最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第01934號抗 告 人 甲○○上列抗告人因與相對人彰化縣政府間有關土地事務事件，對於中華民國94年9月22日臺中高等行政法院94年度訴字第305號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人原坐落彰化縣○○鎮○○段695及773地號上之房地因921地震災害倒塌，抗告人以其所有695地號之土地於89年3月6日取得相對人核發（89彰府工管字第41190號）合併同段
773、773-5地號2筆縣有地之公有畸零地合併使用證明書，並向相對人提出申購，其中773地號土地經相對人於89年11月4日售予抗告人，惟773-5地號縣有畸零地經實地勘查且據當地民眾稱，自65年起，即為華成市場內居民和往來購物公眾所通行，相對人乃未予讓售，案經抗告人多次申請、陳情，經相對人以93年7月15日府財產字第0930129794號函復抗告人不予出售該筆縣有地，抗告人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以（一）按行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。又「行政機關代表國庫處理官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其承購，均應提起民事訴訟，以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」、「行政官署基於私法關係之地位所為之通知，不問其性質為意思表示或意思通知，均屬私法上之行為，與基於公法上權力服從關係所為之行政處分有別，不得對之提起行政訴訟。」最高行政法院49年度判字第8號、49年度判字第60號分別著有判例。再「‧‧‧至於原告如向該管機關請求讓售仍遭核駁而有所不服時，因行政機關代表國庫處分國有財產，其讓售行為與私法上買賣行為無異，應認為係對於該管機關拒絕讓售之行為有所不服，亦即對賣主之拒絕訂約，有所異議，無論該管機關所持理由是否正當，應屬私法上請求讓售之權利存在不存在之爭執，自應循民事訴訟程序以求解決，‧‧‧。」（同院79年度判字第150號判決要旨參照），另「建築法第45條第3項之規定，非即賦予取得公私有畸零土地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關讓售公有土地之權利；公產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負有與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務。」亦有最高法院81年度台上字第1497號民事判決可按，是讓售縣有土地，係屬私權事項，不得為行政爭訟之標的。（二）本件抗告人起訴請求判決撤銷相對人93年7月15日府財產字第0930129794號函及財政部94年4月14日台財訴字第09400040720號訴願決定，揆諸前揭判例、判決要旨及說明，抗告人所訴，核屬抗告人與行政機關間私權爭執，自不得提起訴願，以資救濟，訴願機關從程序上決定駁回其訴願，尚無不合，抗告人對之提起行政訴訟，仍難謂為合法，應予駁回。（三）至抗告人請求相對人對於抗告人申購彰化縣○○鎮○○段○○○○○○號縣有畸零地事件，應作成准予承購之行政處分部分，所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，查讓售縣有土地，係屬私權事項，已如前述，並非行政處分，抗告人請求相對人應作成准予承購之行政處分，抗告人提起行政訴訟，亦非合法，因而駁回抗告人於原審之訴。
三、抗告意旨以依據彰化縣縣有財產管理自治條例第50條第5款及彰化縣縣有畸零地處理作業要點第3點第1款規定，相對人財政局出售一般縣有非公用土地，固為私法上之契約行為，人民對此有所爭執，理應提起民事訴訟，以求解決，惟相對人建設局依建築法有關規定，以89年3月6日89彰府工管字第41190號函核○○○鎮○○段○○○○○○號縣有畸零地合併使用證明書供抗告人所有773、695地號私有土地合併建築使用，屬行政種類之羈束處分，帶有命令、強制等權利性之內涵，係公法上行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，不僅限制773、695地號私有土地不得單獨建築使用，也規範爭訟中之773-5地號縣有畸零地之出售對象，則相對人依規定出售773-5地號縣有畸零地已非私法上之契約行為，而係執行並實現公法行為之行政目的，應屬公法關係所生之爭議，由行政法院審判云云。惟查，凡合於建築法第44條、第46條之規定，且經當地主管建築機關依法核發畸零地合併使用證明書者，該鄰接土地之所有權人申請購買公有土地時，除公產管理機關同意讓售者外，仍須經協議、調處及審議之程序。建築法第45條第3項規定：「第1項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人」。揆其修正理由記載：「公有畸零地以該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，以示公私有畸零地處理方式並無二致」，而內政部78年1月11日台78內營字第662422號函亦謂：公地管理機關自應「依程序」辦理讓售，其地價依第45條第3項之規定，准照當期公告現值計算云云，益見建築法第45條第3項之規定非即賦予取得公私有畸零土地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關讓售公有土地之權利；公產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負有與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務。彰化縣縣有財產管理自治條例第50條第5款及彰化縣縣有畸零地處理作業要點第3點第1款亦無限制相對人對畸零地為讓售之裁量權。建築法第45條第3項係規定「准照」，而非「應照」，故上開規定，僅賦予公產管理機關得以土地公告現值讓售公有畸零地予鄰接土地所有權人之依據，並非賦予鄰地所有權人有請求公產管理機關按土地公告現值讓售公有土地之權利，是公產管理機關於該鄰接土地所有權人申購時，不負按公告現值與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務。本件抗告人以其已取得彰化縣政府建設局核發之公私有畸零土地合併使用證明書為由，主張該證明書屬行政種類上之羈束處分，相對人負有讓售之義務，屬公法關係所生之爭議，得行政法院審判，揆諸上開說明，顯難認為正當，自屬不應准許。從而原審認定讓售縣有土地係屬私權事項，不得為行政爭訟之標的，及抗告人請求相對人應作成准予承購之行政處分，均非合法，裁定駁回抗告人在原審之訴，核無不合。是抗告意旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
三、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 28 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 29 日
書記官 葛 雅 慎