最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第01438號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 高雄縣岡山鎮公所代 表 人 甲○○上列當事人間因有關農業事務事件，上訴人對於中華民國94年2月25日高雄高等行政法院93年度訴更字第37號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實，及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人以其所有坐落高雄縣○○鎮○○段298之1、314、316、317、318、339至341、397、897之1地號等10筆土地，向被上訴人申請民國91年第1期輪作休耕。91年5月6日現場勘查時，被上訴人所屬承辦人員以言詞認定部分農地不合規定，上訴人乃於91年5月17日向被上訴人提出申請書，請被上訴人所屬農業課能就其不合休耕之農地地號及原因以書面通知。嗣被上訴人以91年5月22日岡鎮農字第0910009800號函覆上訴人，否准上訴人之申請；上訴人又於91年5月27日向被上訴人申請複查，經被上訴人以91年5月28日岡鎮農字第0910010497號函復略以：「本期勘查日期截止，不再辦理複查。」等語，否准所請。上訴人對被上訴人上開2函之處分不服，提起訴願，經訴願決定：「有關訴願人不服原處分機關91年5月28日岡鎮農字第0910010479號函處分，訴願駁回；其餘訴願不受理。」上訴人不服，提起行政訴訟，嗣於原審審理中，撤回關於被上訴人91年5月28日岡鎮農字第0910010497號函部分之起訴，並經原審91年度訴字第1019號裁定認定被上訴人91年5月22日岡鎮農字第0910009800號函非屬行政處分而駁回上訴人於原審之訴。上訴人不服，提起抗告，經本院審理結果，認該函應係行政處分而將原裁定廢棄，發回更審。原審審理後，判決駁回上訴人於原審之訴，上訴人不服，乃提起上訴。主張：（一）被上訴人依據90年7月27日高雄縣90年第2期作水旱田利用調整計畫研商會議紀錄為依據，私自更改90年第2期勘查日期，提前至90年10月15日為止，卻未通知處分相對人，已屬違法。而行政院農業委員會（下稱農委會）頒布之休耕期間至90年10月31日止，被上訴人實無權更改農委會所頒布之政策，原審未察，更未說明未採信之理由，已屬不當。（二）上訴人早於90年10月20日即提出申請勘查，高雄縣政府卻延至90年11月19日才到現場勘查，導致原審認為勘查日期已超過休耕期日，不採信上訴人所提證據，惟此不應歸責上訴人。又被上訴人90年10月15日所拍攝之照片，皆呈現前開土地上有種植作物之事實，只有本洲段397、897之1、298之1、314、316、317、318地號等7筆土地（下稱系爭7筆土地）未長成作物。惟未長成作物，非即無耕種事實，上訴人確有耕種，僅因管理作物不當，致種子無法發芽成長，或尚未長成作物。原審解釋法令，實應以對人民有利方式為之，不應因被上訴人一面之詞，而遽下定論等語，為此求為廢棄原判決。
三、原審係以：（一）按「執行小組依據農戶申請書，應於每期作插秧結束後，派員實地勘查農地耕作情形，必要時得調閱航測資料逐筆查證，如發現農戶輪作、休耕面積申報不實（包括休耕田區於休耕期間種植綠肥以外之作物），而且未於規定期限內主動申請更正者，該筆土地將取消連續3期辦理水旱田利用調整後續計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，以資約束。」為90年度水旱田利用調整後續計畫申報作業程序第4點第5項所明定。又農民申報輪作、休耕，如確有種植綠肥或輪作作物之事實，因天然環境、氣候因素或不當管理，致未能符合休耕給付及輪作獎勵規定，非屬違規情事，不構成申報不實，復經農委會南區糧食管理處90年10月22日（90）農南糧產字第903806481號函釋在案。（二）本件上訴人於90年8月17日以其所有坐落高雄縣○○鎮○○段298之1、314、316、317、318、339、340、341、397、897之1地號等10筆土地，申報90年第2期輪作休耕種植毛豆。經被上訴人於90年10月3日第1次勘查，其中397地號土地建蓋樓房，314地號土地部分建蓋鐵皮屋，897之1地號土地架棚種植絲瓜，其餘土地均長雜草，嗣於同年10月5日第2次勘查結果仍為雜草。被上訴人復於同年10月15日進行第3次勘查，其中僅339、340、341地號等3筆土地種植毛豆，397地號土地仍建蓋樓房，897之1地號土地架棚種植絲瓜，其餘298之1、314、316、317、318地號等土地均無種植毛豆情形，被上訴人乃取消系爭7筆土地連續3期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付資格，僅就本洲段339、
340、341地號等3筆土地給予輪作獎勵給付。嗣上訴人又於91年3月15日就上開本洲段10筆土地，申報91年第1期輪作休耕種植田菁，因系爭7筆土地業因上訴人90年第2期申報不實，而遭被上訴人核定取消連續3期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，故被上訴人於91年5月6日僅就符合申報資格之本洲段339、340、341地號等3筆土地進行現地勘查，被上訴人承辦人員並以言詞告知上訴人部分農地不合規定。嗣上訴人於91年5月17日向被上訴人提出申請被上訴人書面通知，其不合乎休耕之農地之地號及原因。