最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第02561號抗 告 人 甲○○上列抗告人與相對人福建省連江縣地政事務所間因聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國95年9月28日臺北高等行政法院95年度停字第98號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人於原審聲請意旨略以：抗告人於民國（下同）92年連江縣土地總登記期間，向相對人申請連江縣○○鄉○○段40
3、403-1、403-4、403-6地號土地（下稱系爭土地）複丈及登記，因與相鄰土地界址糾紛，遭相對人駁回。嗣經抗告人及訴外人鄭碧海、鄭坤官、鄭飛龍等人提起確認土地所有權存在之民事訴訟，經福建連江地方法院94年2月3日92年度連訴字第6號判決及福建高等法院金門分院95年3月1日94年度上易字第5號判決確定在案。經抗告人及訴外人鄭碧海、鄭坤官、鄭飛龍等人以95年4月10日申請書向相對人申請系爭土地所有權登記，相對人以95年4月19日連地所字第0950000764號函（下稱系爭函文）准許抗告人依92年申請書收件審查。系爭函文之行政處分，就系爭地號、相關位置、土地面積自有拘束相對人及關係人之效力。惟抗告人於95年5月4日向相對人○○○鄉○○段○○○○○○號土地複丈，相對人以95年5月5日連地所字第0950001125號函附95年連地丈字第004800號土地複丈結果通知書函送抗告人，抗告人發現相對人竟將連江縣○○鄉○○段○○○○○○號自行分割後為大坪段403-2及403-6地號。抗告人遂認此一新編地號為違法，於95年5月13日及95年5月23日分別請求相對人撤銷該新○○○鄉○○段○○○○○○號之編號及「就未登記土地原編○○○鄉○○段
403、403-1、403-4、403-6地號回復載入地籍公告圖以為公示處理及依申請完成複丈並將複丈成果併土地登記案審查」。相對人以95年5月19日連地所字第0950001213號函復「．
．．403、403-1、403-4、403-6地號，尚未依土地法第50條規定辦理地籍圖公布，目前屬暫編地號．．．且依規定辦理相關地號整併後，再依法辦理地籍圖公布。」及95年8月4日095連地所字第004800號函復「．．．經查本所依法分割之土地之號並無錯誤，但為求慎重應另陳報上級一併了解後處理函覆」。抗告人再於95年8月8日向相對人就系爭土地申請複丈，經相對人以95年8月14日連地所字第0950002305號函，以上開區域尚未依法辦竣測量及土地登記，否准所請。嗣抗告人向相對人申請○○○鄉○○段○○○○○○號法院判決分割案件，相對人辦理分割完畢，並以95年8月18日連地登畢字第0950000031號函通知抗告人。茲因相對人於抗告人依上開民事確定判決申請複丈及登記之土地權利未確定前，強行○○○鄉○○段○○○○○○號在上開民事確定判決之原址為消號，致上開民事確定判決○○○鄉○○段○○○○○○號相關位置、面積成滅失狀態，違背誠實信用及信賴保護之法律原則，並有權利濫用之違法，已造成抗告人土地權利有不能實現或甚難實現之虞，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，爰依行政訴訟法第116條第3項規定，請求原審法院於行政訴訟起訴前，裁定「相對人就連江縣○○鄉○○段○○○○○○號分割後另一筆重複為大坪段403-6地號之適用及系爭土地之整編合併均停止執行，暨停止相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函附土地複丈結果通知書及95年5月19日連地所字第0950001213號函及95年8月16日連地登字第02010號收件處分之效力及處分執行及程序衍行之全部，並回復未執行前之狀態。」等語。原裁定駁回抗告人在原審之聲請，其理由略以：㈠抗告人對於相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函、95年5月19日連地所字第0950001213號函及95年8月4日095連地所字第004800號函不服，提起訴願，經訴願機關以上開3件函文非屬行政處分，而為訴願不受理之決定。可知抗告人此次聲請停止執行之範圍，除相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函及95年5月19日連地所字第0950001213號函外，其餘部分均未經提起訴願，其逕向原審法院聲請停止執行，則除相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函及95年5月19日連地所字第0950001213號函外之其餘部分聲請顯欠急迫性之要件，抗告人就此部分聲請停止執行，亦有未合。