最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第02935號上 訴 人 臺北市政府環境保護局代 表 人 乙○○訴訟代理人 李鳳翱律師上 訴 人 爾灣建設股份有限公司（即原審參加人）代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡進良律師被 上訴 人 臺灣國際商業機器股份有限公司代 表 人 丙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國94年4月29日臺北高等行政法院93年度簡字第1057號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要。
二、上訴人爾灣建設股份有限公司（即原審參加人，下稱上訴人爾灣公司）主張：（一）、查本件撤銷原處分法律理由涉及之兩大前提要件為（1）行政處分構成要件效力是否或在何等條件下拘束行政法院。（2）職權探知主義之下，原裁罰處分記載之違章行為時點及違反法條有誤，行政法院是否即得以此為由而撤銷原處分。此等涉及行政處分構成要件效力之範圍問題，以及職權探知主義之法律見解，為具有原則性而尚未釐清之法律問題，為確保裁判一致性，或法律發展之安定性，具有原則重要性問題，是本案應符合行政訴訟法第235條規定許可上訴之法定要件，應無疑義，首先陳明。（二）、依行政程序法第110條第1項、第3項規定，行政處分於生效後，即產生規製作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力之發生並非以行政處分發生確定形式確定力為要件。因此，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力，此不僅係學理上所共認，關於構成要件效力於司法院釋字第379號解釋亦有同旨之表示。查本案系爭處分之規範依據，除廢棄物清理法第52條前段等規定外，實亦包括上訴人臺北市政府環境保護局（下稱上訴人北市環保局）民國（下同）92年12月26日北市環稽字第09241350200號函（下稱92年12月26日函），而查此函內容，乃針對系爭廢棄物是否為事業廢棄物，以及何人具有清除義務等過去紛爭所為確認，同時下命被上訴人於限期內清除，且已表明法令依據為廢棄物清理法第2條、第28條及第36條，核其內容應具有確認處分及下命處分之性質。惟因其非屬本案撤銷訴訟程序標的，自不在原審受理審查範圍，且基於行政處分構成要件效力，法理上原審審理本案系爭裁罰處分是否違法，有關構成要件基礎，應受其拘束並予尊重，此亦係基於權力分立、司法不告不理等法理使然，惟原審明確表示不受其所拘束，自有判決違背法令。況被上訴人對92年12月26日函提起之撤銷訴訟，業經原審以93年度訴字2853號判決駁回，併予敘明。（三）、就違規時點認定一事，縱本案系爭處分違反時間欄位所載有誤，依行政訴訟法第125條第1項及第133條規定，原審應依職權調查事實關係及證據，不受當事人主張之拘束。況且，於原審進行本案程序中，上訴人已提出相關被上訴人原始違規時點之證據，且由原判決若干表示，亦可得知原審事實上已獲相當心證，基於職權探知主義，原審依法實不得以本案系爭處分形式上記載違章時點有誤即予以撤銷。再者，本案系爭93年3月3日廢字第Z000000000號罰鍰處分，直接之法律依據係廢棄物清理法第52條前段規定，就此，系爭罰鍰處分書已予載明。至於作為此項處罰構成要件所違反之法規，包含同法第28條第1項及第36條第1項等，就此，系爭罰鍰處分固僅表明第36條第1項，惟誠如前述，92年12月26日函早已明白表示被上訴人違反同法第28條第1項規定。因此，對被上訴人而言，應無違反法明確性之問題。況且無論本案系爭事實違反同法第36條第1項抑或如原審認為應以違反同法第28條第1項規定為是，其法律效果及處罰依據均無不同，是原判決以系爭處分針對違章行為所違反之誡命規範不確定或有誤，於法自有可議。（四）、按廢棄物清理法第2條第4項所稱之事業，包括其他經由中央主管機關指定之事業，而依行政院環境保護署91年3月22日環署廢字第0910019207號公告內容所示，被上訴人其營利事業登記所營項目包含「資訊及週邊產品之軟硬體設備」之出售、維修與技術服務，與第2類電信事業之經營，則其屬廢棄物清理法管制之事業應無疑義。且被上訴人於承租佩芳大樓內實際有發送、儲存電信及代轉電訊等業務經營，此從卷附證據資料顯示現場遺留之大量電線、電纜、資訊及電信等線材之廢棄物，應可得證。況被上訴人所承租之樓層中，其第五層樓中更是提供予其子公司廣通科技股份有限公司使用，其係以電信加值網路為其業務，係為第1類電信事業，亦屬無疑。又依廢棄物清理法第2條之規定，事業廢棄物是指事業機構所產生者，即係以產生之主體為準，故只要是符合廢棄物清理法所定事業產生者，即該當事業廢棄物。本件被上訴人於佩芳大樓內遺留大量之電線及電纜等物，而該電線、電纜之外皮即為PVC（聚氯乙烯），溫度過高時，即會產生有毒之刺鼻氣體，對於人體健康及環境實構成重大危害。至被上訴人就此主張之各項理由業經原審93年度訴字2853號、93年度訴字第2855號，及本案原審判決駁斥在案，併予敘明。（五）、依廢棄物清理法第28條第1項規定，足認廢棄物之產出者，有自行清理或委託他人清理等方法清理之義務，本件被上訴人為系爭事業廢棄物之產出者，自有依廢棄物清理法之相關規定及污染者負責原則處理系爭廢棄物之公法上義務存在。