最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第01739號抗 告 人 甲○○
送達代收人 吳秀菊律師市上列抗告人因與相對人苗栗縣政府間更正土地登記事件，抗告人不服中華民國94年10月26日臺中高等行政法院94年度訴字第67號裁定，提起抗告。本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣位於苗栗縣○○鎮○○段興隆小段116-14地號等12筆土地上之興隆國宅社區係由苗栗縣總工會自備土地於民國（下同）68年9月27日向相對人申請貸款，經相對人報奉前臺灣省政府住宅及都市發展局於69年9月11日以都企字第25080號函核准興建。相對人於69年10月20日與苗栗縣總工會簽訂「苗栗縣政府委託集中興建勞、礦工、農、漁、鹽民住宅及專案核定興建國民住宅工程委託書」，將該社區集中興建工程委託苗栗縣總工會負責辦理興建，並依行政院61年7月9日台61財字第7130號令以相對人為起造人領取建造執照及使用執照。興建完成後建物所有權人登記為相對人，其後再移轉至承購戶名下。抗告人之被繼承人邱茂隆與鄰近土地之地主李永樹等人，於69年4月6日與林永河、吳慈忠簽立「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」，由地主提供土地供林永河等人合建，系爭坐落苗栗縣○○鎮○○段第798、809、810、811等4筆土地即為提供合建土地之一部分。嗣林永河等人以地主所提供土地與苗栗縣總工會合辦，再由該會向相對人申請興建勞工住宅，因所建國宅均未坐落於系爭4筆土地上，抗告人乃請求相對人塗銷系爭4筆土地「其他登記事項」欄所為「國宅用地」之註記，經相對人於92年7月17日以府建管字第0920054944號函覆否准，抗告人不服，提起訴願，經內政部於93年4月26日以台內訴字第0930060957號決定撤銷原處分，並命相對人於2個月內另為適法處分，嗣抗告人以相對人未於2個月內重為處分，乃提起訴願，訴願中，相對人於94年4月19日以府建管字第0940043851號函駁回抗告人之申請，內政部乃以相對人已無不作為情事駁回抗告人之訴願，抗告人不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原審以：行為時之國民住宅條例，對興建國民住宅解決低收入家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以低收入家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資興建等方式為之。如主管機關依該條例規定所興建之國民住宅，對於申購及承租國民住宅者之資格及條件予以審核，自屬行使公權力之行為。惟本件係抗告人之被繼承人邱茂隆與他人簽訂「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」，約定由地主提供土地，他人以地主所提供土地與苗栗縣總工會合辦，再由該會向相對人申請興建勞工住宅，抗告人之被繼承人邱茂隆因此提供系爭土地並出具土地使用同意書，作為興建勞工住宅之用。並非以相對人為國民住宅主管機關，基於達成興建國民住宅之目的，以徵收之強制手段取得土地而直接興建。又上開合建契約亦非相對人基於興建國民住宅之行政目的，行使公權力而與抗告人之被繼承人邱茂隆所訂立，而係人民與民間團體合建國民住宅，再向主管機關申請興建，屬於獎勵民間投資興建國民住宅之方式。至抗告人之被繼承人邱茂隆於68年9月26日所出具系爭土地使用同意書，雖提供該土地作為興建國民住宅之用，惟依卷附使用執照所載，該土地係規劃為該國民住宅社區之公共設施用地（綠地及社區幼稚園）並非為興建國民住宅之基地。依行為時國民住宅條例第11條及同條例施行細則第16條第2項之規定，政府出售國民住宅及其基地，於買賣契約簽訂後，應即將所有權移轉與承購人，其因貸款所生之債權，自契約簽訂之日起，債權人對該住宅及其基地，享有第1順位之法定抵押權，優先受償，而此所有權移轉登記，應在登記簿及所有權之「地目」欄內加註國民住宅用地。系爭土地於興建國民住宅完成後，因非屬國民住宅之基地，而為國民住宅社區之綠地及幼稚園用地，邱茂隆又未將該土地所有權移轉登記予承購人或相對人，相對人自無依此規定將系爭土地所有權之「地目」欄內加註國民住宅用地之餘地。另「台灣省各縣市委託承辦單位集中興建勞工、礦工、農民、漁民、鹽民住宅及專案興建住宅預約申請承購及貸款須知」第14點之規定「承購人承購住宅其土地辦理分割過戶，每戶住宅建築物所使用之土地及法定空地為限，其餘如巷道、鄰棟間隔空地、其他空地等，係為各住戶公用，地價應由各承購住宅戶分擔，並一律登記為縣市○○道路等地。」此係指承購人承購住宅而於土地辦理分割過戶，並分擔有關住宅巷道或其他空地之地價後，該土地登記為縣市○○道路等地。