最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第02016號抗 告 人 甲○○抗 告 人 乙○○○上列抗告人因與相對人苗栗縣政府間確認行政處分無效事件，對於中華民國94年9月30日臺中高等行政法院94年度訴字第401號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告人於原審起訴意旨略以：依最高行政法院民國（下同）24年判字第47號判例，同理於依法禁止出借之公物亦不得為私法上借貸之物，其特許或撤銷出借之行為應屬行政處分，故相對人所為91年12月18日府農漁字第9100120929號函應屬行政處分。次按依台灣省各縣市暨鄉鎮公產管理規則第1條、第24條、第25條、第27條、第31條、公有土地管理辦法第13條、第14條、行政院事務管理規則第125條及行政院45年10月30日台45內字第6027號令規定，公有財產未經法定程序與方式不得辦理撥用或租用，否則即屬違法。且借貸為要物契約，除須當事人間合意外，更須交付借用物，始能成立。今相對人明知於51年當時門牌號碼編定為苗栗縣公館鄉館南村14鄰349、350、351號之房屋根本不存在，且前開房屋係屬抗告人之先父金玉璋所有，相對人冒認為其所有公用房屋，進而捏造其與金玉璋間為使用借貸關係，除已違背上開法令而逾越權限，亦與事實不合，實已侵害抗告人之財產權，故相對人所為前開行政處分有行政程序法第111條第4、6、7款所規定無效之事由，經抗告人向相對人請求確認無效未被允許，爰訴請確認相對人所為91年12月18日府農漁字第9100120929號函之行政處分無效等語。原裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由略以：相對人既係於45年2月24日將坐落於系爭土地上之國民兵訓練營福利社6間交付予金玉璋保管，嗣於51年5月5日經協調後，其中金玉璋所居住之2間福利社，仍繼續委由其代為保管，雖相對人函文名為「保管」，然實為就金玉璋現住之2間房屋，與之訂立使用借貸契約，由金玉璋繼續使用該房屋，則金玉璋借用系爭土地及房屋即係基於「使用借貸」之法律關係所占有者。又金玉璋及其配偶在系爭土地上興建或改建房屋時，並未經相對人同意，且亦未曾通知相對人，致相對人並不知渠等改建之事實，嗣系爭土地管理機關即陸軍總司令部因擬收回系爭土地，乃通知相對人希由相對人以借用人之身份發函通知抗告人等2人終止雙方就系爭土地之使用借貸關係，嗣相對人乃據該部之請求以相對人之名義以91年12月18日府農漁字第9100120929號函通知抗告人2人終止使用借貸關係，其性質上自屬兩造間關於民法上使用借貸契約爭執所為意思表示通知之私文書，與公權力之行使無關，且並未發生公法上權利變更之效力，故相對人前揭函文性質上應非屬行政處分，而僅屬民法上意思表示之通知。又本件相對人亦非撤銷與抗告人間之租賃關係，應無最高行政法院24年判字第47號判決之適用。抗告人對相對人所為非屬行政處分之前述函文提起本件確認訴訟，顯非合法，爰以裁定駁回。
二、抗告意旨除重複其於原審之主張外，略謂：㈠臺灣省省有財產管理規則第22、32條、國有財產法第28、32、40條、財政部國有財產局93.11.19台財產局接字第0930033082號函有明確規定及解釋。公用財產應由管理機關依預定計畫及規定用途或事業目的，直接管理使用，不得辦理借用，僅非公用財產，因各機關、學校、部隊臨時性或緊急性之公務或公共需要，得由財產經管或所有機關同意無償借用。前開法令明白規定：公共財產不得辦理借用。因此，臺中高等行政法院明顯與民法及最高行政法院24年判字第47號判例：「公共用物，不得為私法上法律行為之目的物」之規定相違背。故不論將公共用物出租或是出借人民使用，又復撤銷之者，為公法關係，而非私法上之租或借的問題，所有特許或撤銷之行為，屬於行政處分。原審裁定，依民法所定法律行為之範圍、項目、國有財產法第28、32、40條之規定及最高行政法院民國24年判字第47號判例，未依論理及經驗法則，將「借貸」排除於「私法上法律行為」之外，顯有適用法規不當之違背法令。㈡抗告人曾向原審法院提出聲請狀，請該院命相對人提出苗栗縣公館鄉館南村14鄰349、350、351號房屋確係於50年以前所建且係屬相對人所有或所經管房屋之建築執照、所有權狀、公有財產登記卡等等證明文件、相對人得以將公有土地房屋無償出借之相關法令文件、以及相對人有將公有土地房屋無償出借金玉璋之相關文件，以證明，相對人係依據法令、並有依法定程序將苗栗縣公館鄉館南村14鄰349、
