准許被上訴人二人買回，方為適法。㈤基上所述，上訴人既已辦妥減額徵收使用，即應准許被上訴人等繳還原徵收之補償費，而領回經巿地重劃後，僅達原有土地四分之一之產權，始與憲法保障人民財產權益及司法院釋字第400、425號解釋之旨趣契合。為此，請將一再訴願決定及原處分均撤銷。
上訴人則以：㈠系爭徵收於86年8月4日奉內政部以台86內地字第8607366號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃在案，上訴人依內政部86年5月23日台86內地字第8604873號函規定：「參照土地法第219條之規定通知原土地所有權人六個月內繳清原受領之徵收價額，未依限繳清原受領之徵收價額者，視為拒絕收回土地」之意旨，於87年3月20日以87高市地政四字第3262號函雙掛號通知被上訴人二人於收文後六個月內（同年9月30日止）逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，俾回復產權，而該函於87年3月25日寄達；另於同年9月30日期限將屆滿前，為確保被上訴人二人權益，上訴人再於87年9月8日87高市地政4字第11511號函，以雙掛號通知被上訴人二人儘速繳還原徵收補償費在案，該函亦於87年9月11日送達。惟被上訴人等二人並未於期限內配合繳還原領徵收價額，致難以恢復產權參與重劃，其怠於維護本身權益已至為明確，上訴人對於被上訴人二人之權利已妥為考量，應無損害其權益。㈡有關內政部於87年8月18日以台87內地字第8708382號函訂頒「撤銷土地徵收作業規定」中，第2項第4款所規定繳回徵收價額期間「不得少於六個月」，其本意即含有6個月意思。且查減額使用整體開發案，其程序係為撤銷徵收後續辦市地重劃，由於時間長短事涉所有參與人利益，若執行時間過於長遠，則市地重劃對象不確定，將影響分配成果不確定，故撤銷徵收繳回原領徵收補償費期限不能太長，否則產權無法確定，市地重劃將無法施行。雖然上訴人於撤銷徵收作業當時，其通知繳款期限係依據內政部86年5月23日台86內地字第8604873號函規定辦理，並於87年3月20日以87高市地政四字第3262號函知被上訴人二人於收文後六個月內（87年9月30日止）為之，即有政策上之考量及期限上之彈性。惟被上訴人二人於87年3月25日即已接獲雙掛號通知函，依期限計算，其於接獲至9月30日止亦已逾六個月，其實際期限已不少於六個月規定。因此與內政部後續訂頒之「撤銷土地徵收作業規定」比較下，上訴人並無違背亦不牴觸其後法精神，在前、後法令不相矛盾下，且重新辦理相關程序，於公益上將使更多民眾權益受損，故考量再三，應以不再重新規定期限為宜，以樹公信。更遑論同時期訂相同期限之撤銷徵收並限定以減額使用工程尚有三民國小、左營區05—文中小—17、龍華國小等三項工程，如再予展期，對於所有減額使用工程於期限內繳回原徵收補償費之所有權人似有不公平，政府施政之公平性及公信力必遭質疑。本案既有期限規定，自應受其拘束，否則期限未確認，對於市地重劃作業將永無止境。㈢關於本件上訴人通知被上訴人二人於87年9月30日前繳還原徵收補償費公函之有無合法送達問題；經查，本案雙掛號簽收人陳麗珍依戶政事務所資料，至89年5月29日截止皆設籍於高雄市○○區○○街○○○號，與被上訴人乙○○係為同一戶，而陳麗珍亦為被上訴人乙○○之長女，而被上訴人乙○○卻推託以上所述人員皆不在該地而另居他所。經查郵政機關送達雙掛號回執聯上蓋有陳麗珍印章且未敘明係由陳李往代收為證，惟訴願、再訴願書上被上訴人乙○○卻辯稱不知情，以父女之親，實不符常情。