又本件因廢棄物清理法施行細則既已修正發布，自應適用修正後之該法施行細則，而無適用廢棄物清理法臺北市施行細則之餘地，是被上訴人主張依廢棄物清理法臺北市施行細則第33條、第52條第2項規定，其並非本件清除義務人，不得逕以其為對象而作成系爭處分乙節，即有誤解。再者，縱認本件有適用廢棄物清理法臺北市施行細則之餘地，惟該細則第33條係規範高樓及集合住宅之日常清潔維護，而本件被上訴人所產生之系爭廢棄物則應適用廢棄物清理法臺北市施行細則第37條以下之規定；況大樓管領人之清除義務與廢棄物產生者之清除義務，屬性並不相同，以前者所定法規資為後者免責依據，亦無可採。且縱算本案有廢棄物清理法臺北市施行細則規定之適用，其規範者為無法確知行為人而論其行為責任時，此時方有大樓管領力者之狀態責任或者兩者責任並存之情形。法理上，類此情形須行政機關不知行為人為何者，而無法對其行為論處時，大樓管領力者方有狀態責任存在；如責任同時存在，僅以行為責任論處即足達行政目的，依比例原則仍無論予狀態責任之餘地，此於其他法規類似規定（參照本院95年1月份庭長法官聯席會議決議）。況且縱有狀態責任存在，行為人之行為責任並不因此而得免除，否則豈非立法鼓勵人民將垃圾棄置他人土地上而由土地所有人或管理人負清除義務，此實與污染者負責原則相違。（六）、又查被上訴人前因與上訴人爾灣公司有租賃契約履行糾紛，違法片面於92年2月27日通知終止租約，但仍占有租賃標的物直到同年4月25日聲稱拋棄所有物占有並全員撤離，既未履行其公法上廢棄物之清除義務，也不顧私法上回復原狀義務。且被上訴人92年4月25日搬離租賃場所後，實際並無展現到場清除行動，更無上訴人爾灣公司阻撓清除之客觀事實存在，亦於往後協調會均假藉理由，不依管理規約提供保證金及切結書，再強辯上訴人阻撓其清除，希冀免除其公法上清除遺留廢棄物之義務。實則被上訴人果真有意履行其公法上清除義務，只須依大樓管理規約繳付保證金及切結書，即可進入清運，至其對管理規約之要求若有不服，繳付後儘可依私法爭訟途徑解決。況本件上訴人北市環保局業已介入，被上訴人果擬進行清除，自可請求上訴人北市環保局到場協助。準此，被上訴人所負清除系爭廢棄物之義務，自無期待不可能情事或欠缺主觀要件可言。至被上訴人引用臺灣臺北地方法院92年度重訴字第1941號判決認定阻撓搬離之事實，進而主張系爭廢棄物，因上訴人爾灣公司阻撓清運，無履行行政責任之期待可能性云云。惟查被上訴人具有清除系爭廢棄物之公法上義務，既經原審認定在案，此項公法上義務是否成立乙事本與前開地方法院判決關注被上訴人是否履行民法上承租人回復原狀義務乙事，有所不同；況且阻撓搬離與阻撓清除遺留之廢棄物乃屬兩事，不能混為一談，因此，上開民事庭判決既未認定上訴人爾灣公司有阻撓被上訴人清除所遺留之廢棄物，自無法以上開判決之認定佐證被上訴人清除系爭廢棄物欠缺期待可能性之主張。況上開地方法院判決所認定上訴人爾灣公司阻撓被上訴人搬離之事實亦有誤，採證有違經驗法則等證據法則，並不足採，爰請求廢棄原判決。
三、上訴人北市環保局主張：（一）、查上訴人北市環保局92年5月13日起至系爭廢棄物遺留現場之佩芳大樓會勘，查認被上訴人棄置佩芳大樓之遺留物係屬廢棄物而後陸續為按日連續處罰之147件處理廢棄物清理法案件處分書等相關處分，雖訴願審議委員會自92年底陸續撤銷其中97件處分，但在爭訟期間內，上訴人北市環保局曾多次至佩芳大樓查勘，發現系爭廢棄物仍未清除。尤其在訴願審議委員會自92年底陸續撤銷97件處分後，單以92年10月1日起至同年12月26日這段期間而言，上訴人北市環保局共有56天均至佩芳大樓查勘，發現被上訴人將搬遷後遺留棄置之廢棄物仍未予清除，亦無被上訴人欲清除而上訴人爾灣公司阻撓情事。被上訴人因確實有違反廢棄物清理法之違章事實存在，上訴人北市環保局經前述採證程序後，認定被上訴人負有清理義務，業於92年12月26日函針對被上訴人之違章行為，業詳載其法令依據、事實及理由，上訴人北市環保局業盡理由說明義務，符合行政程序法第96條應記載事項之規定。且上訴人北市環保局為該處分時已重新再予採證，並非依據92年5月30日之會勘結果而為該處分，上訴人北市環保局完全符合行政程序法第36條規定，故92年12月26日函為確認、下命處分，原審94年訴字第2584號判決亦同此是認。而因被上訴人違反前開下命處分未於清除期限末日93年1月26日為清除，上訴人北市環保局乃為本件系爭93年3月3日裁罰處分。故92年12月26日函係針對系爭廢棄物之屬性及清理義務人之主體等爭執或不明確之狀態，上訴人北市環保局對被上訴人應負清理義務所為之確認、下命處分。92年12月26日函除非因無效而自始不生效力外，若其未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，故基於行政處分構成要件效力與權力分立原則，原審審理本案應受92年12月26日函拘束並予尊重。（二）、如前所述在本案而言，被上訴人依廢棄物清理法第28條第1項應負有自行清除、處理之清理義務，而在自行清除、處理前，就系爭廢棄物之貯存方法或設施，被上訴人仍應負有依同法第36條授權制定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第4條至第10條之遵循義務，故上訴人北市環保局在系爭處分說明內，亦臚列說明被上訴人未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2、5、8條之貯存方法及設施之緣由。