最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第02730號上 訴 人 乙○○
甲○○被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 周村來律師
周元培律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年12月22日高雄高等行政法院93年度訴更字第23號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實，及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、坐落高雄市○○區○○段30之85地號土地（下稱系爭土地）係上訴人所共有（上訴人乙○○應有部分8307/8872，上訴人甲○○應有部分為565/8872）。民國86年4月間，被上訴人所屬地政處土地開發總隊（下稱高雄市土地開發總隊）辦理高坪特定區第2期開發工程，為求水土保持及邊坡穩定安全，未徵得上訴人同意，即於系爭土地進行施工整地、施設排水道及施築梯形坡地。上訴人以被上訴人前開施工行為，致其權益受有損害，於89年8月10日向被上訴人提出聲請書，請求被上訴人補償新臺幣（下同）183,333,360元，經被上訴人以89年9月1日高市府地發字第27763號函復（下稱系爭函復）拒絕之，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審以90年度訴字第598號判決撤銷訴願決定，由受理訴願機關重為適法之決定，被上訴人不服，提起上訴，經本院93年度判字第544號判決將原判決廢棄，發回原審更為審理，嗣原審判決駁回上訴人於原審之訴，上訴人不服，遂提起上訴。主張：（一）被上訴人系爭函復以上訴人係請求國家賠償，前已拒絕理賠在案，請上訴人逕向法院提起損害賠償之訴，雖對於上訴人請求損失補償之法律關係有所誤解，惟已具有拒絕上訴人請求之表示，則被上訴人函復內容業已對上訴人產生不利之法律效果，即與欠缺法效性之觀念通知有別，揆諸司法院釋字第423號之解釋意旨及憲法第15條、第23條規定，系爭函復應認屬行政處分，殆無疑義。（二）系爭土地由上訴人所共有，高雄市土地開發總隊於86年4月間辦理高坪特定區第二期開發工程，為求水土保持及邊坡穩定安全，未徵得上訴人同意，即就系爭土地進行施工整地、施設排水道及施築梯形坡地等行政行為，致侵害上訴人之權利，核其當時被上訴人尚無任何法源依據，得對於上訴人所有之系爭土地進行上開行政行為，故被上訴人已明顯違反法律保留原則。況系爭土地並未達於如不迅速處理，將造成公共危險之程度，被上訴人僅去函通知上訴人等，卻未待上訴人同意，即自行施工，其行政行為並非無選擇之手段，可達成行政之目的（如先辦理徵收後，始施工），詎被上訴人卻未選擇侵害人民權利最小之手段，逕行施工，亦有違反比例原則。詎原判決未就原處分是否合法詳加審究，並具體說明其認定合法之理由，僅泛稱「故被告予以否准，並無違誤」云云，率爾駁回上訴人之訴，其判決自有理由不備之疏失。除此之外，系爭土地之鄰近土地，亦因被上訴人上開行政行為，致該地所有人權利受損，而系爭土地之鄰近土地所有人均已獲被上訴人補償，惟上訴人等至今尚未獲任何補償，被上訴人拒絕上訴人申請之損失補償，亦有違平等原則甚明。（三）司法院釋字第110號、第400號、第425號、第579號、第440號解釋，係針對人民憲法上所保護之財產權，因公共利益所須，而受國家機關侵害時，得對該侵害之機關提出損失補償之請求，所作成之解釋。故如法律有明文規定人民請求之權利，自得依該法律規定請求國家機關損失補償；如法律無補償之規定，揆諸憲法第15條規定之意旨，尚非不得依前開司法院解釋，請求國家機關補償。惟原判決竟謂前開司法院解釋，非屬上訴人請求之依據，適用法規顯有不當之疏失，其判決自屬違背法令。又憲法所保護人民之財產權，國家應制定相關法律，用以設立制度性保障之機制，土地徵收條例第58條、土地法第208條、土地徵收條例第3條暨水土保持法第25條之規定，均屬財產權之制度性保障之規定。準此，上訴人因系爭土地受被上訴人侵害，主張因特別犧牲，請求被上訴人徵收，基於貫徹憲法保障人民財產權之制度性保障，原審判決認定上訴人無請求權云云，顯然違背法令。
