最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第02557號抗 告 人 甲○○訴訟代理人 乙○○上列抗告人與相對人南投縣南投市公所間因獎懲事件，抗告人對於中華民國95年1月19日臺中高等行政法院94年度訴字第535號裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告人於原審起訴意旨略以：㈠相對人於民國（下同）94年3月7日發開會通知時，僅附簡單之通知內容，並未事前提供抗告人直屬長官簽付懲處等相關事實內容抄本，且從94年3月7日發開會通知，到抗告人接獲該通知，必需立即於94年3月9日送交申辯書及至94年3月10日上午開會，其所訂期間對抗告人所能處理時間顯然短得甚不合常理。惟其既知依法使用「公務人員考績法」、「南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員獎懲標準表」等有關法規命令辦理懲處，又為何蓄意不將簽付懲處相關事實內容抄本事前送予抗告人知悉，顯然有利用職權，知法違法。其濫用權力為其對抗告人不利不公平條件與環境之行政處分，顯已違反行政訴訟法第4條第2項規定，以違法論。㈡查相對人並以94年3月17日94投市人字第5493號令處以「記過1次」之處分，惟該令亦未說明違反獎懲事由之各項事實，如此從被通知開會到接獲被懲處「記過1次」令為止，讓抗告人對本案竟然皆處於全然無法知曉其緣由及懲處之各項事實之情境，於是抗告人及其代理人乙○○即於94年3月18日提送申請書向相對人申請閱覽、抄錄及複製該懲處案全案原卷，藉以暸解全案原委以利抗告人維護其應當之權益與作為，不料，相對人竟以94年3月28日投市人字第0940005868號函覆以「所請與法不相符合」拒絕所請，不理會抗告人得依「行政資訊公開辦法」等相關法令聲請閱覽及抄錄卷證等規定。前述相對人之一連串不依法行政，欠缺程序正義之作為或不作為之行政行為，已侵犯抗告人基本權利，顯亦已違反行政訴訟法第4條第2項規定，難謂其未違法。㈢相對人以94年3月28日投市人字第0940005868號函拒絕抗告人申請閱覽、抄錄及複製該懲處案全案原件卷證，為此，抗告人即於94年4月15日向相對人提起復審，竟遭相對人逕行審議決定「予以駁回，維持原決議」。顯然相對人未依公務人員保障法第44條第2項規定處理，顯已違反公務人員保障法第44條第2項規定及違反行政訴訟法第4條第2項「逾越權限之行政處分」規定之違法。㈣保訓會以94年4月21日公保字第0940003038號書函，請抗告人敘明是否誤提復審程序。不論抗告人回覆「誤提」或「非誤提」，公務人員保障法並無規定應函請救濟人判定是否誤提。事實上，依公務人員保障法第61條第3項但書規定，顯然有關請求救濟案件究應屬申訴或復審係屬審議機關應予認定之權責，亦是公務人員保障法所付予保訓會之權責。依行政訴訟法規定，如違反該法第4條第2項之「逾越權限或濫用權力之行政處分」即以違法論，又既屬違反行政訴訟法，應屬訴訟救濟。縱然救濟人誤提，受理或審議機關應有義務移轉至受理主管機關審理，不致因誤提讓救濟事件無疾而終，剝奪抗告人憲法上訴願及訴訟權。因此，保訓會應依法將抗告人所提單純「記過1次」復審部分移轉申訴受理機關依申訴程序處理，並通知該公務人員，不得逕為不受理決定。該會對本復審案援引公務人員保障法之法條僅引用對抗告人最不利的上半段，而拋棄較有利的下半段規定，顯已違反「公務人員保障法」，亦違於憲法上之公平、比例原則，且違背憲法第16條所保障之訴訟權。本案之決定顯然有判決適用法條不當不全之違法，於法未合，且該決定理由與主文亦顯有矛盾，請撤銷該會94公審決字第168號復審決定書之復審不受理決定。㈤依法務部91年9月2日法律字第0910033663號函釋，該懲處案既係相對人對抗告人所為之人事行政行為，自當依一般人民身分適用訴願法之救濟程序提起救濟。相對人及保訓會一味拒絕閱覽卷宗及作復審不受理決定，卻不依法移轉訴願主管機關審理，其不依法行政，顯已剝奪憲法第16條所保障之訴訟權，難謂其不違法。㈥相對人呈送「甲○○上班情形紀錄表」對抗告人之指控均非屬實﹕⒈就以南投縣政府93年11月2日函有關93年度公私立托兒所評鑑業務而言，依其評鑑項目分為托兒所所務行政、教保活動及衛生等３項評鑑項目，其中托兒所衛生評鑑項目係抗告人負責之業務，該評鑑項目之評定分數占總分（100分）的33分，後經評定成績榮獲全縣「特優」佳績，當獲此殊榮時，所有業務主辦人員皆簽予獎勵，獨漏抗告人，在上班情形紀錄表93.11.3當面告誡若因抗告人業務評鑑不通過將簽請議處，但評定成績榮獲全縣「特優」之佳績後，卻未見所長簽請獎勵抗告人，還獨漏抗告人。綜觀上述與本案，讓人合理懷疑所長處理獎懲之公平性，有無循私不公。