又系爭廢棄物之清理義務，包含貯存、清除或處理三種情形，在處理本案廢棄物案件時，自應分別依第28條第1項、第36條規定所課予之不同義務而予以處分，故92年12月26日函業詳載其法令依據為「廢棄物清理法第2條、第28條、第36條」，自屬於法有據。而因被上訴人違反前開下命處分，上訴人北市環保局乃為本件系爭93年3月3日廢字第H00000000號罰鍰處分，故本件系爭處分除直接之規範依據係廢棄物清理法第52條前條規定外，實際上系爭處分規範依據亦包括上訴人92年12月26日函所表明之法令依據為廢棄物清理法第2條、第28條、第36條。原審逕自認定上訴人未清楚指明被上訴人違反之法規範依據，自有判決當然違背法令之理由矛盾。（三）、行政處分是否合法，原則上應以該處分作成時之法律及事實狀態為斷。因此，作為判斷標準者，乃作成行政處分之時點。本案系爭處分，係基於上開92年12月26日函下命限期被上訴人清除而來，由於相關處分均已被撤銷情況下，上訴人北市環保局重新審認及採證結果而作成92年12月26日確認及下命處分，故判斷被上訴人違章行為之時間，均應自92年12月26日以後而加以判斷，此即現行實務上處理廢棄物清理法案件之違規稽查採行發現違規行為之認定標準。且現行法規並未賦予上訴人北市環保局得衡酌被上訴人與他人間私權糾紛之認定及裁量權；況依行政程序法第36條、第43條之規定，行政機關為行政行為，本於職權調查及自由心證主義而為有關事實認定及證據採用的結果，上訴人北市環保局認定被上訴人遺留現場300公噸之物係屬於事業廢棄物，且判定被上訴人與上訴人爾灣公司間之私權糾紛仍無礙被上訴人之清理義務，其乃上訴人北市環保局斟酌全部陳述與調查事實及證據結果，依論理及經驗法則所為之判斷，並無程序瑕疵情形。（四）、行政法院職權探知事實調查證據之範圍須取決於當事人之行為，在程序標的及訴訟標的之範圍內，行政法院有義務在斟酌後或根據當事人之陳述主張下，實施調查證據查明事實關係。原審認定違章行為之時間點係根據上訴人爾灣公司於第二次言詞辯論時當庭提出之施工日誌，惟上訴人北市環保局於該日言詞辯論前從未聽聞或見過該份施工日誌。上訴人系92年5月13日因佩芳大樓建築物安全檢測問題乙案，而至現場會勘，彼時始發現被上訴人棄置系爭廢棄物之違規行為。退步言，縱本案系爭處分違反時間記載有誤，依行政訴訟法第125條第1項及第133條規定，原審亦應依職權調查事實關係及證據，不受當事人主張之拘束，亦即，原審不論依上訴人爾灣公司提出之參證15或卷證相關資料，縱上訴人主張之違反時間有誤，原審基於職權探知主義，實不得以本案系爭處分形式上記載違章時間有誤即予以撤銷。蓋根據廢棄物清理法第28條第1項及同法第36條授權制定的事業廢棄物儲存清除處理方法及設施標準第2條第4款之規定，被上訴人應該依第28條第1項規定自行清除，清除之前也依第36條規定負有遵循義務存在，被上訴人並未依據清理的方法及設施標準去做，上訴人北市環保局主張被上訴人除了違反第28條外，也違反第36條規定。所以被上訴人在清除之前也應該依據第36條第1項規定處理，但被上訴人並未依法處理，故上訴人北市環保局才依據第52條規定開立本案系爭罰鍰處分。本案系爭處分之直接規範依據為廢棄物清理法第52條，已於處分書詳載，原審徙認系爭處分各形式上未予記載廢棄物清理法第28條規定，然在法律上及事實上，依據客觀判斷亦屬可能；縱本案系爭處分書漏列廢棄物清理法第28條規定，本於職權探知主義或職權調查原則，原審亦應於審理後而據以認定並維持原處分，爰請求廢棄原判決。
四、被上訴人則以：（一）、查被上訴人並非受廢棄物清理法管制之事業主體被上訴人承租本件佩芳大樓5至20樓係做為一般辦公室使用，此稽臺北市政府核發之營利事業登記證所載營業項目，足證原處分認定被上訴人為電信業，洵有違誤。又留置於佩芳大樓內之電線電纜等物品縱認其為廢棄物，惟其亦僅屬一般廢棄物，並非事業廢棄物，此由原始裝修公司弘懿企業有限公司及思維實業有限公司出具之證明載稱：「其室內機電施工與資訊網路施工，均為一般辦公室場所之用途，且所設施之電線電纜、資訊線材、電信線材均為建築裝修之建材」等語，即可證明。且依廢棄物清理法第2條第1項第2款第1目之規定可知，必須同時具備由事業產生及具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物等兩項要件始足構成事業廢棄物，本件佩芳大樓內電線電纜等物品屬一般建築裝修建材，為常見之民生消費品，不具毒性、危險性。況且，特定物品是否屬於事業廢棄物，應就其本質論斷是否「具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境」，故原審以被上訴人乃受廢棄物清理法管制之事業主體，僅憑特定物品來自被上訴人，即認其屬事業廢棄物，將導致特定物品若在被上訴人公司外使用並不構成事業廢棄物，若在被上訴人公司內使用即轉變為事業廢棄物之結果，此不僅違反事物之本質，不符社會通念，更與廢棄物清理法第2條第1項第2款第1目之立法意旨不合。