經被上訴人以91年5月22日岡鎮農字第0910009800號函復上訴人否准上訴人所請之事實，有上訴人90年8月17日90年第2期輪作申報書及91年3月15日91年第1期休耕申報書、90年10月5日、10月15日現場勘查照片16張、被上訴人90年11月5日90岡鎮農字第19867號函、農委會南區糧食管理處90年11月13日90農南糧高1字第903803431號函、高雄縣政府90年12月12日府農務字第0910003638號函、91年1月15日府農務字第0910003638號函、上訴人91年5月17日申請書及被上訴人91年5月22日岡鎮農字第0910009800號函等影本附於原審卷及原處分卷可憑，洵堪認定。（三）按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第423號解釋闡釋在案。又按行政處分除法規另有要式之規定外，得以書面、言語或以其他方式為之，固為行政程序法第95條第1項所定。惟以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕，同法第2項亦定有明文。本件上訴人以其申請91年第1期輪作休耕種植田菁，於91年5月6日現場勘查時，被上訴人所屬承辦人員以言詞認定有部分農地不合規定，為此請求被上訴人以書面通知其原因，而被上訴人91年5月22日岡鎮農字第0910009800號函復之內容雖援引高雄縣政府91年1月15日府農務字第0910003638號函文，但被上訴人該函意旨係在駁回上訴人休耕補助申請，此經被上訴人於原審審理中陳述明確（見原審93年9月29日準備程序筆錄），該駁回申請之處分自屬對具體事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分。訴願決定認被上訴人該函非屬行政處分，而從程序上決定不予受理，理由雖有未當，惟因被上訴人該函係駁回上訴人91年第1期輪作休耕種植田菁申請案之處分，核屬羈束處分，是原審依法仍應就實體方面審查被上訴人之處分是否合法。（四）上訴人就系爭本洲段10筆土地申報90年第2期輪作休耕種植毛豆，經被上訴人於90年10月3日、10月5日及10月15日3次勘查結果，確定僅有本洲段
339、340、341地號等3筆土地有輪作種植毛豆之情形，其餘系爭7筆土地或建蓋樓房、鐵皮屋，或遍長雜草，並未種植毛豆，並有現場勘查照片16幀附於原處分卷足憑；況核上訴人於90年8月17日所提出之申報書，其備註欄業已註明：「以上本戶所申報資料確實無誤，如實際情形有變更時，願在申報後30日內向貴小組申報更正，否則如申報不實，該筆耕地願接受取消連續3期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付資格之處分。」等語，並經上訴人簽章，上訴人自難諉為不知。從而，被上訴人依90年度水旱田利用調整後續計畫申報作業程序之相關規定，以上訴人所申報事項與實際情形不符，取消系爭7筆土地連續3期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，並據以否准上訴人就上開不符資格之土地所提出之91年第1期輪作休耕申報，於法尚無不合。（五）參照原處分卷附90年7月27日高雄縣90年第2期作水旱田利用調整計畫研商會議紀錄之記載，高雄縣90年2期作勘查日期係自90年8月29日起至10月15日為止，而被上訴人於上開期間內3次勘查系爭7筆土地結果，均僅見雜草叢生，並無種植毛豆情形，則被上訴人以上訴人申報事項與實際情形不符，取消系爭7筆土地連續3期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，誠屬有據。縱高雄縣政府嗣後因應上訴人之陳情，於同年11月19日召集水旱田利用調整後續計畫推行小組等相關單位再次至現場勘查結果，發現本洲段314、298之1、316、317、318地號等5筆土地有種植毛豆情形，然關於系爭7筆土地90年第2期輪作是否有申報不實乙事，應以上開勘查日期最後截止日為準，而不受事後勘查結果影響。（六）上訴人另援引農委會南區糧食管理處90年10月22日（90）農南糧產字第903806481號函意旨，主張上訴人申報輪作之系爭農地，皆有耕作之事實，惟因天然環境、氣候因素或不當管理等情事，致未能符合休耕給付及輪作獎勵規定，非屬違規情事，並不構成申報不實云云。惟觀諸農委會南區糧食管理處該函釋之說明可知，適用上開函釋，必以農民確有輪作作物之事實為前提，例外始得承認輪作物因天然環境、氣候因素或不當管理致無法存活時，不構成申報不實之違規情事。而由90年10月5日及10月15日所拍攝之現場勘查照片以觀，系爭7筆土地於勘查當時確實僅見雜草生長，並無種植作物情形。是若上訴人主張系爭7筆土地上之輪作物係因風災影響未能長成，而應適用上開函釋，不構成申報不實，依本院36年判字第16號判例意旨，上訴人自應就系爭7筆土地確有種植輪作作物之事實，舉出具體實證，資為證明。上訴人對其前開主張，雖提出報紙剪報資料數紙（參見原審91年度訴字第1019號案卷），但核其內容，僅能證明90年9月間臺灣省曾受風災侵襲，尚與系爭7筆土地是否確有種植輪作作物無關，自不足以證實其說，是其主張洵無足採等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。上訴人雖據前開各詞提起上訴，惟上訴人所主張被上訴人擅自變更農委會訂定之勘查日期，其處分係屬違法，原審未為理由說明一節，並未據其提出證據證實農委會所訂勘查期間係至90年10月31日止，實則其所指之「至90年10月31日止」，係指休耕期間之末日，是上訴人顯未具體指明依訴訟資料合於違背法令之事實。另上訴人主張其確已種植作物，原審竟不予採信一節，核屬就原審取捨證據認定事實之職權行使指摘原判決不當，難認為已對原判決之違背法令有具體之指摘。基前所述，本件上訴為不合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 6 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 7 月 6 日
書記官 阮 桂 芬