最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第01648號抗 告 人 誠國電信股份有限公司代 表 人 甲○○抗 告 人 興洲電信股份有限公司代 表 人 甲○○上列抗告人因與相對人交通部電信總局間退還保證金事件，對於中華民國93年5月31日臺北高等行政法院93年度訴字第250號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人以：抗告人係中繼式無線電話業務北區、中區800兆赫之得標者。前申請特許時，即載明係採訴外人誠洲股份有限公司（下稱誠洲公司）之系統，嗣該公司欲交付抗告人之設備於民國（下同）88年因九二一地震而毀損，致抗告人遭此不可抗力之事由，遞次申請展延期限至91年4月27日，惟抗告人無法於該展延期限內完成中繼式無線電話業務之通信網路並依法取得特許執照，交通部乃通知保證銀行遠東國際商業銀行（下稱遠東銀行）履行為抗告人所為履行保證責任，遠東銀行依通知給付〔抗告人誠國電信股份有限公司（下稱誠國公司）部分新臺幣（下同）9,300,000元；抗告人興洲電信股份有限公司（下稱興洲公司）部分13,950,000元〕。抗告人於91年10月3日以因不可抗力致無法依原營運計畫書規劃時程設立事業為由，依中繼式無線業務競標作業須知第15點第6款之規定，向相對人申請工程逾期免予處罰及退還保證金，經相對人分別以91年11月5日電信公字第0000000000-0號（誠國公司部分）、0000000000-0號（興洲公司部分）函以所請與電信法第14條第2項、行動通信業務競標作業要點第8點第2、3款、中繼式無線電話業務競標作業須知第15點第2、3款等規定不符等語。抗告人不服，提起訴願，經交通部為訴願不受理之決定等情，乃提起行政訴訟，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。相對人應返還誠國公司9,30 0,000元；興洲公司13,950,000元，並皆自92年8月18日訴願書送達之翌日起按年息百分之五計付利息。
二、原審以：按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」本院52年判字第263號及62年裁字第41號亦分別著有判例。次按電信法（91年7月10日修正公布）第3條第1項及第2項規定：「電信事業之主管機關為交通部。交通部為監督、輔導電信事業並辦理電信監理，設電信總局：其組織另以法律定之。」第14條第2項：「交通部發給籌設許可同意前，得命申請者繳交履行保證金；申請者未依規定籌設或未依核可之計畫完成籌設者，交通部不予退還履行保證金之一部或全部，並得廢止其籌設同意。」查中繼式無線電話業務競標作業須知（下稱競標作業須知）第2點固規定：「辦理競標作業單位為交通部電信總局。」第15點第6款亦規定：「得標者因不可抗力之事由，而致未能按各保證項目及時限如期完成工作時，應檢具發生不可抗力事由所在地之主管機關發給之證明文件，向本局申請延期及免罰。」〔按行動通信業務競標作業要點（下稱競標作業要點）第3點、第8點第6款亦有相同規定〕，惟上開競標作業須知係依據競標作業要點而訂定，競標作業要點則係依據行動通信業務管理規則而訂定，行動通信業務管理規則則係依據電信法所訂定。準此，無論競標作業須知或競標作業要點均不能違背母法即電信法之規定，否則即有無效之虞。查電信法第3條業已明定該法之主管機關為交通部，同法第14條第2項亦規定退還或沒收履行保證金之權責機關屬交通部，非相對人，是相對人並無對抗告人繳納履行保證金沒入與否之請求予以准駁之權責，相對人於91年11月5日以電信公字第0000000000-0號及0000000000-0號函復抗告人意旨雖謂：「主旨：有關貴公司以誠洲股份有限公司遭九二一大地震重創，無法供應貴公司基地臺設備為不可抗力之事由，申請退還履行保證金乙案，復如說明。．．．說明五：有關貴公司申請將標得之中繼式無線電話業務履行保證金退還乙案，因貴公司未能按檢送之『交通部開放中繼式無線電話業務履行保證金報價單』內所列之保證項目及時限如期完成建置，經查與電信法第14條第2項、行動通信業務管理規則第16條之1第1項、行動通信業務競標作業要點第8點第2款及第3款、中繼式無線電話業務競標作業須知第15點第2款及第3款等規定不符，爰所請歉難照准。