⒉相對人所指控「甲○○上班情形紀錄表」93年11月4日記錄著抗告人佯稱身體不舒服，有規避本身業務之嫌，93年11月5日亦記錄著林員先生再打電話佯稱身體不舒服，還指一向慣例逃避業務心態，顯已違背職務，請假刁難不准。在94年11月15日開準備程序庭時，抗告人呈送一份「93年11月4日請假刁難」說明資料在案，抗告人並有11月4日至11月5日在醫院之診斷證明書。就因所長以猜想佯稱如何如何之不予查證即下定論之作為，難怪會有今天本案之嚴重問題產生，教人遺憾。㈦依據活動計畫之結束時間為11點30分，小朋友在11點30分以後受傷時，應屬時間外。相對人於陳述筆錄說第二個小孩是11點40分受傷，應屬時間外，抗告人因不擬於現場進用午餐餐點，於12點20幾分離開，依相對人之「幼兒意外傷害狀況報告」狀況一：當日舉辦年度「親子運動會」活動結束後，在休息區用餐時，幼兒因跟著父親的後面走．．．不小心跌倒，筷子插入嘴巴上顎而受傷．．．。又相對人於陳述筆錄說整個活動12點半才結束，從狀況一內容可知該幼兒係活動結束後，在休息區用餐時，幼兒因跟著父親的後面走．．．不小心跌倒，筷子插入嘴巴上顎而受傷，所以受傷時間必在12點30分活動結束以後發生。但相對人明明於陳述筆錄說第二個小孩是11點40分受傷，兩者發生時間不一，同是相對人提出之資料與其陳述筆錄不同，自相矛盾。為此求為撤銷相對人94年3月17日94投市人字第5493號令、相對人94年3月28日投市人字第0940005868號函、相對人94年5月6日投市人字第0940009675號函及保訓會94公審決第168號復審決定，並追加請求相對人須賠償抗告人精神慰藉金新台幣（下同）600萬元等語。
二、原裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由略以：㈠有關請求撤銷相對人94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次處分及保訓會94公審決第168號復審決定部分：⒈依公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項前段及第61條第1項規定，復審之提起以行政處分為標的，而所稱行政處分，除參照行政程序法第92條第1項規定外，並以司法院歷次相關解釋之意旨為得提起復審之範圍，亦即係以足以改變公務人員身分關係，或於公務人員權利有重大影響之處分，或基於公務人員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害，為得提起行政爭訟之標的。至申訴、再申訴依公務人員保障法第77條第1項規定，係以對服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當者，始得提起。另參照司法院釋字第243號解釋意旨，依公務人員考績法所為之記大過處分，非影響公務員身分關係之不利益處分，公務員不得以訴訟請求救濟。則公務人員對於記過懲處如有不服，應認係屬機關之管理措施範圍，僅得提起申訴、再申訴，尚不得以復審程序請求救濟。⒉保訓會將本件依復審程序處理，況相對人94年3月17日94投市人字第5493號令核定發布抗告人記過1次懲處，其於附註已載明「受考人如不服本處分，得依公務人員保障法相關規定，於收受之次日起30日內，繕具申訴書，向本所機關提起申訴。」，是保訓會以抗告人不服之標的既係相對人上開記過1次懲處令，則其依復審程序請求救濟，揆諸前揭說明，抗告人就此部分提起復審，於法即有未合，予以不予受理之決定，自無不合，抗告人訴請撤銷相對人94年3月17日94投市人字第5493號令及復審決定，為不合法，應予駁回。㈡有關撤銷相對人94年3月28日投市人字第0940005868號函部分：抗告人於94年3月21日以申請書（日期載為94年3月18日）申請「准予本人及代理人閱覽、抄錄及複製原處分」全案案卷，相對人依檔案法第18條第1項規定，以94年3月28日投市人字第0940005868號函函復略以：檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕申請：「．．．五、有關人事及薪資資料得拒絕申請」，而否准抗告人閱覽、抄錄或複製檔案之申請，對於此部分，抗告人應提起訴願，惟抗告人於94年4月15日對相對人94年3月28日函卻提起復審，足見本件尚未經過合法之訴願程序，其起訴難認為合法，應予駁回。㈢有關撤銷相對人94年5月6日投市人字第0940009675號函部分：本件抗告人因獎懲案件不服相對人94年3月17日94投市人字第5493號令之處分，委託其夫乙○○於94年4月15日提出復審書，相對人顧及抗告人之實體權益，蓋相對人於上開令之附註已載明「受考人如不服本處分，得依公務人員保障法相關規定，於收受之次日起30日內，繕具申訴書，向本所機關提起申訴。」