（二）、查被上訴人曾屢次備妥人員欲進入佩芳大樓內取回所有之物品及清除系爭所謂廢棄物，惟上訴人爾灣公司以各項藉口阻撓被上訴人進入佩芳大樓搬運，故上述電線電纜等物品留置於佩芳大樓內完全係肇因於上訴人爾灣公司拒絕被上訴人入內進行搬運所致，是依據環境基本法第4條第2項規定及「源頭減廢」之立法原理，應以上訴人爾灣公司為佩芳大樓內電線電纜物品之清除義務人，由其負擔清理義務。況本件佩芳大樓該當於廢棄物清理法臺北市施行細則第33條及第52條第2項規定所稱之高樓，依其規定應由對於佩芳大樓有管領能力之大樓管理機構，亦即上訴人爾灣公司負責佩芳大樓之清除責任。另退萬步言之，縱認留置於佩芳大樓內之電線電纜等物品屬事業廢棄物，且被上訴人負有清除義務，惟因上訴人爾灣公司以各項藉口百般阻撓被上訴人進入佩芳大樓內清除（此業經臺灣臺北地方法院92年度重訴字第1941號判決所認定），乃不可歸責於被上訴人之事由客觀上不能清除前述物品，故關於上述物品之未清除，被上訴人不僅欠缺行政秩序罰之主觀要件，亦無履行行政責任之期待可能性。（三）、書面行政處分應記載事實、理由及法令依據，其中事實部分應具體記載違章之時間、地點等與適用法令相關之事項，以識別與他件行政處分之不同，俾行政法院事後特定審查之標的，若行政處分未具體記載前揭內容之事實時，已違反明確性原則，屬違法之行政處分，若記載錯誤時，亦構成違法之行政處分，此有本院93年度判字第1624號判決及高雄高等行政法院93年度簡字第221號判決意旨可稽。查被上訴人自92年3月間即受上訴人爾灣公司阻撓進出佩芳大樓，故在原處分記載之違章時間及地點，被上訴人根本不得進出佩芳大樓，自不可能於佩芳大樓之5至20樓有所謂未依規定之方法及設施貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反廢棄物清理法第36條第1項之違章行為，原處分認定被上訴人於上開時地有違反廢棄物清理法第36條第1項之違章，洵有違誤。原判決因此撤銷原處分，自屬合法有據。（四）、至於上訴人北市環保局雖在作成原處分之前，另於92年12月26日作成北市環稽字第09241350200號函之行政處分，惟該92年12月26日函乃係獨立於原處分之另一行政處分，原處分與該92年12月26日處分兩者各自獨立存在，本件與該92年12月26日處分無關，原處分是否合法仍應專就原處分之作成審究論斷之。況該92年12月26日之行政處分因於法有違，業經被上訴人提起行政訴訟，該92年12月26日處分並未確定，自不發生所謂構成要件效力或確認效力，原審並不受拘束。至於上訴人北市環保局主張上述92年12月26日處分其有確認及下命之性質，惟按通說均認行政處分可分為下命處分、確認處分與形成處分三類，且三者屬其一，上訴人主張該92年12月26日處分兼具確認及下命之性質云云，顯屬無據。（五）、又所謂職權探知主義，僅係在行政機關作成行政處分依法正確記載事實、理由及法令依據之前提下，規定法院在所特定之處分標的範圍內必須依職權調查證據，並非允許法院得變更原處分之標的範圍，免除行政機關必須正確記載，合法表明行政處分之事實、理由及法令依據等之義務。因此，原處分記載之違章時間、地點及行為、法令依據等既有錯誤，自應予撤銷。且依行政程序法第114條規定及本院93年度判字第1624號判決見解，原處分之瑕疵不得於行政訴訟程序中補正。況瑕疵行政處分之補正有其內在之當然限制，亦即不得改變瑕疵行政處分之性質，或從根本改變行政處分之同一性，否則即屬瑕疵行政處分之廢棄，而非補正。因此，上訴人北市環保局主張原審未補正原處分之錯誤，違反行政訴訟審理上職權探知主義云云，洵無理由。（六）另被上訴人自92年4月25日合法交還租賃物予上訴人爾灣公司後，被上訴人為展現解決紛爭之誠意，曾多次在主管機關即上訴人北市環保局在場介入協調下，檢具相關清除計畫等文件，擬清除佩芳大樓內電線、電纜等物品，甚至也委請清運公司至現場，惟上訴人爾灣公司仍不同意被上訴人進入佩芳大樓清除，此有相關事證在卷可稽，故被上訴人就該等物品之不能清除確實欠缺行政秩序罰之主觀要件，也無履行行政責任之期待可能性。此外，臺灣臺北地方法院刑事庭於上訴人爾灣公司自訴被上訴人所屬人員之毀損案件（92年自字地711號），亦曾於93年1月6日、7日會同兩造人員等履勘系爭大樓，益見上訴人爾灣公司確有阻撓被上訴人搬離。而有關上訴人爾灣公司阻撓被上訴人清除佩芳大樓內包含電線、電纜等物品乙節，業經臺灣臺北地方法院92年度重訴字第1941號判決認定在案，上訴人爾灣公司雖主張所謂「阻撓搬離」與「阻撓清除遺留之廢棄物」係二回事，上揭判決僅認定其阻撓搬離，未認定其阻撓清除云云，惟上揭判決明確認定上訴人爾灣公司阻撓被上訴人回復租賃物之原狀，包括阻撓清運拆除裝潢所產生之物品等，不容上訴人爾灣公司任意曲解。另被上訴人亦未僅將高價辦公設備等資產搬走，遺留電線電纜等物品。本件係上訴人未履行租賃物之修繕義務，被上訴人係合法終止租約。且被上訴人繳交之押金不僅足以抵償回復原狀之費用，上訴人爾灣公司更須返還押金予被上訴人，此均已於臺灣臺北地方法院92年度重訴字第1941號判決所認定。（七）、公證書乃書證之一種，法院自得本其內容，綜合一切事證，以判斷事實之真偽，何況，公證人陳幼麟亦以證人身分到庭證述公證時之現場狀況如公證書之記載，更可作為法院認事斷案之基礎，故上訴人主張公證書未經在場人簽名即無證據力云云，不僅無據，更違背自由心證主義。至上訴人主張85年間被上訴人承租系爭建築物於施工時曾損壞其結構安全，僅作表象方式修補，且為避免佩芳大樓於施工時造成損壞，故承包商須於施作前簽訂損害賠償保證金切結書及繳納保證金云云，惟查上揭主張事項乃發生於00年間，實與本件無關。