」從文義上觀之雖有准駁之語意，惟究其性質，僅係說明對本案之辦理情形，應屬事實之敘述及理由之說明，對抗告人之權益不另生具體之公法上效果（對抗告人發生公法上沒收保証金效果者係交通部91年4月26日交郵字第0910003653號函），揆諸上揭條文規定及判例意旨，非屬行政處分，抗告人對之提起訴願，自非合法，訴願機關決定不予受理，並無不合，抗告人復提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，難謂合法。抗告人撤銷之訴既非合法，其並請求相對人返還部分亦失所附麗，應併予駁回。至交通部所訂定競標作業須知或競標作業要點既讓業者誤認主管權責機關並產生疑義，自宜儘速全面檢討修正，以符母法規定之意旨。本件訴訟既不合法，抗告人實體上之主張即無庸審酌等由，而依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，裁定駁回抗告人之訴。
三、抗告意旨略謂：依行政程序法第15條第1項之規定，行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。依電信法第3條第2項、第3項規定「交通部為監督、輔導電信事業並辦理電信監理，設電信總局；其組織另以法律定之。前項電信總局應訂定整體電信發展計畫，督導電信事業，促進資訊社會發展，以增進公共福利。」第14條第6項規定：「第1類電信事業之營業項目、營業區域、技術規範與審驗項目、特許之方式、條件與程序、特許執照有效期間、事業之籌設、履行保證金之繳交方式與核退條件及營運之監督與管理及其他應遵行事項之管理規則，由交通部訂定之。」交通部依上開規定訂定行動通信業務管理規則第16條之1第2項亦規定：「履行保證金之繳交方式及核退條件依行動通信業務競標作業要點相關規定辦理。」而不論競標作業須知或競標作業要點均有「辦理競標作業單位為交通部電信總局」及「得標者因不可抗力之事由，致未能按各保證項目及時限如期完成工作時，應檢具發生不可抗力事由所在地之主管機關發給之證明文件，向本局申請延期及免罰。」準此，履行保證金之核退條件及其方式，交通部已頒布法規委任其下級機關即相對人執行之，此觀競標作業須知第2點、第13點、第15點第2款、第3款及第6款之規定自明。交通部已以委任方式處理，自無違反電信法可言。抗告人信賴前開法規，向相對人提出免罰及退還保證金之請求，依信賴保護及誠信原則，應受保護。相對人否准抗告人申請退還履行保證金，應屬行政處分云云。
四、按電信法第3條第2項、第3項係規定關於交通部設立電信總局之規定，無關於履行保證金之權限問題。次按競標作業要點第1點規定，該要點係依行動通信業務管理規則第8條第2項規定訂定。該規則第8條規定：「行動通信業務申請特許案件，以採先審議後競標方式辦理，審議合格者，始得參加競標，得標者辦妥履行保證後由交通部發給申請人籌設同意書。前項審議、競標及發照作業要點由電信總局擬訂報請交通部核定之。」未將電信法第14條第2項所定退還履行保證金之核定權限委任相對人辦理。而同規則第14條第6項關於履行保證金亦僅有關於繳交方式及核退條件授權相對人訂定競標作業要點規定辦理，亦未將退還履行保證金之核定權限委任相對人辦理。是相對人所訂競標作業要點或競標作業須知，自不得違反上開授權規定，逕將交通部權限納入其業務範圍。況相對人所訂競標作業須知第13點雖規定得標者之履行保證金發還方式係經相對人認可後發還，但競標作業要點並無該項規定，此規定顯未經交通部授權，自難據此認定交通部已將履行保證金之核退權限委任相對人辦理。再觀交通部87年1月23日交電（二）八七字第00044號函解除遠東銀行為誠國公司所作履行保證之保證第1項保證責任及91年4月26日交郵字第0910003653號函通知遠東銀行履行為抗告人所作履行保證責任，亦足見交通部未將履行保證核退權限委任相對人。相對人既無核退之權限，其就抗告人申請核退事項所為答覆，即不生具體之公法上效果，核其性質，應屬說明本案辦理情形及有關法令之意見，非行政處分。原審認抗告人訴請撤銷該函文，為不合法，其併請求返還部分亦失所依據，而裁定駁回抗告人之訴，無違反信賴保護或誠信原則可言。抗告人猶執詞抗告，非有理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 31 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 1 日
書記官 邱 彰 德