350、351號房屋於51年間借予金玉璋乙事。然卻未見原審裁定依據行政訴訟法第165條，就相對人無正當理由不從法院提出文書之命，如何審酌認抗告人關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實，作出任何隻字片語之裁定；且未按論理法則及經驗法則，依行政訴訟法第165條規定認抗告人關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實，以資判斷事實之真偽，原審裁定顯有違背行政訴訟法第165條、第189條及刑事訴訟法第241條之適用法規不當之違背法令。㈢原審明知苗栗地方法院92年度訴字第69號民事判決與臺灣高等法院臺中分院93年度上易字第69號民事判決明載：苗栗縣公館鄉館南村14鄰349、350、351號房屋係抗告人於民國50、6
0、68年間所建所有之下，猶且隱匿證據於裁定書隻字不提，且未按論理法則、經驗法則判斷事實之真偽，原審裁定顯有違背行政訴訟法第165條、第189條及刑事訴訟法第241條之適用法規不當之違背法令。㈣原審明知系爭「苗栗縣公館鄉館南村14鄰349、350、351號」房屋，係抗告人所有，並非相對人所有；亦明知民國60、68年間抗告人所建，有稅籍有權狀之房屋，相對人無得於民國51年就得以出借先夫（父）金玉璋；更明知公有房屋或公有土地等公物嚴令禁止出借；因此，原審裁定顯有適用法規錯誤及違背法令。㈣內政部
94.10.11內授中辦地字第940053057號函、94.11.14內授中辦地字第0940054790號函、94.12.29內授中辦地字第0940056665號函、95.1.12內授中辦地字第0950040456號函證明：
苗栗縣政府縱於法制外亦未曾比照土地法第25條規定程序，將所管之公有土地，送經民意機關同意並報經行政院核准無償借與私人，則抗告人於法令禁止下擅自將公產出借他人，等同盜賣、侵占、調換公產、舞弊、圖利他人貪污，相對人所制作之91年12月18日府農漁字第9100120929號函，係違法之無效行政處分公文書。㈤依據苗栗縣政府95.4.7府政查字第0950044169號公函、苗栗縣政府91.9.9予陸軍總司令部工兵署之府農漁字第9100075172號函、陸軍總司令部工兵署91.11.4傑篤字第0910005495號函及91.12.11傑篤字第0910006163號函新證據，足以證明相對人91.12.18農漁字第9100120929號行政處分公文書係與被繼受訴訟之陸軍總司令部軍方委任律師臨訟通謀造假為虛偽意思表示、登載不實之行政處分公文書。㈥依據土地法第25、26條、公有土地管理辦法、臺灣各縣市暨鄉鎮公產管理規則、臺灣省政府42.11.18府民地丁字第2750號令、行政院45.10.30台四十五內字第6027號令、臺灣省省有財產管理規則第22、32條、國有財產法第28、32、40條、行政院頒事務管理規則第125條、貪污治罪條例第4、6條、民法第71、73條、最高法院20年上字第202、799號判例、司法院院字第1585號解釋、最高法院29年上字第1090號判例、最高法院85年台上字第3034號判決等法令、判例之規定，以及，內政部95.3.2內授中辦地字第0950042393號函、財政部國有財產局95.1.24台財產局接字第0950001142號函、財政部國有財產局95.3.1台財產局接字第0950005131號函、苗栗縣議會94.9.12苗議會94.9.12苗議事字第0941001846號函等證據，足證相對人91年12月18日府農漁字第9100120929號函，係相對人明知嚴禁出借、且與被繼受訴訟之陸軍總司令部軍方委任律師臨訟通謀造假、偽造之登載不實假公文，並非借貸契約之終止使用借貸關係之通知，而是違背民法第87條、刑法第213條、臺灣省各縣市暨鄉鎮公產管理規則第1、24、25、27、31條、土地法第25、26條、公有土地管理辦法第13、14條、民法第765條、民法第464條、行政程序法第111條、刑法第213條等法令之違法無效行政處分公文書。