且臺北市土木技師公會已於當時作出鑑定報告，明確表示當時發生爭議之鑽孔因孔洞甚小且甚淺，對原結構之安全無慮，並只須對開口部位作防鏽處理，即可予留置不封；且被上訴人亦已作完善之處理。上訴人雖提出相關證據主張施工前有簽立損壞保證金切結書之必要，惟姑不論其等真偽問題，該證據前後顯係完全不同之文件，彼此毫不相關。況所謂保證金切結書之簽訂，必須由當事人本於私法自治及契約自由，於個案中另行合意訂立，絕非可由一方片面強加對方要脅簽訂，且合意之拘束力更僅侷限於該個案，故上訴人爾灣公司主張被上訴人應依管理規約提供保證金及切結書，始得進入清運云云，洵屬無據。（八）至上訴人爾灣公司主張被上訴人果真有意履行其公法上清除義務，只須依管理規約繳付保證金及切結書，即可進入清運，繳付後再依私法途徑請求返還云云，惟查本件拆遷工程之承作廠商儀昌公司於交付150萬元之保證金支票後，上訴人爾灣公司仍不讓被上訴人僱請之廠商進行搬運工作。況被上訴人搬離佩方大樓並不負有所謂繳交保證金及簽訂切結書之義務，上訴人爾灣公司以關閉電梯為物理上之強制，強暴、脅迫被上訴人繳交保證金及簽訂切結書，實有觸犯刑法第304條之強制罪之問題。上訴人爾灣公司阻擾被上訴人進入佩芳大樓之態度不僅十分明確，且始終一貫，則在92年8月至93年2月此段期間內，客觀條件並無任何變更，自不能合理期待被上訴人相信上訴人爾灣公司會隨時反悔，而仍每日花費數萬元備員派人至佩芳大樓隨時準備進入清運。（九）、按法規之廢止應遵守有關廢止程序，在法規循法律規定之程序廢止以前，自難謂應廢止之法規當然失效。查臺北市政府迄今仍將廢棄物清理法臺北市施行細則列為現行法規，可知廢棄物清理法臺北市施行細則並未循法定程序廢止，自仍屬現行有效之法規，應適用於本件。至本院95年1月份庭長法官聯席會議決議係針對修正前建築法第73條規定擅自變更建築物使用之情形立論，與本件涉及廢棄物清理法臺北市施行細則第52條等規定高樓不履行清潔維護義務之情形迥異，實不容上訴人爾灣公司任意比附援引。況依該決議之意旨，決定行政罰之對象時應探究對何人予以處罰始足以達成行政目的，準此，本件佩芳大樓之管理機構既為上訴人爾灣公司，且其不僅阻撓被上訴人進入佩芳大樓清運致產出本件所謂廢棄物，亦為佩芳大樓實際之管領人而有能力清除本件所謂廢棄物。即處罰被上訴人並無從避免佩芳大樓內電線、電纜等物品成為廢棄物，且無從使之清除，故本件應以上訴人爾灣公司為清除義務人，對其課罰，始有助於行政目的之達成等語，資為抗辯。
五、原判決以：（一）、程序方面：本案中上訴人北市環保局及上訴人爾灣公司均承認，被上訴人違反之作為義務不是因為上訴人北市環保局於92年12月26日曾作成北市環稽字第09241350200號下命處分所形成，而是因為其自始即違反行政院環境保護署於91年9月25日以環署廢字第0910064717號令修正發布之法規命令「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」。因而基於「行政違章法定原則」，一旦被上訴人違反規定之行為（包括作為與不作為）作成，違章行為即屬成立，實質上並沒有另外作成「下命處分」之必要。又行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事前也常會有固定之作業程序必須加以遵守。而這些程序原則上都不會對外發生法律效果，而可解為「在作成行政作為（主要是指行政處分）前之內部前置作業」，不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照）。惟在許多情形，一個行政任務之前置性作業，可能並非完全都是「不生對外法律效果之機關內部作業程序」，而可能因為已對外宣示，形式上發生外部法律效果（例如本案之上開下命處分）。此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行政處分，固然在行政爭訟法制的設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴訟，是以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。不過在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分是以某一個前行政處分作為基礎，即使該前行政處分已因法定訴願（或訴願先行程序）不變期間之經過而告確定，因此發生形式上之羈束力，但是法院仍可審查該前行政處分之合法性。因為只要行政處分未經法院審查作成實體判決，該處分即無「既判力」可言，其處分確定所生之「形式羈束力」，只對行政機關及處分相對人產生「有限制的」羈束作用，但行政法院原則上仍不受拘束，而可對其合法性進行全面審查。當然以上的審理原則可能在某些情況下應受到限制，如在前階段處分為不同機關作成者，而且作成之法律基礎與具體事實與後階段之處分內容缺乏「判斷同質性」特徵者，基於司法不告不理原則與訴訟效率的考量，法院不宜審查前階段處分之合法性。但本案之情形與此不同，不僅前後處分之作成機關均屬同一機關，且適用之法律均屬廢棄物清理法，且前一處分所認定之作為義務正是後一裁罰處分之違章基礎，二者間具有「判斷同質性」，法院自得一併審查。（二）、實體方面：按廢棄物清理法第2條第3項所稱之「事業」，包括「其他經中央主管機關指定之事業」。