三、原審係以：（一）關於徵收及徵收補償部分：１、司法院釋字第110號、第425號及第579號解釋意旨，均為就已經政府徵收之土地，其補償費應如何發給之爭議所為之解釋，並非針對人民能否請求國家徵收所為之解釋，是上訴人援引上述司法院解釋，作為請求被上訴人徵收之請求權依據，即不足採。而司法院釋字第400號解釋意旨，明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求徵收之請求權依據甚明。故上訴人據以請求被上訴人發動徵收程序，亦有未合。另由土地徵收條例第58條規定可知，土地或土地改良物所有權人請求需用土地人徵收所有權，其請求權發生之前提，乃該私有土地或土地改良物，已因國家興辦臨時性之公共建設工程予以徵用，並其徵用期間已逾3年；至徵用則準用土地徵收條例關於徵收程序之規定辦理之，並非國家有使用私有土地或土地改良物之事實，即謂之徵用。２、本件被上訴人因辦理區段徵收，而緊鄰該區段徵收區之系爭土地等，因遭人堆置垃圾廢棄土，惟恐於工程施工時垂直挖除將造成坍塌，乃將系爭土地由內往外採1比2自然斜坡方式挖除垃圾廢棄土，並興建截水溝以為水土保持，並保護邊坡之穩定。被上訴人為上述行為時，僅是以86年12月22日高市地發2字第14972號函知相關土地所有權人等情，足見被上訴人並非準用徵收程序辦理徵用系爭土地，在系爭土地為設置截水溝等行為，亦即系爭土地並無國家因興辦臨時性之公共建設工程予以「徵用」之情，則本件即與土地徵收條例第58條規定，土地所有權人得請求徵收之要件不合，上訴人據以請求徵收，自難採取。又依土地法第208條、土地徵收條例第3條規定，可知其均為關於國家得徵收私有土地之規範，並非就人民請求國家徵收私有土地所為之規定，故上訴人據為本件請求被上訴人徵收系爭土地及為徵收補償處分之依據，自不足採。至依據水土保持法第25條規定請求部分：按此條是賦予機關得徵收私有土地之權力，而非給予人民請求徵收土地之請求權；故上訴人援引此規定作為請求權之依據，亦不足取。上訴人既無請求被上訴人發動徵收行為之請求權存在，則上訴人本於因徵收土地而請求被上訴人作成給付徵收補償費處分之請求權，自不存在；上訴人就系爭土地既無徵收補償費之請求權存在，是其併請求被上訴人為補償之處分，亦有未合。（二）關於請求特別犧牲損失補償部分：上訴人是依據司法院釋字第440號解釋、行政執行法第41條、環境基本法第37條及特別犧牲損失補償之法理，以請求特別犧牲損失補償，惟：１、司法院釋字第440號解釋意旨，其固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第5條第2款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第400號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償，亦僅為國家立法及施政之指針；況本號解釋主要是解釋臺北市市區道路管理規則第15條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償，故上訴人逕依本號解釋作為請求權依據請求被上訴人作成給付上訴人，因系爭土地特別犧牲補償費之處分，於法自有未合。２、系爭土地是於73年1月13日劃定為保護區，嗣因被上訴人辦理區段徵收工程時，發現系爭土地上填有高約20公尺之垃圾廢棄土堆，經考量系爭土地與被上訴○○○區段徵收開發區僅一線之隔，於工程施工時如垂直挖除該等土地之垃圾廢棄土堆將造成坍塌，易造成工安危險，○○○區段徵收開發區與緊臨保護區之垃圾廢棄土堆（含系爭土地），由內往外採1比2自然斜坡方式挖除垃圾廢棄土堆，並於86年12月22日以高市地發2字第14972號函知鄰地所有權人蔡見等5人（含上訴人），且又顧及垃圾廢棄土挖除後，逢雨可能造成坍方釀成水患，乃於該等土地上興建截水溝以為水土保持，並保護邊坡之穩定等情。故姑不論被上訴人在上訴人所有系爭土地上採由內往外採1比2自然斜坡方式挖除廢棄土，及設置截水溝等保護邊坡設施是否構成即時強制，惟依都市計畫法第38條規定，特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用，故被上訴人將系爭土地上棄置之廢棄土予以清除，是一使系爭土地符合保護區使用編定之行為。另被上訴人在系爭土地上設置之截水溝，目的是為利系爭土地之排水，以達到水土保持之目的，並該等截水溝設施，經原審至現場勘驗結果，係設置在系爭土地與區段徵收開發區之接壤處、斜坡上及山頂上，並其設置之面積與系爭土地之面積比較觀之，僅是占系爭土地極小部分之面積；並因系爭土地係屬保護區，其上僅有雜草及樹木，故該等截水溝設置之位置，亦對上訴人之使用系爭土地並無妨礙。另系爭土地外側原即設有道路，以供系爭土地對外聯繫，至於欲進入系爭土地之全部區域，因系爭土地本即為地目「林」之山坡地形，是其本即應依人力爬坡之方式為之，並無上訴人所稱因截水溝之設置致其無通路可供通行情事等情，亦有勘驗筆錄及現場照片在卷可按。