㈡關於相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函及95年5月19日連地所字第0950001213號函部分。查相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函之記載，僅係檢送土地複丈結果通知書，為觀念通知，對抗告人之權利尚不發生具體之法律上效果，並非行政處分。而相對人95年5月19日連地所字第0950001213號函之記載，僅係單純事實之敘述、理由之說明，對抗告人之權利亦尚未發生具體之法律上效果，並非行政處分。抗告人就上開2件函文聲請停止執行，於法不合。㈢退步言，縱認除相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函及95年5月19日連地所字第0950001213號函外，其餘部分雖未提起訴願仍符合急迫性之要件，惟查：⒈關於相對人95年8月16日連地登字第02010號收件所為處分部分，係抗告人向相對人申請○○○鄉○○段○○○○○○號法院判決分割案件，而相對人已辦理分割完畢，並以95年8月18日連地登畢字第0950000031號函通知抗告人，是相對人就該收件既已辦理登記完畢，屬執行完畢，抗告人猶對該收件處分之效力及處分執行及程序衍行之全部聲請停止執行，並請求回復未執行前之狀態，自不符聲請停止執行之規定。⒉關於相對人就連江縣○○鄉○○段○○○○○○號分割後另一筆重複為大坪段403-6地號之適用及系爭土地之整編合併部分。依地籍測量實施規則第204條第1款、第233條規定，土地複丈專指已依法辦竣地籍登記及土地登記之土地而言。系爭土地尚未土地總登記依土地法第50條規定辦理地籍圖公布，目前屬暫編地號，相對人於該過程中所為上開地號之分割或整併，尚非就公法上具體事件所為而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分。抗告人就此部分聲請停止執行，於法不合。
三、抗告意旨除重複其於原審之主張外，略謂：㈠程序部分：⒈查本件相對人就403-6地號，民事確認判決的原址為消號，並移植挪為另件民事給付判決的他地之用，致確認之訴原判決的403-6地號關係位置、面積成滅失狀態，並預定就系爭地號整併、關係位置、面積為合併之變動處理，對已生既判力的民事判決及因行政處分而生之公法上權利，為不完全並變更執行之違法處分。抗告人已向訴願機關聲請停止執行，惟訴願機關逾時已久，迄未作成准駁之決定，致抗告人無從受到應有之保護。此外，相對人對「地號整併」之處分，係指抗告人向相對人聲請「土地複丈」及「土地登記之標的地號」，即是相對人95年4月19日連地所字第095000764號函之說明六，准予抗告人以92年申請書收件審查之連江縣○○鄉○○段403、403-1、403-4、403-6地號土地而言，自無涉其他地號。此「地號整併」處分既經訴願程序及聲請停止執行，自無原裁定所稱其他地號未經訴願程序之事實。原裁定違背行政訴訟法第116條第4項應先徵詢當事人意見之規定，逕自程序上駁回，自嫌速斷。⒉原裁定及訴願決定，有關土地複丈及主張暫編地號及地號整併，認定為非行政處分之疑義。本件行政行為所適用之法令為地籍測量實施規則，係依土地法第47條授權訂定，土地權利人（抗告人）依公法而申請複丈，登記機關（相對人）依公法程序而為分割複丈、確定界址、計算面積、編定地號之結果為通知，並據此結果，續為土地所有權登記之處分，揆諸司法院釋字第423號解釋，行政機關以通知書名義製作，其行政行為（實質之土地複丈）直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力，自屬行政處分。原裁定未確認事實，徒引用訴願理由為裁定，與未審理同，原裁定自有理由不備之違法。再者，同件相對人強行○○○鄉○○段○○○○○○號在民事判決之原址而消號，並挪為給付判決他件他地之用。其地號編定、控管及應用，牴觸同規則第233條規定及系爭地號為整併處理，形成公法上權利變更，利用此一違法變造之地籍基礎資料，再逕行駁回已生效力之95年4月19日連地所字第095000764號行政處分，嚴重侵犯抗告人之財產權與訴願權，違法之行政處分核屬「原行政處分之合法性顯有疑義」。㈡實體部分：⒈本○○○鄉○○段403、403-1、403-4、403-6地號土地，並無因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量或○○○區○○段○○段界線調整，由中央測量機關會同縣（市）主管機關勘定公告之事由，相對人自無整編地號之必要性、適法性存在。況且，本件最大的爭執點在於，相對人違反一物一權之法律原則，在各權利人之土地所有權未確定前，而為「地號整併」之實施，集合數個物成立一個物權，足以造成權利之錯亂，即可認為與物權法定主義存在之宗旨有違。此構成「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，有避免難以回復損害之急迫必要性」。