而依行政院環境保護署91年3月22日環署廢字第0910019207號公告內容所示，本件被上訴人之經營項目包括「資訊及週邊產品之軟硬體設備」之出售、維修與技術服務，與「第二類電信事業之經營」。則其屬廢棄物清理法管制之事業應無疑義。次按事業廢棄物之定義，依廢棄物清理法第2條之規定，是以「產生」之主體為準，只要是由符合廢棄物清理法所定之事業產生者，即屬之。又相較於廢棄物清理法第11條明定「一般廢棄物」之清除及處理義務人而言，有關事業廢棄物之「貯存」、「清除」與「處理」義務應歸屬於何人，廢棄物清理法未為一般性之規定，立法體例上實有缺失。但依一般法律原則，並參酌廢棄物清理法第28條之規定，應將上開事業廢棄物之貯存、清除或處理之法定義務歸屬於「產生」此等事業廢棄物之事業本身。而所謂「產生」並不等同於「生產」，「生產」一詞強調製造活動過程中有意識地形成特定種類之產品，但「產生」則重在一切營業活動過程中的附帶結果，就算買入生財器具而打開其包裝置於辦公室內開始使用，其拆下之包裝外殼仍然是廢棄物，而拆開行為本身也是「產生」廢棄物之行為。且本案中之廢棄物清理義務並未移轉，因為上訴人爾灣公司並不認為上開遺留現場之物品有經濟價值而行使留置權，或自被上訴人手中買得上開物品。且原審認為即使廢棄物清理法沒有明文規定，但依一般法律原則，產生廢棄物者，其產生過程中之利益已歸其享有，因此造成之副作用當然應由其承擔。被上訴人雖引用廢棄物清理法臺北市施行細則第33條之規定，而謂上開貯存清除及處理義務人為上訴人爾灣公司。惟即便假設廢棄物清理法臺北市施行細則第33條具有規範效力，也與被上訴人本身依法所負之清除義務不相衝突，因為在公法上可以對同一廢棄物課予二個權利主體清除義務。至於二個義務人間之內部法律關係實與上開公法上義務無涉。何況如果法規範在本案之情形課予上訴人爾灣公司清理義務，此等義務原則上也會是附隨的。因為從法制設計之角度言之，本案應該將外部成本內部化之對象是被上訴人，而不是上訴人爾灣公司，因為此等外部成本所形成之獲利是由被上訴人享有。且廢棄物之認定及因此而生之公法上義務與其私法權利得喪變更並無關連。但在違章行為之認定部分，原審則認為原裁罰處分不論在「違章行為（不作為）之時間」與「違章行為所違反之具體『誡命』法規範」之判斷上均有失當之處。蓋上訴人北市環保局之前開下命處分，對被上訴人所應負擔之誡命義務並未清楚記載，依其主旨欄記載，其所課予被上訴人作為義務之誡命規範應係「清除廢棄物」，但其說明欄一、有關「法令依據」部分，卻未清楚指明被上訴人違反之法規範依據到底為何。另外上開裁罰處分書中有關「違反時間」之記載為「93年1月26日」，此點亦與上訴人北市環保局之法律主張不一致，因為既然被上訴人是違反上述「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，則不待於上開92年12月26日下命處分之作成，以及其指定之履行期間屆至，被上訴人之違規行為既然成立，其成立時點應自92年4月25日被上訴人完全撤離上址時，則上訴人此等認定亦屬錯誤。又廢棄物清理法第28條之規範目的在於處理義務之課予，而廢棄物清理法第36條之規範目的則著重在建立處理過程中所應遵守之準則，以維持廢棄物清理過程中之安全性。雖然違反廢棄物清理法第28條第1項與同法第36條之法律效果，均是依同法第52條課罰，但其等構成要件顯有不同，二者不得混淆。本案被上訴人之違章事實，主要在於「產生廢棄物卻不予清除」，其違章情節應與廢棄物清理法第28條之情形相符，而與同法第36條之情形不同，是以上訴人北市環保局以被上訴人違反廢棄物清理法第36條之規定而對之課罰，亦有適用法律錯誤之情形。因此，本案被上訴人違章之時點客觀上自始即非常明確，只是因為上訴人北市環保局對法令不夠熟悉，才會演變成上開錯誤裁罰處分之作成。而本案裁罰處分依上所述屬秩序罰，而且會因此而影響到往後依廢棄物清理法第52條後段執行罰之合法性判斷，如果事實認定有誤，即難予以維持。另外須附帶說明的是，在本案中如果被上訴人違章行為確屬存在，由於違章時間上訴人北市環保局沒有正確地決定，則相關歸責要件之討論即無法進行。因為主觀歸責要件原則上是以客觀行為（包括作為與不作為）作成時之狀態為準，而且就算有例外，此等「例外」情形之判斷還是要與客觀行為成因相連結，所以仍然須先確定客觀違章行為之時空及內容。（不過如果被上訴人能在92年4月25日全部撤離，就表示在那個時點之前其還有能力進出上開場所，能夠搬走其他物品，卻不能搬走遺留下來之物品，在日常經驗法則上是比較難以被接受的）。又廢棄物清理法第52條所定之第一次處罰在性質上為秩序罰，而非執行罰。但反觀上訴人北市環保局整個處理程序的外觀，卻容易使人產生執行罰之聯想，因為依上所述，違章事實早在92年4月25日起即存在，本件又屬秩序罰，則上訴人北市環保局無庸命改善，應該立即對被上訴人加以處罰，但上訴人北市環保局卻是一再協調復下命限期改善，這些行政作為一方面極易讓人誤會被上訴人在本案中之義務是因為下命處分而形成，另一方面也容易讓人誤會，只要被上訴人履行上開義務，即可免除行政罰，如此易生「執行罰」之聯想。綜上所述，本件原裁罰處分尚屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，被上訴人訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷，並發回上訴人北市環保局依原審上開法律見解重為決定。