加以被上訴人在該處設置截水溝之土地，並非僅系爭土地，尚有其他訴外人所有之土地，亦經原審至現場勘驗甚明，而該等土地所有權人對被上訴人上述設置排水溝等保護邊坡之設施，並未爭執，亦據被上訴人陳述在卷，益見被上訴人上述截水溝等設施之設置，尚屬上訴人本於其社會義務所應忍受之範圍，而未對上訴人形成特別犧牲或特別損失。上述被上訴人設置行為既未使上訴人因此受有特別損失，是本件情形即與前述行政執行法第41條規定之補償要件不合，故上訴人據為請求補償依據，即無可採。３、環境基本法之立法目的，乃為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，此觀該法第1條規定自明。而綜觀其全部法條內容，多僅為簡略之規定，類似方針條款，故總體而言，其應屬環境政策之宣示。另觀同法第37條規定，其雖稱「應採適當之．．
．補償措施」，然如何補償，則付之闕如，故縱認得作為請求補償之依據，因其補償之性質亦屬所謂特別犧牲之損失補償，故關於其請求之要件是否具備，即應自特別犧牲損失補償之要件觀察之。而關於特別犧牲損失補償請求權是否成立，則應自下列要件是否滿足認定之：（１）須屬於行使公權力之行為：所謂行使公權力行為即排除公權力主體應適用民法之私法上之行為，至於公權力行為究為行政處分抑事實行為，則在所不問。（２）須對財產或其他權利之侵害。（３）侵害須達嚴重程度或已構成特別犧牲：若財產所受之妨礙或限制屬於一般財產權人之社會責任，或其侵害輕微屬於可忍受之範圍，或雖有侵害但未妨礙財產權人正常之使用收益者，尚難認為有國家補償責任之存在。（４）須相對人或利害關係人有值得保護之利益：所謂值得保護之利益，生命、身體及自由等非財產上之利益，涉及人之基本法律地位若因公益而特別犧牲應予補償，固無疑問，財產權則有審究之必要，若非值得保護之利益，自亦無必須補償之理。（５）須基於公益之必要性：各種法律規定之徵收目的各不相同，然皆係基於公益或公眾福祉之必要性。（６）須為合法行為：徵收補償及特別犧牲補償均以合法行為作為前提，否則應歸於違法行為之賠償責任之列。（７）補償義務須有法規之依據始得請求。查被上訴人將系爭土地上棄置之廢棄土予以清除，是一使系爭土地符合保護區使用編定之行為；另被上訴人在系爭土地上設置之截水溝，目的是為利系爭土地之排水，並該等截水溝設施，不僅未影響上訴人對系爭土地之利用及對外聯絡，且反有益於系爭土地之水土保持，已如前述，故該等設施顯未影響上訴人對系爭土地之正常使用收益；並除去系爭土地上原有之廢棄土、改變系爭土地之坡度及為截水溝之設置，更是利於系爭土地之水土保持，使系爭土地不僅原來用為種植之使用目的未受影響，且得避免水土流失，甚至土方之崩塌，而得符合保護區設置之目的，是雖該截水溝之設置有使用小部分系爭土地，但此狀況之存在，亦未造成影響上訴人之值得保護利益，故依上開所述，本件並不符合請求特別犧牲損失補償之要件；故上訴人不論依據環境基本法或特別犧牲損失補償之法理為本件補償之請求，亦均因不合要件而無可採等詞，為判斷基礎，並說明訴願決定所持理由雖有不同，結論尚無不合，因將原決定及原處分均予維持，而駁回上訴人於原審之訴。
四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人雖以前開各詞提起上訴，惟查：
１、本件原判決就系爭函復認係屬行政處分，與上訴人之主張並無不同，上訴人就此尚不得聲明不服。２、原審就其所認定被上訴人於系爭土地上為清除廢棄土、設置截水溝、改變坡度等行為，未造成影響上訴人之值得保護利益，並不符合請求特別犧牲損失補償之要件等情，業予詳述其認定之理由，上訴人指摘原判決僅泛稱「故被告予以否准，並無違誤」，率爾駁回上訴人之訴，為理由不備云云，顯未揭示合於不備理由之違反法令事實。至上訴人指摘被上訴人僅對他人為補償，而未補償上訴人，違反平等原則一節，經核上訴人並未指明其具體情形，於法未合。３、上訴人指摘原判決違背司法院解釋、憲法規定各節，經核無非係就原審就此所詳述之法律見解為相異之主張，尚難認此係對原審之違背法令有具體指摘。（四）綜上所述，本件上訴人提起上訴，其所表明之上訴理由，與上開法條規定及說明不合，難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴為不合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 7 日
第五庭審判長法 官 黃 合 文
法 官 梁 松 雄法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 7 日
書記官 阮 桂 芬