且被上訴人以該址僅有陳李往，為一93歲高齡、精神健康欠佳而單獨居住之老人，故郵務送達時，即隨意以印章簽收等託詞，推諉並未獲知繳回地價款情事，實屬推卸之詞。蓋依理推斷，一位體弱老人獨居，其日常生活食衣等起居如無專人照顧究如何渡日，除非家人不聞不問，否則如有照顧陳李往起居之人，焉有收受「雙掛號郵件」卻完全不知之理。㈣本案係屬本市第53期市地重劃區，因被上訴人二人未繳回原承領土地補償費，其撤銷徵收後土地產權歸高雄市所有，並與其他共有人參與重劃分配作業。而目前市地重劃土地分配結果，業經高雄市政府以88年8月26日88高市府地發字第26798號公告30日期滿在案。綜上，被上訴人二人請求將原處分、訴願及再訴願決定均撤銷，並准繳交土地價金恢復產權登記，自屬無據等語，資為抗辯。
三、原審撤銷原處分及一再訴願決定，係以：㈠按關於人民之權利、義務者或其他重要事項之應以法律定之者，應以法律定之，為中央法規標準法第5條第2款及第4款所明定。是人民之自由及權利，依憲法第23條之規定，僅得以法律限制之。
而如涉及剝奪或限制人民生命、身體以外之自由權利等重大事項，例如財產權之限制，雖非不得以主管機關發布之行政命令為依據，惟該命令之訂定，須有法律授權，且其授權應符合具體明確之原則，始得為之，此觀司法院釋字第443號解釋自明。㈡經查本件上訴人依內政部86年5月23日台86內地字第8604873號函之意旨及「撤銷土地徵收條例作業規定」第2點之規定，否准被上訴人等回復系爭土地產權之申請，固非無見，惟查：⒈按徵收土地已完成徵收程序後，尚未依計畫使用前，徵收核准機關因都市計畫變更改按市地重劃方式開發，而核准撤銷徵收者，自理論上言，此種撤銷徵收，實為原徵收行政處分之廢止，從此已無徵收行政處分之存在，原因徵收而生之財產上變動，例如應受補償人受領補償費，需用土地人受移轉登記土地所有權及土地占有，均失其目的，成為公法上之不當得利，被徵收土地所有權人有可回復其所有權之公法上權利，其權利行使之限制，關涉人民財產權之保障，揆諸首揭司法院釋字第443號解釋之意旨，須有法律或法律明確授權之規定為據，始得為之。而本件徵收核准案係於86年間土地徵收條例制定公布（89年2月2日）前，因都市計畫變更改按市地重劃方式開發而予以撤銷，惟查徵收土地已完成徵收程序後，尚未依計畫使用前，徵收核准機關因都市計畫變更改按市地重劃方式開發，而核准撤銷徵收者，其應踐行之程序及法律上之效果如何，在土地徵收條例制定公布施行前，並無法律上之依據可循，而土地徵收條例並無關於該條例公布前撤銷徵收應如何辦理之規定，是本件撤銷徵收後所生之權利義務關係，亦非可遽予參照該條例辦理。又內政部86年5月23日台內地字第8604873號固函釋謂：「……㈢撤銷徵收自核准撤銷徵收土地案公告或通知土地所有權人之日起生效，參照土地法第219條之規定，原土地所有權人應於接獲通知撤銷徵收之日起六個月內繳清原受領之徵收價額，未依限繳清原受領之徵收價額者，視為拒絕收回土地……應認係放棄其權利，主管機關可適用有關法令處理之。」及內政部87年8月18日台內字第8708382號函訂頒之撤銷土地徵收作業規定（業於90年7月18日公布廢止）第2點固規定：「辦理撤銷徵收之程序如下：……㈢市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。㈣前款一定期間不得少於六個月。」雖規定被徵收土地所有權人應於不少於六個月之期間內繳清應繳回之徵收價額，否則視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收之土地。惟此規定實已限制被徵收土地所有權人回復其所有權之公法上權利之行使，觀之前開說明，以行政命令為該財產權限制之依據者，該行政命令須有法律明確之授權，始可為之。