，相對人乃以申訴案件處理，而於94年5月2日召開考績會提請相對人合議制考績委員審議，經全體委員決議予以駁回，維持原議決，並以94年5月6日投市人字第0940009675號函通知抗告人，並於該函說明6載明「本案得依公務人員保障法第78條第1項規定不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起30日內，向保訓會提起再申訴。」此亦有簽、南投縣南投市公所94年上半年第4次考績委員會會議紀錄、相對人94年5月6日投市人字第0940009675號函附於原處分卷可參，此部分應提起再申訴。惟抗告人並未提起再申訴，而係於94年7月5日向保訓會提起復審，抗告人於復審狀載收到上開函為94年5月10日，亦已超過上開30日不變期間，抗告人對此部分逕提起撤銷訴訟，其起訴難認為合法，亦應予以駁回。㈣有關追加請求賠償精神慰藉金600萬元部分：此部分抗告人係於訴狀送達後而追加之訴，此部分為相對人所不同意追加，依行政訴訟法第111條第1項規定，抗告人此部分追加顯非合法，應予駁回。況精神慰藉金之請求，乃私權關係之爭執，屬民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。
三、抗告意旨除重複其於原審之主張外，略謂：㈠有關抗告人請求撤銷保訓會94公審決第168號復審決定，原審裁定於法未合部分：公務人員保障法第61條第3項規定，主要係用以阻絕公務人員因申訴案誤提復審，若未予移轉主管機關，恐因程序不合法而無法達其救濟之目的，故而授與保訓會程序審查之權利與救濟人誤提時應予強制移轉主管機關之義務，且於移轉後並有通知該公務人員之義務，方符憲法第16條訴訟權意旨。抗告人認為本案並非單純記過1次懲處事件，而尚仍有「閱覽懲處案卷證不受理」、安裝監視器對準抗告人之報復行為」及「對抗告人家屬恐嚇」等各項違法事件，是依行政訴訟法第4條第2項「逾越權限或濫用權利之行政處分」以違法論之規定，既屬違法行政訴訟法，應屬訴訟救濟，是抗告人認為應提復審而非誤提。然而，本案提復審是否符合程序，其程序判定屬保訓會職權，縱救濟人誤提，受理機關應有義務移轉於有權之主管機關審理，使不致因誤提使救濟事件無疾而終，剝奪人民憲法之訴願、訴訟權。保訓會94公審決第168號復審決定所作之「復審不受理」決定於法未合，難謂合法。此外，保訓會援引保障法法條僅引用對抗告人不利的上半段（即保障法第61條第1項第7款規定），而拋棄對抗告人有利之下半段（即保障法第61條第3項規定），而為「復審不受理之決定」，其決定理由及主文顯有矛盾及判決適用法條顯有不當不全之違背法令。再者，依據司法院釋字第137號及第193號解釋，本案保訓會未依保障法第61條第3項規定依法移轉申訴主管機關，僅憑函詢「是否誤提」之抗告人個人看法，為其裁判之依據，即有適用法規顯有錯誤之違法。㈡有關抗告人請求撤銷相對人94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次處分，原審裁定為不合法，應予駁回部分：依相對人之「幼兒意外傷害狀況報告」狀況一內容可知，該幼兒係活動結束後在休息區用餐時受傷，所以受傷時間必在12點30分活動結束以後發生，既係在大會結束後才受傷，自不得歸責於抗告人，抗告人自不應受記過1次之懲處，是應撤銷該次記過1次處分，方為適法。㈢有關原審裁定抗告人不服相對人94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次處分，已超過30日不變期間，抗告人對此竟提起撤銷訴訟，其起訴難認為合法部分：⒈抗告人不服相對人94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次處分，於94年4月15日向保訓會提起復審，並於94年5月13日向保訓會補送復審書。全程並未超過30日之不變期間。觀察原審裁定書理由五（二），顯然原審誤將抗告人於94年4月15日向相對人提起撤銷94年3月28日投市人字第0940005868號函之復審案，誤認為抗告人不服相對人94年3月17日投市人字第5493號令記過1次處分，且於94年4月15日僅向保訓會提起復審之復審案。
查抗告人於94年3月21日向相對人申請閱覽抄錄及複製全案內容卷證，相對人卻以94年3月28日投市人字第0940005868號函復以「所請與法不相符合」拒絕抗告人之申請，為此，抗告人即於94年4月15日向相對人提起復審，竟又遭相對人審議決定「予以駁回，維持原決議」，顯然相對人未依保障法第44條第2項規定處理。相對人逕行為審議決定，即屬逾越權限之違法。⒉抗告人不服相對人94年3月17日投市人字第5493號令記過1次處分所為之復審過程，全程並無超過30日不變期間，且抗告人僅向保訓會提起不服相對人94年3月17日投市人字第5493號令記過1次處分之復審，並未向相對人提該懲處令之復審，亦即目前該懲處令復審案全案資料仍停置在保訓會。