⒉抗告人、系爭地號土地、原處分機關均受95年4月19日第000000000號行政處分效力所拘束，同一事件不得再為相反之主張，相對人就403-6地號關係位置、面積成滅失狀態，並預定就系爭地號、關係位置、面積為合併之變動處理，相對人就403-6地號為變相牴觸之處分，違反誠信原則及信賴保護原則，即生原處分之合法性顯有疑義之問題，造成公法上權利現狀之變更，其執行並生有原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，抗告人為避免難以回復損害，即有聲請停止執行之必要。⒊有關由403-2地號土地分割後新編之403-6地號為重複編定及系爭地號之地號整併之適法性問題：與本件相關之民事判決有二，一為給付判決，一為確認判決。權利人雖相同，但二判決欠缺實質上之內在關聯，一為確定之法律權利、一為未確定之期待權，不能混同處理。再者，相對人依民事確認判決准系爭地號土地登記及土地複丈為收件審查，已生行政程序之執行力，抗告人自有要求相對人為系爭地號給付義務之權利。再者，原裁定未依證據，究明系爭地號為暫編地號或編定地號，亦未究明403-2地號土地分割後新編定之403-6地號為重複編號及系爭地號土地為地號整併處理之必要性、正當性、合法性，有無造成公法上權利現狀變更，原處分或決定之執行是否將發生難於回復之損害，受處分人為避免難於回復之損害有無急迫情事為審酌，判斷原處分或決定應否停止執行，自屬可議。⒋由403-2地號判決分割之新編定403-6地號土地所有權移轉，依法尚未完成登記，前置程序皆屬暫定措施。聲請停止執行及回復原狀之時機及程序，應屬正當。此外，原裁定未依審理訴訟程序，給予抗告人陳述意見，亦未就判決移轉土地登記程序詳加審酌。另相對人之各項原處分皆多違法或違誤，其內容不符行政程序法第96條第1項第2款，諸如相對人95年8月18日連地登畢字第0950000031號通知書內容錯誤，其自83年以來即為編定地號，何以現階段變更為暫編地號？其主張「地號整併」皆無確認事實、載明理由、所憑法令依據為何？原裁定未逐一細究，有關判決移轉登記已執行完畢之論點，與事實不符。⒌地籍測量實施規則第204條第1款，係以「自然增加」為構成要件，則相對人之非法強制「地號整併」即非法定原因。況且，如有同規則第204條規定情事，依同規則第205條規定，係由土地所有人或管理人向土地所在地地政事務所申請複丈；於同規則第205條但書情形，則應由權利人申請。是以，非經申請，相對人並無就系爭地號、關係位置、界址點、土地面積為整併之權限。相對人依法是提供測量技術服務及受理土地複丈之審理機關，而非土地所有權人或管理人或權利人，並無私法上之處分權。原裁定理由三即有理由不備之違法。⒍有關由403-2地號土地分割後新編之403-6地號於法不合，及地籍公告圖與土地總登記地籍公告圖，依據法令及作用各不相同，係屬二事。⑴相對人應以原地號之最後分號之次一分號順序編列，即應順序編列的是403-7地號。相對人作成行政處分使403-6地號為消滅，實為混亂之處理。⑵系爭地號土地經界之訴，經民事法院判決確定後，權利人依地籍測量實施規則第205條規定，持確定判決向地政事務所申請複丈，地政事務所應依法院確定判決，並依鑑測書所載關係位置辦理土地複丈。不涉依土地法第50條辦理土地總登記程序。相對人徒以未依土地法第50條公布辦理土地總登記為由，阻擾抗告人土地複丈程序，揆諸地籍測量實施規則第204條、第205條及最高行政法院90年度判字第2575號判決意旨，即與法有違。⒎抗告人如就相對人系爭地號整併後為土地複丈，則其土地複丈之結果係依據地籍測量實施規則第234條規定處理之結果，將與95年4月19日連地所字第095000764號函說明六申請書收件審查，係為延續性案件之系爭地號、關係位置、界址點、土地面積，完全不同，是此申請書收件審查的延續性案件「勢必駁回」。因此，抗告人之土地登記權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞，原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事之事實，為此請求廢棄原裁定、另為適法之裁定等語。
四、本院查：
（一）、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因