惟查前開內政部86年5月23日台內地字第8604873號函釋及撤銷土地徵收作業規定，均無法律明確之授權，自難認係屬具有規範效力之法規命令或行政規則。惟雖如此，行政主管機關依職權撤銷徵收之負擔處分亦為行政處分，於無法規規範其程序之情形下，在符合行政目的之範圍，又不致使被徵收土地所有權人受比較不予撤銷徵收更不利之損害範圍內，原有其裁量之權限，將徵收予以撤銷。又因撤銷徵收後之法律關係，如被徵收土地所有權人應繳回原受領之補償費，以回復其土地，是否行使回復權，非行政主管機關單方面可以控制，為儘速確定其法律關係，自有其限制之必要，是在不致使被徵收土地所有權人受比較不予撤銷徵收更不利之損害之情形下，以適當之限制作為撤銷徵收處分之內容，雖並無不可，惟行政機關未以該限制規定作為撤銷徵收處分之內容者，自不生該限制規定之效力（最高行政法院92年度判字第1872號判決參照）。⒉查系爭土地因需地機關高雄市政府為興辦78年度「鼓山05─文中─16學校工程」而報准徵收，業已完成徵收程序，嗣需地機關欲以市地重劃方式辦理，報經內政部以86年8月4日台內地字第8607366號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃，由上訴人於87年3月20日以87高市地政四字第3262號函通知被上訴人二人於87年9月30日前，逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，又於期限屆滿前之87年9月8日以87高市地政4字第11511號函催被上訴人二人儘速繳還原徵收補償費。惟核上訴人前開二函為通知撤銷徵收處分之書面，僅載明應於六個月內（87年9月30日）向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，俾便辦理回復產權等語，並未以「未於通知之期間內繳還原徵收補償費，視為拒絕收回，不予發還其原被徵收之土地」之限制規定為其內容，揆諸前開說明，自不生該限制規定之效力，亦即不生被上訴人未於通知期限內繳還土地徵收補償費，即視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收之土地之效力。是被上訴人二人向上訴人申請繳還原徵收之地價補償費，並回復系爭土地產權，上訴人以被上訴人二人未於期限內繳還土地徵收補償款，視為拒絕收回，應不予發還其原被徵收之土地為由，予以否准，難謂合法。⒊次按「機關致送人民之公文，得準用民事訴訟法有關送達之規定。」「送達於應受送達人之住居所、事務所或營業所行之。但在他處會晤應受送達人時，得於會晤處所行之。」「送達於住居所、事務所或營業所不獲會晤應受送達人者，得將文書付與有辨別事理能力之同居人或受僱人。」分別為行為時公文程式條例第13條及民事訴訟法第136條第1項、第137條第1項所明定。是關於機關致送人民之公文，應送達於應受送達人之住居所、事務所或營業所行之，但在他處會晤應受送達人時，得於會晤處所行之；再者，法院送達文書之處所倘確為應受送達人之住居所時，始得依第137條第1項之規定，於不獲會晤應受送達人時，將文書付與有辨別事理能力之同居人或受僱人以為補充送達（最高法院92年度台抗字第77號判決參照）。