最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第02811號抗 告 人 臺中縣后里鄉公所代 表 人 乙○○上列抗告人與相對人甲○○間因返還公法上不當得利事件，抗告人對於中華民國95年2月16日臺中高等行政法院94年度訴更一字第29號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人於原審起訴意旨略以：緣抗告人依土地徵收條例第11條規定，於民國（下同）89年4月14日就○○里鄉○○○○道新建立體交叉工程用地」與訴外人即地主張坤就其所有坐落台中縣○里鄉○里段第5之1地號及第5之2地號二筆訂有三七五租約之土地成立價購協議，於90年6月21日以90后鄉工字第8353號函通知達成價購協議之地主及三七五租約之承租人領取價購補償費，因當時前開二筆土地之三七五租約登記承租人為相對人一人，抗告人乃通知其領取三七五租約承租人之土地補償費，並經相對人領取補償費計新台幣（下同）382,310元。嗣經抗告人查得，前開二筆土地原由相對人之父方得春與地主張坤訂立三七五租約而為承租人，方得春已於84年10月13日亡故，前開三七五租約承租權依法應由方得春之全體繼承人繼承而公同共有，相對人未經其他繼承人同意，於86年間出具「如其他繼承人將來對該承租權之繼承有爭議時，願負法律責任」等語之切結書，單獨向抗告人申請租約繼承變更登記獲准，經方得春之另一繼承人方煥津就上開租約繼承變更登記處分向台中縣政府提起訴願，經台中縣政府作成原處分撤銷，由原處分機關另為適法處分之訴願決定。抗告人查知上情，乃以90年7月20日90后鄉工字第9904號函致相對人，請其於文到10日內將已領之補償費繳還抗告人，惟相對人置之不理未為給付，爰提起本件行政訴訟請求相對人應給付抗告人382,310元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息等語。原裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由略以：經查本件抗告人為取○○里鄉○○○○道新建立體交叉工程用地，於89年4月14日依土地徵收條例相關規定，與訴外人張坤就其所有系爭訂有三七五租約之土地成立價購協議。惟苟訂有耕地三七五租約之耕地非因徵收而係因政府機關與土地所有權人之價購協議而須終止耕地三七五租約，其出租人應補償承租人之地價，自無依耕地三七五減租條例第17條第1項、第2項第3款規定由該管直轄市或縣(市）主管機關發放之可言。至若出租人與政府機關另行約定，由政府機關自應支付與出租人之土地價金中代為給付補償地價與承租人者，則政府機關依該約定所為之給付，並非清償自己對承租人所負之債務，就受領補償地價之承租人實體上無受領權限者，並不須負清償責任。次查，抗告人與證人即出租人張坤之代理人張薰孟，於原審法院審理中均稱出租人並未與抗告人約定由抗告人代為發放應補償承租人之地價，惟依協議價購會議紀錄結論第5點記載，足見出租人張坤已授權抗告人代為轉發應補償承租人之地價，是抗告人與證人張薰孟之陳述，尚非可採。然抗告人既與出租人張坤達成協議價購系爭土地，出租人張坤並授權抗告人代為轉發應補償承租人之地價，不論其授權之法律關係為何，要與公法上之土地徵收無涉，是抗告人代為轉發出租人應補償承租人之地價，乃係基於民法上之授權而來，縱使相對人無法律上之原因而受利益，致抗告人因而受有損害，應返還其利益，惟此兩造間之爭執，核屬抗告人與相對人間之私權關係發生爭執，屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。
三、抗告意旨略謂：㈠本件系爭土地協議價購應為行政契約。⒈學者林明鏘先生認為，宜擴大解釋行政契約之定義，以解決實務判斷上之困惑：我國通說認行政契約係指以行政法上之法律關係為契約標的，而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之書面合意。惟此種定義不易判斷何者係「行政法上之法律關係為契約標的」。故應將行政契約依締約主體定義為：「至少契約一方當事人為行政機關參與之契約，而此一契約內容包含具有公法或私法上之性質者在內。」，較易判斷運用行政契約之概念。因此，在實務上，對於契約一造當事人為行政機關者，不妨先推定為行政契約。本件系爭之土地協議價購，其中一造既為抗告人后里鄉公所，即可認為係行政契約。⒉行政契約遇有爭議，學者吳庚另提出更具體之標準：⑴協議之一方為行政機關；⑵協議之內容係行政機關之一方負有作成行政處分或高權的事實行為之義務；⑶執行法規規定原本應作成行政處分，而以協議代替；⑷涉及人民公法上權利義務關係；⑸約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款者。本件土地協議價購係在代替徵收處分之作成，蓋依土地徵收條例第11條規定可知，行政機關申請徵收土地前，應先與土地所有權人以協議價購之方式取得土地，僅於土地所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依徵收程序取得私人土地，行政機關得以協議價購之方式，來代替徵收處分之作成。故依上述之判斷標準，本件土地協議價購係行政契約。㈡本件系爭補償費之給付受領究為公法關係抑或私法關係，涉及下列問題。⒈本件系爭補償費給付受領之法律依據：⑴依土地徵收條例第35條規定，一般土地徵收，於有耕地三七五租約之情形時，給付耕地三七五租約承租人地價補償費之義務人為行政機關。⑵依土地徵收條例第11條規定成立之土地協議價購契約，關於地價補償費之核計、核發對象、領取程序等，法律付之闕如。