六、本院按：㈠行為時廢棄物清理法第52條規定：「貯存、清除、處理或再
利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項、第31條第1項、第4項、第34條、第36條第1項、第39條第1項規定或依第29條第2項所定管理辦法者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」。㈡經查：①本件被上訴人前向上訴人爾灣公司租用位於臺北市
○○區○○路○段○○○號之佩芳大樓地上第5層至第20層之辦公室，租期至92年2月27日因一方終止租約而屆至。其後被上訴人與上訴人爾灣公司就租賃標的建物之返還發生爭議，以致屋內留有部分物品未搬離，仍留在現場。②嗣後上訴人北市環保局所屬信義區清潔隊執勤人員於92年5月13日起多次至上址現場會勘，認定被上訴人搬遷時將其中廢電線電纜、廢輕鋼架、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄物，棄置於原承租辦公室上址內。未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定妥適處理。於92年5月20日作成北市環信通字第B0000000號環境清潔維護改善通知單通知被上訴人，命被上訴人於92年6月20日前清除留置於上址之室內物品，且在通知單內明示，未於期限內完成改善，將依違反廢棄物清理法予以告發。③就該前次裁罰處分之作成與其行政爭訟之經過如下：上訴人北市環保局因此依廢棄物清理法第52條規定，於92年7月7日作成廢字第H92A00541號處理違反廢棄物清理法案件處分書處被上訴人新臺幣（下同）6千元之罰鍰。嗣後上訴人北市環保局又以前開92年6月23日北市環稽字第09240586800號函業已通知被上訴人應於92年7月6日前改善完成，屆期若仍未完成改善，即處以按日連續處罰之處分；上訴人北市環保局於改善期限（92年7月6日）屆滿後，派員實施複查結果，發現被上訴人於限期內仍未完成改善，於當場拍照採證後，遂依廢棄物清理法第52條規定，自92年7月7日起按日連續處罰之92年7月22日廢字第H00000000號等147件處理違反廢棄物清理法案件處分書各處以被上訴人6千元罰鍰在案（147件共處88萬2千元罰鍰）。被上訴人不服前開92年7月7日廢字第H92A00541號處分書及上開147件處分書，分別就各部分處分向臺北市政府訴願委員會提起訴願，案經臺北市政府分別以92年11月28日府訴字第09221984900號、92年11月27日府訴字第09224432900號、92年11月26日府訴字第09225404800號、93年3月29日府訴字第09228317900號訴願決定書，就其中97件處分書作成訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處分。」上訴人北市環保局嗣以93年1月14日北市環稽字第09340047200號及93年4月20日北市環稽字第09340446000號函復不再另行處分，並已辦理退款作業；另其餘51件處分書由上訴人北市環保局以93年2月26日北市環稽字第09340186100號函，依訴願法第58條第2項規定，由上訴人北市環保局於訴願過程中自行予以撤銷，並經臺北市政府訴願委員會以93年3月31日府訴字第09304138900號訴願決定：「訴願不受理」在案。④就此上訴人北市環保局認為：「上開廢棄物始終仍留存在上址內，雖然以往之行政處分因為上訴人北市環保局舉證未臻明確而遭上級機關撤銷，但違章事實依然存在」，乃再進行採證程序，並依各項採證結果，認定被上訴人仍有「違反廢棄物清理法之違章事實存在」，而為以下之處置：先於92年12月26日作成北市環稽字第09241350200號函通知被上訴人，應於文到15日內開始清除，並自開始清除日起15日內完成清除工作，逾期不為清除者，將依行政執行法第27條、第29條、廢棄物清理法第71條，予以強制執行代為清除。其後上訴人北市環保局於93年1月26日至上址進行實地調查，認定被上訴人未依上開期限為清除行為，因此93年2月10日作成第F111863號違反廢棄物清理法案件舉發通知書，對被上訴人上開違章行為予以告發。嗣於93年3月3日作成廢字第H00000000號執行違反廢棄物清理法案件處分書，課處被上訴人15,000元罰鍰。被上訴人不服上開裁罰處分，於93年4月8日向臺北市政府提起訴願，案經臺北市政府於93年6月29日作成府訴字第09313853700號訴願決定書，駁回被上訴人之訴願，被上訴人乃提起本件行政訴訟。
㈢再按「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及