查上訴人分別於87年3月20日以87高市地政四字第3262號函及87年9月8日以87高市地政四字第11511號函通知被上訴人二人繳還原徵收補償費之通知函，均係依土地登記簿謄本所載住址即「高雄市○○區○○街○○○號」以郵務雙掛號送達方式而為送達，此有雙掛號回執影本附於訴願卷可稽，惟查，被上訴人乙○○固然係設籍於高雄市○○區○○街○○○號，且上開二件通知函係由同設籍該址被上訴人乙○○之成年長女陳麗珍蓋印收受，依前揭民事訴訟法第137條第1項之規定，固已生送達之效力，惟上開二函，並未以限制規定為其內容，自不生該限制規定之效力，已如前述，亦即該二函之合法送達仍不生被上訴人乙○○未於通知期限內繳還土地徵收補償費，即視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收土地之效力。又查，被上訴人丙○○並未設籍住居於該址，而係設址於高雄市○○區○○路○○○號8樓，此有被上訴人丙○○戶籍謄本影本可按，則被上訴人丙○○既未住居於高雄市○○區○○街○○○號，上訴人以該址作為送達前開二函之處所，此之送達自難認合法。再者，該二件通知函之收件回執係蓋用被上訴人乙○○之長女陳麗珍之印章，顯見該二函非由被上訴人丙○○本人收受，是該送達亦非可認屬前開民事訴訟法第136條第1項但書所規定之於他處會晤應收送達人而為送達之情形，抑且，送達處所既非被上訴人丙○○住居所地，自無依前開民事訴訟法第137條第1項規定將該通知函付與有辨別事理能力之同居人或受僱人以為補充送達之餘地，綜上，該二函均未對於被上訴人丙○○有合法之送達。是姑不論前述上訴人並無否准被上訴人丙○○回復系爭土地產權申請之依據，其對於丙○○之送達既非合法，該二函應認對被上訴人丙○○不生通知效力，上訴人以業將該二函送達於被上訴人丙○○為由，否准被上訴人丙○○之申請，亦有違誤。一再訴願決定未予糾正，遞以維持亦有可議等由，為其論據。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原判決認內政部86年5月23台內地字第8604873號函及87年8月18日台內字第8708382號函頒之撤銷土地徵收作業規定，已限制被徵收土地所有權人回復其所有權之公法上權利之行使，因無法律明確之授權，不具有規範效力，乃對相關法令之適用有所誤解而有判決違背法令：⒈本件原徵收處分之廢止，其法律關鍵乃為實施公共設施用地減額使用之市地重劃，乃該減額使用開發方式，該制度於當時屬於新制度為試辦性質，並非廢止使用原徵收土地，僅係順應民意減輕阻力，而改採土地取得方式。是本件徵收處分之撤銷，係為執行後續市地重劃之先行作業，而須踐行之轉換程序而已。此另參諸本院92年度判字第340號判決「本件徵收系爭學校用地，因原所有權人之陳情，經高雄市政府報請內政部核准撤銷徵收後，改以市地重劃方式辦理，職故，因都市計畫妥更所為之撤銷徵收，為執行後續市地重劃之先行作業，兩者是一體兩面。原土地所有權人如未於繳回徵收價額期間內，繳清應繳回之徵收價額，依上開內政部訂頒撤銷土地徵收作業規定，應不予發還原有土地，仍登記為公有土地，換言之，其土地所有權屬即歸屬高雄市政府所有，爾後辦理市地重劃，高雄市政府得以所有權人名義參與重劃並獲分配。」之內容意旨自明；另本院89年度判字第610號亦同斯旨，而認內政部上開二函釋應屬合法。
從而，本件徵收處分之撤銷，其先行作業之目的，係基於市地重劃須依土地所有人之自由意願決定是否參加，遂將原徵收處分撤銷，願參加重劃者，須繳回已領之地價補償費，不願參加重劃者，仍得保有地價補償費，僅原有土地仍登記為公有土地參加重劃而已，上開措施顯係選擇權之賦予，並非權利之限制，應予指明。揆諸前開說明及判決意旨，本件徵收處分之撤銷，其目的在係都市開發之公益即市地重劃之實施，並非在私益之保護即原有土地產權之發還甚明。原判決執彼非此，對於本件關鍵之執行都市更新公益，視而不見，據為上訴人不利之論斷。有判決不備理由及不適用法規之違法。⒉原判決認上開內政部解釋函所設6個月之繳還地價補償費期限有違反法律保留原則之見解，與司法院釋字第474、583號解釋所揭「基於平等原則類推適用」之意旨有違：