相對人根本無該懲處令復審案之任何文書資料，其94年5月6日投市人字第0940009675號函，如何召開94年上半年第4次考績委員會會議？其針對懲處令復審案逕自改為申訴審理審議，一來保訓會並未將該懲處令復審案移送申訴主管機關（即相對人），二來抗告人又未向相對人提該懲處令復審，因此相對人如何將懲處令復審案逕行改為申訴受理審議，並作成決議「予以駁回，維持原處分」，令人難以理解。其無懲處令復審案函件所為之行政處分顯已違法；而復審改申訴非其職權（應為保訓會職權），亦違反行政訴訟法第4條第2項「逾越權限之行政處分」規定，難謂其未違法。㈣報復、恐嚇及利用職權刁難事件，保訓會及原審均未依職權審議裁定，請為明確裁定。㈤原審裁定理由一之相對人代表人為陳明新，非本案相對人之代表人，請修正裁定書。㈥截至目前，相對人仍未將懲處案全案卷證依行政訴訟法第108條規定送臺中高等行政法院，嚴重影響本案公平審判之判決。為此請求廢棄原裁定；撤銷保訓會94年公審決字第168號復審決定，並回復抗告人尚仍存在的申訴、再申訴實體救濟權利與途徑；撤銷相對人94年3月17日投市人字第5493號令記過1次處分；裁定抗告人不服相對人94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次處分，未超過30日不變期間，抗告人對此提起撤銷訴訟為合法；並明確裁定保訓會及原審未依職權審議裁定之報復、恐嚇及利用職權刁難事件等語。
四、本院查：按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。茲就本件抗告事項，分別說明如下：
（一）、關於94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次處分部分：
１、按「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」、「公務人員對於服務機關或人事主管機關．．．所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」、「復審事件有下列各款情形之一者，應為不受理決定：一、．．．七、對不屬復審救濟範圍內之事項，提起復審者。」分別為公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項前段及第61條第1項所規定，是依上開規定，復審之提起以行政處分為標的，而所稱行政處分，除參照行政程序法第92條第1項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為外，並以司法院歷次相關解釋之意旨為得提起復審之範圍，亦即係以足以改變公務人員身分關係，或於公務人員權利有重大影響之處分，或基於公務人員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害，為得提起行政爭訟之標的。至申訴、再申訴依公務員保障法第77條第1項規定，係以對服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當者，始得提起，所稱服務機關所為之管理措施，係指機關為達行政目的所為之作為與不作為，即屬得提起復審事項以外，包括機關內部生效之表意行為或事實行為等，其有具體事實者，均屬管理措施範圍，如機關長官所為之工作指派、不改變公務人員身分關係之記一大過、記過、申誡懲處、考績評定、請假之否准或機關長官所發之職務命令均屬之。因其並未改變公務人員之身分關係，對公務人員權利亦尚無重大影響，亦非基於公務人員身分所產生公法上財產請求權遭受侵害，核屬機關所為之管理措施，公務人員對上開服務機關所為之管理措施，如認有不當者，均得依申訴管道提起救濟。另參照司法院釋字第243號解釋意旨，依公務人員考績法所為之記大過處分，非影響公務員身分關係之不利益處分，公務員不得以訴訟請求救濟。則公務人員對於記過懲處如有不服，應認係屬機關之管理措施範圍，僅得依公務人員保障法規定提起申訴、再申訴，尚不得以復審之程序請求救濟，公務人員如對記過懲處依復審程序提起救濟，於法即有未合。
２、本件抗告人為相對人所屬托兒所護士，相對人以其負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務為由，依南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員平時獎懲標準表第44點第1款規定，以94年3月17日94投市人字第5493號令核定發布抗告人記過1次懲處，抗告人於94年3月18日申請閱覽、複製本件懲處之卷宗，經相對人以94年3月28日投市人字第0940005868號函予以否准，抗告人於94年4月15日對上開94年3月28日函提起復審，並於同日對該懲處令不服，向保訓會提起復審。