此時探求土地協議價購係在替代土地徵收處分之規範意旨，應可類推適用土地徵收條例徵收補償之規定。從而，於該土地上存有耕地三七五租約之情形時，關於三七五租約承租人地價補償費之發給，則可類推適用土地徵收條例第35條規定，由縣市主管機關或委託下級機關發放補償費予耕地承租人，即以機關為給付義務人之意而為給付。⑶本件情形係由抗告人與地主張坤成立協議價購而已，被上訴人（承租人）甲○○並未參與該協議價購，故應非屬出租人與承租人雙方合意終止耕地三七五租約之情形。從而，關於本件承租人補償費之核發對象究為誰屬，依前所述，應可類推土地徵收條例之規定，而認於此情形，對承租人補償費之核發義務人為機關而非出租人。⒉本件系爭補償費之受領給付應為公法關係：⑴本件系爭補償費之受領給付係由抗告人與訴外人張坤所成立之協議價購契約而來，法律依據係基於土地徵收條例，而土地徵收條例之立法目的係為實施土地徵收、促進土地利用、增進公共利益，其所規範者即為國家與人民間之法律關係（主體說），其所保護者為公益（利益說）。另土地徵收條例中有關協議價購之規定，雖非不平等之權力服從關係，惟公法中亦有規定平等關係者，諸如行政契約之規範，是以，雖非一方強制他方服從之權力，惟乃無解於其為公法上之關係（權力說）。再者，土地徵收條例所規範者，僅為國家始得實現其法規之內容，並非任何人皆能實現該法規之內容（法律主體說），且國家實現法規內容係居於公權力主體地位而行使公權力（修正之法律主體說）。再輔以事件關聯說，因本件系爭補償費之給付受領係基於協議價購而來，而協議價購契約惟公法上之行政契約，明顯屬於公法關係，是以事件整體均應視為公法關係。⑵區別公法與私法關係，學說上另有兩階段說，意指行政主體與受領給付人間之法律關係可分為兩個階段，在行政主體決定「是否」予以給付時屬公法關係，於決定之後「如何」履行給付則為私法關係。惟此種理論可能造成普通法院與行政法院對同一給付法律關係見解分歧，故現時法院多避免採用此種理論。原審裁定顯係採取兩階段說，即抗告人決定給付補償費時屬公法關係，於決定如何給付補償費時則為私法關係，原審如此認定，顯有不當。為此請求廢棄原裁定等語。
四、本院查：
（一）按「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。」、「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得﹔所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第1條第1項、第11條分別定有明文。是需用土地機關與土地所有權人依前揭規定成立之價購協議，固屬行政契約，依該公法契約所發生給付，當事人如有爭議，依行政訴訟法第2條及第8條之規定，應循行政訴訟解決之；至若非基於公法上原因所為給付，而與該行政契約以外之人發生爭議，則不得提起行政訴訟。
（二）本件抗告人為取○○里鄉○○○○道新建立體交叉工程用地，於89年4月14日依土地徵收條例相關規定，與訴外人張坤（由張薰孟代理）就其所有系爭訂有三七五租約之土地成立價購協議，依耕地三七五減租條例第17條第1項、第2項第3款規定，耕地租約在租佃期限未屆滿前，經依法編定或變更為非耕地使用時，得終止租約。依前開事由終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。此終止租約應為之補償，不論因耕地經徵收而須終止，或因耕地出租人與承租人合意終止，均須為之。另被徵收之土地應補償耕地三七五租約承租人之地價，依土地徵收條例第35條之規定，除申請發給抵價地者依第41條及第42條規定辦理外，其款額計算，以該土地應得之補償金額為限，由該管直轄市或縣(市）主管機關於發給地價補償費或建築改良物補償費時為清償結束之。惟苟訂有耕地三七五租約之耕地非因徵收而係因政府機關與土地所有權人之價購協議而須終止耕地三七五租約，其出租人應補償承租人之地價，自無依前開規定由該管直轄市或縣(市）主管機關發放之可言。至若出租人與政府機關另行約定，由政府機關自應支付與出租人之土地價金中代為給付補償地價與承租人者，則政府機關依該約定所為之給付，並非清償自己對承租人所負之債務，就受領補償地價之承租人實體上無受領權限者，並不須負清償責任。本件抗告人既與出租人張坤達成協議價購系爭土地，並由抗告人作成協議價購會議紀錄，依該協議價購會議紀錄結論第5點記載「訂有三七五租約者，依規定核發三分之一地價補償耕作人。」足見出租人張坤已授權抗告人代為轉發應補償承租人之地價，不論其授權之法律關係為何，要與公法上之土地徵收無涉，況相對人亦非上開價購協議行政契約之當事人，復為兩造所不爭執，是抗告人代為轉發出租人應補償承租人之地價，乃係基於民法上之授權而來，縱使相對人無法律上之原因而受利益，致抗告人因而受有損害，應返還其利益，惟此兩造間之爭執，依前揭說明，核屬抗告人與相對人間之私權關係發生爭執，屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍，抗告人對之提起行政訴訟，原審以其訴於法不合，予以駁回，核無不合。
又抗告人主張本件其代出租人轉發應補償承租人之地價所發生爭議，請類推適用土地徵收條例有關徵收補償之公法關係規定救濟程序處理云云，洵不足採。本件抗告論旨，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 黃 清 光法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 15 日
書記官 彭 秀 玲