其法令依據。」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧‧二、必須記明之理由已於事後記明者。‧‧‧」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項、第2項分別定有明文。是則書面行政處分應記載事項中之「事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於前開法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。此經本院93年度判字第1624號判決釋明在案。是以書面行政處分應記載事項中事實之補正，並不因行政訴訟採職權探知主義，而認行政法院有依職權補正違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，是以行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，例如行政處罰，依行政程序法第96條第1項第2款之規定，應記載事實。而所謂事實，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，為有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷。此實務之見解並無不一致之情形，自無所涉及之法律見解，具有原則上之重要情事，上訴意旨主張：職權探知主義之下，原裁罰處分記載之違章行為時點及違反法條有誤，行政法院是否即得以此為由而撤銷原處分等，因其所涉及之法律見解具有原則性云云，自不可採，先此敘明。
㈣另按行為時廢棄物法理法第28條規定：事業廢棄物之清理，
除再利用方式外，應以該條所規定之方式為之。依法條文義，顯係課予各受管制之事業本身承當清除事業廢棄物義務，另行為時廢棄物清理法第36條第1項係規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」則該條規範意旨則著重在「貯存、清除或處理事業廢棄物之過程中所應該遵守之作業方法及應具備之作業設施，以維護作業過程中之安全性，避免因貯存、清除或處理之不當所造成之環境危害」，其與廢棄物清理法第28條之規範功能不同。簡言之，廢棄物清理法第28條之規範目的在於處理義務之課予，而廢棄物清理法第36條之規範目的則著重在建立處理過程中所應遵守之準則，以維持廢棄物清理過程中之安全性。雖然違反廢棄物清理法第28條第1項與同法第36條之法律效果，均是依同法第52條課罰，但其等構成要件顯有不同，二者不得混淆。以上業經原判決闡述甚詳。經查：原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人之違章事實，在於「產生廢棄物不予清除」，其違章情節應與廢棄物清理法第28條之情形相符，而與同法第36條之情形不同，是以上訴人機關以被上訴人違反廢棄物清理法第36條之規定而對之課罰，為適用法令有關之事項之錯誤，另本件裁罰處分書中有關「違反時間」之記載為「93年1月26日」，但違反產生廢棄物不予清除行政法上義務行為，係不待另一下命處分指定之履行期間屆至，違反行政法上義務行為即已成立，其成立時點應自92年4月25日被上訴人完全撤離上址時，則上訴人機關此等認定亦屬錯誤等情，而認原處分違規之時間及適用法令有關之事項為錯誤，係屬違法，乃諭知訴願決定及原處分均撤銷，自無不合。
㈤又本件係上訴人北市環保局對被上訴人違反產生廢棄物不予
清除之行政法上義務，所課之罰鍰處分，而上訴人爾灣公司上訴意旨所指之上訴人北市環保局92年12月26日北市環稽字第09241350200號函通知被上訴人內容略以：上訴人北市環保局所屬人員於92年5月13日至佩芳大樓會勘，現場仍未完成清除，請被上訴人於文到15日內開始清除棄置於臺北市佩芳大樓5樓至20樓之事業廢棄物，並於開始清除日起15日內完成清除工作，逾期不為清除者，將依行政執行法第27條、第29條、廢棄物清理法第71條，予以強制執行代為清除等語，僅係上訴人北市環保局命被上訴人限期完成清除工作，逾期不為清除者，將依法予以強制執行代為清除而已，應係另案代為清除行政處分之前提行政處分，顯非本件原處分所指被上訴人違反產生廢棄物不予清除行政法上義務行為之構成要件前提事實，自無所謂構成要件效力而拘束本院可言，上訴人爾灣公司上訴意旨所主張：應有則構成要件效力之適用及其範圍為何，即無贅述之必要，附此敘明。
㈥此外，上訴人其他上訴意旨，就原審所為原處分書有關事實
之記載有欠明確之認定，指為違誤，或就上訴人北市環保局所為原處分確合於實體規定之主張，無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使，指摘原判決違誤，經核原判決就上訴人所提爭點，均已詳予論述，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。本件上訴人所主張之前揭理由，並無統一法律解釋之必要性；從而，本件經核無所涉及之法律見解，具有原則上之重要情事，上訴人提起上訴，不合首揭規定，不應許可，其上訴難謂合法，應予駁回。
七、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、民事訴訟法第85條第1項前段，裁定如主文中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第一庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 王 德 麟法 官 陳 秀 美法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 29 日
書記官 吳 玫 瑩