上開規定自非系爭土地所有權之「地目」欄得加註國民住宅用地之依據。另依苗栗縣總工會71年9月10日苗工福字第40號函所示，該會承辦興建「興隆國宅社區」勞工住宅工程之用地，因工程已全部發包興建及作業上之需要，並檢附土地使用同意書，請相對人函請當時該管竹南地政事務所，將系爭土地於土地登記謄本編定使用種類欄內示明國宅用地。相對人乃於71年9月13日以71府建宅字第82114號函請竹南地政事務所，將系爭土地登記簿編定使用欄內加註為國宅用地。又據苗栗縣頭份地政事務所94年9月14日以頭地一字第094000851號函稱，系爭土地註記為「國宅用地」，係依相對人71年9月13日71府建宅字第82114號函及土地登記規則第29條之規定辦理。惟苗栗縣頭份地政事務所函所列之土地登記規則第29條係92年9月23日修正後之規定，而依行為時該規則第28條第8款規定，足認系爭土地「其他登記事項」欄「國宅用地」登記之註記，係相對人依苗栗縣總工會上開函件、上述合建國宅契約及抗告人之被繼承人邱茂隆於68年9月26日所出具系爭土地使用同意書，函請竹南地政事務所為之，以維持系爭土地為國民住宅綠地及社區幼稚園之用，避免抗告人將系爭土地所有權移轉予他人，並非依行為時國民住宅條例第11條及同條例施行細則第16條第2項等相關法令規定，性質上為保全系爭土地所有權之預告措施。此為兩造間對於系爭土地，是否依抗告人之被繼承人邱茂隆與他人所訂立之合建契約及所出具之土地使用同意書，應受其內容拘束，而仍為本件興建國民住宅之公共設施用地，抗告人繼承後，應否負移轉系爭土地所有權予相對人之義務，所衍生出土地權利義務關係之爭執，並非相對人基於高權地位行使公權力之行為，為私權之糾葛，非公法上之爭議。是抗告人請求相對人應將系爭土地於「其他登記事項」欄「國宅用地」登記之註記予以塗銷，經相對人94年4月19日府建管字第0940043851號函否准，非屬相對人對特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，難謂為行政處分。抗告人先位聲明，請求撤銷該函及訴願決定之部分，難認合法；另請求相對人應發函苗栗縣頭份地政事務所，將系爭土地於「其他登記事項」欄「國宅用地」登記之註記予以塗銷之部分，此非屬公法上之爭議，自應向該管司法機關提起民事訴訟，以求解決，行政法院對之無審判權限，本件抗告人先位聲明均非合法，應予駁回。至臺灣苗栗地方法院91年度訴字第523號民事判決，認系爭土地於「其他登記事項」欄「國宅用地」之註記，係地政機關基於公權力，立於高權地位而為之公法行為，屬公法爭執事項乙節，抗告人如認地政機關該註記有違法事由，而應予塗銷，應循其他途徑解決，與本件請求相對人函該管地政機關塗銷此註記，係屬二事。關於抗告人備位聲明部分，因先位聲明，為不合法而駁回，則備位聲明關於抗告人依民法第184條有關侵權行為及同法第767條物之所有權排除侵害之規定，請求相對人應賠償其8,589,047元，自不得與其先位聲明合併提起，此部分之訴，於法亦有未合，併予駁回等語資為判斷之論據。
四、查抗告人之被繼承人邱茂隆與鄰近土地之地主李永樹等人提供土地與林永河等簽立「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」，合作興建勞工住宅，嗣林永河等再以該土地與苗栗縣總工會合辦，再由該會向相對人申請興建勞工住宅，邱茂隆出具土地使用同意書，同意以系爭土地作為興建勞工住宅之用。依使用執照所載，系爭土地係規劃為該國民住宅社區之公共設施用地（綠地及社區幼稚園），並非興建國民住宅之基地。而苗栗縣總工會函請相對人向竹南地政事務所，將系爭土地於土地登記謄本編定使用種類欄內註明為國宅用地。可見系爭土地「其他登記事項」欄「國宅用地」登記之註記，相對人係依苗栗縣總工會函件、合建國宅契約及邱茂隆出具之土地使用同意書，函請竹南地政事務所為之，以維持系爭土地為國民住宅社區之綠地及幼稚園用地，避免抗告人將系爭土地所有權移轉予他人，性質上為保全所有權之預告措施。原裁定因認本件之抗告人是否依其被繼承人邱茂隆與他人所訂立之合建契約及所出具之土地使用同意書，應受其內容拘束及抗告人繼承系爭土地後，應否具移轉所有權予相對人之義務所生之權義爭執，屬於私權糾葛，非公法上爭議。抗告人請求相對人將系爭土地「其他登記事項」欄「國宅用地」登記之註記予以塗銷，經相對人以函否准，該否准非行政處分，抗告人請求撤銷該函及訴願決定，自不合法，另請求相對人發函地政事務所將上述註記塗銷，因非屬公法上之爭議，行政法院對之無審判權，另備位聲明，請求相對人賠償部分失所附麗，併予駁回。經核原裁定並無違誤，抗告意旨，仍執前詞，指摘原裁定不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 簡 朝 振法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
書記官 莊 俊 亨