蓋土地法第219條規範之內容，與本件因都市計畫變更，改依土地重劃方式開發而廢止原徵收處分，其情節既相類似，揆諸前揭司法院解釋之公法上類推適用意旨，上開內政部二號函就本件徵收處分撤銷後，就原土地所有人繳清地價補償費，領回土地並參與市地重劃之期間，因法律未規定之漏洞補充，基於平等原則而類推適用土地法第219條之6個月限制規定，自無違反法律保留之虞。且其中內政部87年8月18日台內字第8708382號函所訂頒之撤銷土地徵收作業規定第2點規定，已然強調繳清補償費領回土地之期間不得少於6個月，相較於前揭土地法第219條規定顯然更為優惠，是上開函釋並非權利之限制（另有司法院釋字第571號解釋末段意旨可參）；且該內政部87年所頒撤銷土地徵收作業規定係屬過渡性法規性質，屬於主管機關為執行土地法第218條所訂之職權命令，依司法院釋字第270、347號解釋意旨，合法性應無疑義。因而原處分適用上開函釋，當無違法之處。詎原判決率認違法予以撤銷，應有判決不適用法規及適用法規不當之違法。㈡退步言之，縱認撤銷徵收收回土地之失權期間宜以法律定之，然上訴人基於行政之必要，於系爭通知撤銷處分所訂之繳回補償費期間，已長達六個月之久，已兼顧被上訴人權益；乃原判決竟認上訴人未以六個月失權之限制規定作為通知撤銷處分之內容者，自不生該限制規定之效力等語，應屬判決違背法令。蓋：⒈此六個月失權期間，參諸原判決理由意旨，亦應係持肯定看法。原判決所質疑者，僅該失權期間應以何種形式規範而已。⒉本件繳回補償金參與市地重劃之作業，對於原土地所有人而言，純係賦予其另一選擇權之優惠而已，是作業期間之長短，並未影響土地所有人之既有權益，亦不能容許土地所有人長期觀望而不行使，導致市地重劃作業不確定，終有礙都市更新之進行。從而，上開敦促原所有人決定是否另行選擇參與市地重劃之期間，實質上既屬作業期間性質，即非必然須於書面處分詳細記載失權效果不可，若處分書已記載敦促行使參與重劃權利之內容，否則將有不利效果，原土地所有人亦果然可期待其能知悉期限並行使權利，其仍怠於行使，即應生失權效果。是對於原土地所有人主動遵期行使權利之期待，並非無據。從而，原判決認上訴人未於撤銷徵收處分詳細載明：「未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。」之內容，對相對人而言，即不生失權效果等情，尚有率斷之嫌。㈢姑不論上訴人於86年作成撤銷徵收處分，當時行政程序法尚未通過施行，有關行政處分之形式要件不若今日嚴謹。乃揆諸前開說明，並衡以原判決所認定之事實，即本件被上訴人等曾同意支持土地所有權人高雄市政府改採公共設施用地減額使用方案，於85年間向上訴人申請將地價補償費暫予領回，並聲明爾後為配合公共設施用地減額使用開發案時將全額繳還，上訴人亦同意其申請而准予領回等情。準此，上訴人基於被上訴人等先前承諾公共設施用地減額使用方案之信賴，乃於87年3月20日以87高市地政四字第3262號函通知被上訴人等於收文後六個月內（87年9月30日止）繳還價款，事實上即兼具政策上之考量，依期限計算已不少於六個月如前述，實已符合前述「撤銷土地徵收作業規定」之精神。又上訴人見其餘土地所有人均已完成作業程序，惟被上訴人等仍未參與本件市地重劃作業，遂再於87年9月8日以87高市地政4字第11511號函催被上訴人二人儘速繳還原徵收補償費，乃參諸該函：「本市『05－文中－16用地』因奉內政部核准撤銷徵收並辦理市地重劃，其繳還原領徵收補償費將於9月30日屆滿，為保障台端權益，請儘速向市府教育局繳還原徵收補償費，俾便回復產權並辦理市地重劃，請查照」等內容，足認上訴人已於處分書詳細表明，敦促被上訴人等應於六個月期限內行使選擇參與市地重劃之權利，否則對其權益恐有損害之情，顯已將不利效果予以通知，益徵上訴人已盡通知教示義務。