提起行政訴訟而停止。」、「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1項、第3項定有明文。上開規定之立法目的，乃因行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，若原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，始可裁定停止執行，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。惟受處分人於提起訴願時，已依訴願法第93條第2項規定申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，殊無又向行政法院聲請之必要，且行政法院係審查行政處分違法性之最終機關，若一有行政處分，不待合法完成訴願程序，即又聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，故必須情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，始謂「有急迫情事」，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要而駁回其聲請，庶不致浪費司法資源。又所謂原處分或決定之執行，乃指行政處分之執行而言。而行政處分之定義，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，對人民之權利尚不發生具體之法律上效果，即非行政處分。倘無具有執行力之行政處分存在或對於不得為爭訟對象之非行政處分聲請裁定停止執行，即與上開規定停止執行之要件不符。
（二）、本件抗告人向原審法院聲請裁定停止執行事項包括：
相對人就連江縣○○鄉○○段○○○○○○號分割後，另一筆重複為大坪段403-6地號之適用及系爭土地之整編合併均停止執行，暨停止相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函附土地複丈結果通知書及95年5月19日連地所字第0950001213號函暨95年8月16日連地登字第02010號收件處分之效力及處分執行及程序衍行之全部，並回復未執行前之狀態。查其中關於95年5月5日連地所字第0950001125號函附土地複丈結果通知書及95年5月19日連地所字第0950001213號函部分：原審以此部分抗告人雖曾提起訴願，惟相對人95年5月5日連地所字第0950001125號函意旨，僅係檢送連江縣○○鄉○○段○○○○○○號土地複丈結果通知書給抗告人及相關單位，為觀念通知，對抗告人之權利尚不發生具體之法律上效果，並非行政處分。另相對人95年5月19日連地所字第0950001213號函意旨：「主旨：有關台端陳請撤銷本所95年5月5日連地所字第0950001125號函附95年5月4日95年連地丈字第004800號土地複丈結果通知書乙案，如復說明，請查照。說明：．．．三、依地籍測量實施規則第三編第204條及233條規定，土地複丈專指已依法辦竣地籍登記及土地登記之土地而言。．．．403、403-1、403-4、403-6地號，尚未依土地法第50條規定辦理地籍圖公布，目前屬暫編地號．
．．且依規定辦理相關地號整併後，再依法辦理地籍圖公布。」該函文僅係單純事實之敘述、理由之說明，對抗告人之權利亦尚未發生具體之法律上效果，並非行政處分，訴願決定亦不予受理，抗告人就上開2件函文聲請停止執行，於法不合。至於其餘聲請停止執行部分：抗告人均未經提起訴願，依抗告人所提證物17、19之訴願書之訴願事項，亦與此部分不同，其逕向原審法院聲請停止執行，顯欠急迫性之要件性；況相對人95年8月16日連地登字第02010號收件，係抗告人向相對人申請○○○鄉○○段○○○○○○號法院判決分割案件，而相對人已辦理登記完畢，並以95年8月18日連地登畢字第0950000031號函通知抗告人，是相對人就該收件既已辦理登記完畢，即已屬執行完畢，抗告人猶對該收件及處分執行及程序衍行之全部聲請停止執行，並請求回復未執行前之狀態，自不符聲請停止執行之規定。另關於相對人就連江縣○○鄉○○段○○○○○○號分割後另一筆重複為大坪段403-6地號之適用及系爭土地之整編合併部分；依地籍測量實施規則第204條第1款、第233條規定，土地複丈專指已依法辦竣地籍登記及土地登記之土地而言。本件系爭土地尚未土地總登記，亦未依土地法第50條規定辦理地籍圖公布，目前屬暫編地號，相對人於該過程中所為上開地號之分割或整併，尚難謂係就公法上具體事件所為而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，抗告人就此部分聲請停止執行，亦有未合，而駁回其聲請。
（三）、經核原審就抗告人聲請停止執行事項，依行政訴訟法
第116條規定，已逐項詳細論述其不符停止執行要件之理由，而駁回其聲請，並無裁定不備理由，或理由矛盾等情事，揆諸前揭規定及說明，核無不合；又本院90年度判字第2527號係有關所有權登記事件判決，與本件聲請停止執行事件，案情有別，抗告人尚難執該判決資為本件對其有利之論據；此外，抗告人所提其他與停止執行要件無關之事由，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 淑 玲法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 17 日
書記官 彭 秀 玲