相對人對其所提復審改依申訴程序辦理，並以同年5月6日投市人字第0940009675號函函復，抗告人不服，復於94年6月7日對相對人上開94年5月6日函向保訓會提起復審。因公務人員保障法第61條第3項規定：「第1項第7款情形，如屬應提起申訴、再申訴事項，公務人員誤提復審者，保訓會應移轉申訴受理機關依申訴程序處理，並通知該公務人員，不得逕為不受理決定。」抗告人對上開記過1次之懲處提起復審，揆諸前開規定及說明，記過核屬機關所為之管理措施，應依申訴、再申訴程序請求救濟，經保訓會於94年4月21日以公保字第0940003038號書函，請抗告人敘明是否誤提復審程序請求救濟，經抗告人以94年5月13日函函復仍敘明，其就「記過1次」處分提起復審之救濟，並非「誤提」復審等語。保訓會乃將本件依復審程序處理，又相對人94年3月17日94投市人字第5493號令核定發布抗告人記過1次懲處，附註已記明「受考人如不服本處分，得依公務人員保障法相關規定，於收受之次日起30日內，繕具申訴書，向本所機關提起申訴。」，是保訓會以抗告人不服之標的既係相對人上開記過1次懲處令，則其依復審程序請求救濟，揆諸首揭規定及說明，抗告人就此部分提起復審，於法即有未合，原審認復審決定不受理，並無違誤，裁定駁回其訴，核無不合。
（二）、關於94年3月28日投市人字第0940005868號函否准閱覽卷證部分：
１、按提起撤銷訴訟，須以經過訴願為其前提，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許，此觀行政訴訟法第4條1項規定甚明。
２、抗告人於94年3月21日申請「准予本人及代理人閱覽、抄錄及複製原處分」懲處全案案卷，相對人以本件係人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定，並依檔案法第18條第1項規定，以94年3月28日投市人字第0940005868號函函復略以：檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕申請：「．．．五、有關人事及薪資資料得拒絕申請」，而否准其申請，抗告人對於此部分不服，應提起訴願救濟，惟抗告人卻提起復審，於法亦有未合，此部分既未經過合法之訴願程序，依上開說明，其起訴難認為合法，原審予以裁定駁回，經核亦無不合。
（三）、關於94年5月6日投市人字第0940009675號函復申訴駁回部分：
本件抗告人不服相對人94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次之處分，委託其夫乙○○於94年4月15日提起復審，相對人顧及抗告之實體權益，因相對人於上開令附註已記明「受考人如不服本處分，得依公務人員保障法相關規定，於收受之次日起30日內，繕具申訴書，向本所機關提起申訴。」，相對人乃以申訴案件處理，而於94年5月2日召開考績會提請合議制考績委員審議，經全體委員決議予以駁回，維持原議決，並以94年5月6日投市人字第0940009675號函通知抗告人，並於該函說明6記明「本案得依公務人員保障法第78條第1項規定不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起30日內，向保訓會提起再申訴。」，抗告人對此部分不服，應提起再申訴，惟抗告人並未提起再申訴，而係於94年7月5日向保訓會提起復審，抗告人於復審狀載收到上開函為94年5月10日，亦已超過上開30日不變期間，抗告人對此部分逕提起撤銷訴訟，依上開（一）之１規定及說明，其起訴難認為合法，原審裁定予以駁回，核無不妥。
（四）、關於追加請求賠償精神慰藉金600萬元部分：
１、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。行政訴訟法第111條第1項定有明文。
２、此部分抗告人係於原審起訴狀94年10月17日送達相對人（即被告）後而追加之訴，為相對人所不同意追加（見原審準備程序筆錄），依行政訴訟法第111條第1項規定，抗告人此部分追加顯非合法，應予駁回。況精神慰藉金之請求，乃私權關係之爭執，屬民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍，原審裁定予以駁回，核無不合。
五、綜上說明，本件原審認其起訴及追加為不合法，以裁定駁回，核無不合，抗告人指摘原裁定駁回其在原審之訴及追加為違背法令，洵不足採，至於抗告意旨其餘有關實體上爭執以及請求處理恐嚇等非屬行政法院權限事項，已無需審究，本件抗告，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 淑 玲法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 17 日
書記官 彭 秀 玲