另佐以被上訴人等已詳知系爭徵收案改採公共設施用地減額使用方案之上情，被上訴人等自應迅速行使參與土地重劃之選擇權，否則將招致失權結果，即非不能期待。據上，原判決以上訴人未於撤銷徵收處分明載逾期失權之內容，而對上訴人已先後二次通知敦促被上訴人等應限期行使權利以保障權益之程序，置而不論，即遽為上訴人不利之論斷，亦有判決不備理由及不適用法則之違法。㈣原判決認上訴人對被上訴人丙○○未合法送達，不生通知效力等情，有適用法規錯誤之違背法令：⒈原判決以被上訴人乙○○係設籍於高雄市○○區○○街○○○號，且上開二件通知函係由同設籍該址被上訴人乙○○之成年長女陳麗珍蓋印收受，依法已生送達之效力乙節，符合法理，應值贊同。然原判決另以被上訴人丙○○並未設籍住居於高雄市○○區○○街○○○號，而係設址於高雄市○○區○○路○○○號8樓，上開通知函既非由被上訴人丙○○本人收受，亦非可認屬前開民事訴訟法第136條第1項但書所定情形，自無依前開民事訴訟法第137條第1項規定補充送達之餘地，故送達自難認合法云云。⒉惟查，上訴人前揭87年3月20日及87年9月8日二次通知繳還原徵收補償費函，均係依土地登記簿謄本所載住址即「高雄市○○區○○街○○○號」以郵務送達方式而為送達，該土地登記簿謄本之地址乃被上訴人丙○○所自行申報，其既未依法申請更正，上訴人據以通知，即無違誤。又被上訴人丙○○為本件日前所分別提起訴願、再訴願書狀時，其書狀上所載地址亦為高雄市○○區○○街○○○號，且於訴願、再訴願階段，丙○○均不曾主張未收受系爭通知函乙事，足徵被上訴人丙○○就本件相關文書之收受，亦均以高雄市○○區○○街○○○號為送達處所，要無庸疑，其再執此爭執，有違誠信原則，而不足採。⒊另丙○○雖於85年間向上訴人申請暫予退還土地徵收款之申請書記載其住址為「高雄市○○區○○路○○○號8樓」，惟斯時被上訴人丙○○並未在該處設籍，而丙○○亦無特別指明相關之文書應另行送達，自難謂被上訴人丙○○已明確告知上訴人應變更送達處所。是該二通知函應已對被上訴人丙○○生送達效力。況依向來實務見解，若當事人客觀上已知悉行政處分之內容，行政處分即可認已對其生效，非必行政機關證明行政處分已由相對人本人收受不可。從而，基於被上訴人乙○○擔任里長已達12年之久，而被上訴人乙○○、丙○○二人係屬兄弟關係，又為土地共有人，關係緊密且利害與共；另衡以被上訴人先前均曾表明支持本件公共設施用地減額使用方案，對於市地重劃之實施，當必較常人關切等情。乃姑不論被上訴人丙○○是否如其所言，未親自收受系爭撤銷徵收處分書；系爭撤銷徵收之處分，依法理及原判決審認之結果，均可認已對被上訴人乙○○生送達效力，且被上訴人乙○○依一般經驗法則，亦足認其知悉應於限期內繳還原領之地價補償費之事實。從而，被上訴人丙○○基於與乙○○之緊密關係及利害與共，豈有不知之理。則該通知函應已對被上訴人丙○○生送達效力。原判決認上訴人對被上訴人丙○○未合法送達，不生通知效力等情，揆諸前開說明，除有未盡職權調查之責，亦有適用法規錯誤之違背法令等語。請求將原判決廢棄，並駁回被上訴人等二人於原審之訴。