㈦依據行政程序法第92條第1項後段及立法修正理由二、後段之規定，及內政部94.11.14內授中辦地字第0940054790號函、台北縣政府94.12.21北府財產字第0940837666號函之內容，足以證明，公有土地無償出借私人乃係屬行政處分。原審裁定指稱，相對人91.12.18府農漁字第9100120929號公函係私契約文書，而非行政處分，顯有適用法規錯誤及違背前述法令。為此請求廢棄原裁定、發回臺中高等行政法院，及確認相對人91年12月18日府農漁字第9100120929號函之行政處分無效等語。
三、本院查：㈠「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴
訟。」行政訴訟法第2條定有明文。又原告之訴，其訴訟事件不屬行政法院之權限，又無法補正者，行政法院應以裁定駁回之。行政訴訟法第107條第1項第1款亦規定甚明。㈡按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之
辭句，民法第九十八條定有明文。本件相對人苗栗縣政府51年5月11日栗府公秘事字第024157號函稱：「一、查本府所有公館鄉原國民兵訓練營福利社房屋壹棟（計六間）管理問題，經於本年五月五日上午十時假貴部隊會議室由有關單位派員舉行協調會議決，除金玉璋現住部分貳間仍由其保管外，餘改由現駐部隊代管紀錄在卷」等語，雖名為「保管」，然實為就金玉璋「現住」之二間房屋，基於私經濟之目的，與其訂立民法上之使用借貸契約，由金玉璋繼續借用居住該二間房屋。且借用房屋，衡情應包含借用該屋基地及屋外周圍通行必經之空地在內，是相對人於原審主張伊本於私經濟地位，與金玉璋就其當時居住之二間房屋及房屋坐落之土地，訂立使用借貸契約等情，足堪採信。又金玉璋於72年12月17日去世後，上開使用借貸關係已由抗告人等2人共同繼承並繼續居住使用，惟因金玉璋及其配偶在系爭土地上興建或改建房屋時，並未經相對人同意，且亦未曾通知相對人，致相對人並不知渠等改建之事實，嗣系爭土地管理機關即陸軍總司令部因擬收回系爭土地，乃通知相對人希由相對人以借用人之身分發函通知抗告人等2人終止雙方就系爭土地之使用借貸關係，嗣相對人乃據該部之請求以相對人之名義以91年12月18日府農漁字第9100120929號函通知抗告人2人謂「台端所居住使用之房屋，即系爭349、350、351號房屋，經查係本府於51年間借予台端之夫（父）金玉璋保管之房屋，茲金玉璋已於72年12月17日去逝，本府有將該房屋收回，將土地返還陸軍總部之必要，為此爰依民法第472條第4款之規定，於本函到達之日起，終止與台端之使用關係。」等情，業經台灣高等法院台中分院審理93年度上易字第69號拆屋還地事件時審認明確，並判決抗告人應將系爭349、350、351號房屋拆除，並將座落之系爭土地返還相對人確定在案。足見相對人以91年12月18日府農漁字第9100120929號函通知抗告人2人終止使用借貸關係，其性質為基於民法上使用借貸契約所為意思表示，與公權力之行使無關，抗告人對於該終止使用借貸關係之通知函之效力有所爭執，乃私法上之爭議，揆諸前揭法律規定，非屬行政訴訟之範疇，行政法院自無審判之權限，本應以此為由裁定駁回其訴。原審以系爭通知函性質上非屬行政處分，不得對之提起確認無效訴訟，而裁定駁回抗告人之訴，其理由雖有不同，但結論尚無不合，仍應予維持。抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 楊 惠 欽法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 9 月 8 日
書記官 彭 秀 玲