五、本院按：人民之自由及權利，如涉及剝奪或限制人民生命、身體以外之自由權利等重大事項，例如財產權之限制，雖非不得以主管機關發布之行政命令為依據，惟該命令之訂定，須有法律授權，且其授權應符合具體明確之原則，始得為之，此觀司法院釋字第443號解釋即明。本件原審以內政部86年5月23日台內地字第8604873號固函釋謂：「……（三）撤銷徵收自核准撤銷徵收土地案公告或通知土地所有權人之日起生效，參照土地法第219條之規定，原土地所有權人應於接獲通知撤銷徵收之日起六個月內繳清原受領之徵收價額，未依限繳清原受領之徵收價額者，視為拒絕收回土地……應認係放棄其權利，主管機關可適用有關法令處理之。」及內政部87年8月18日台內字第8708382號函訂頒之撤銷土地徵收作業規定（業於90年7月18日公布廢止）第2點規定：「辦理撤銷徵收之程序如下：……（三）市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。（四）前款一定期間不得少於六個月。」規定被徵收土地所有權人應於不少於六個月之期間內繳清應繳回之徵收價額，否則視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收之土地，顯已限制被徵收土地所有權人回復其所有權之公法上權利之行使，依前開說明，應以法律或法律明確授權之行政命令，始可為之。前開內政部86年5月23日台內地字第8604873號函釋並無法律明確之授權，自難認係屬具有規範效力之法規命令或行政規則。且上訴人於87年3月20日以87高市地政四字第3262號函通知被上訴人二人於87年9月30日前，逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，又於期限屆滿前之87年9月8日以87高市地政4字第11511號函催被上訴人二人儘速繳還原徵收補償費。經核上該二函僅載明應於六個月內（87年9月30日）向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，俾便辦理回復產權等語，並未以「未於通知之期間內繳還原徵收補償費，視為拒絕收回，不予發還其原被徵收之土地」之限制規定為其內容，自不生該限制規定之效力，亦即不生被上訴人未於通知期限內繳還土地徵收補償費，即視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收之土地之效力，因而認被上訴人二人向上訴人申請繳還原徵收之地價補償費，並回復系爭土地產權，上訴人以被上訴人二人未於期限內繳還土地徵收補償款，視為拒絕收回，應不予發還其原被徵收之土地為由，予以否准，難謂合法等情，業於判決理由內詳為論斷，經核並無不合。上訴人雖主張本件徵收處分之撤銷，其先行作業之目的，係基於市地重劃須依土地所有人之自由意願決定是否參加，遂將原徵收處分撤銷，願參加重劃者，須繳回已領之地價補償費，不願參加重劃者，仍得保有地價補償費，僅原有土地仍登記為公有土地參加重劃，該措施係選擇權之賦予，並非權利之限制云云，然被上訴人既願繳回已領之地價補償費，回復系爭土地產權，並參加高雄市第53期市地重劃，上訴人竟予否准，顯非係賦予被上訴人選擇權，上訴人上開主張，尚非可採。又上訴人復主張上該二函已合法送達被上訴人云云，然查，不論上訴人前揭87年3月20日及87年9月8日二次通知繳還原徵收補償費函是否合法送達被上訴人，因該二函並未以限制規定為內容，不生被上訴人未於通知期限內繳還土地徵收補償費，即視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收土地之效力，業經原判決詳為論述，上訴人就原審所不採之主張再為爭執，仍無可採。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 29 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 6 月 29 日
書記官 王 福 瀛