最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第00561號抗 告 人 宏斌建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蘇顯騰律師上列抗告人因與相對人行政院勞工委員會間撤銷開發事件，對於中華民國94年5月19日臺北高等行政法院93年度訴字第04145號裁定提起抗告。本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人於民國（下同）87年7月1日與臺東縣政府簽訂「臺東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書」，由抗告人規劃興建「臺東市東園勞工住宅社區」，約定抗告人應自協議書簽訂日起3年內（即90年6月30日前）完成社區開發興建。嗣因抗告人具函向臺東縣政府申請展延興建期限2年，經該府函報相對人，經相對人提由興建勞工住宅推動小組第35次委員會決議，原則同意展延9個月，並以1次為限，即91年10月10日前應取得建造執照動工興建，屆時仍未能動工即予撤銷，不得再藉故申請展延。臺東縣政府乃據以函知抗告人，並另函請抗告人於91年5月30日前與該府另訂開發協議書，同時應繳公共設施履約保證金新臺幣（下同）91,084,280元，以設定質權之銀行定期存款單分22張繳交。因抗告人未於91年10月10日前完成重新簽訂開發協議書，臺東縣政府遂於91年12月3日致函相對人擬依相對人所屬興建勞工住宅推動小組第35次委員會決議辦理。經相對人興建勞工住宅推動小組第38次委員會決議，請臺東縣政府就抗告人所提公共設施保證金繳交金額及方式等之疑義，於文到1個月內再進行溝通協商，屆期如仍未能達成開發協議書之簽訂，即依該府意見撤銷本開發案。臺東縣政府乃於92年1月27日召開東園勞宅開發案審查小組會議，決議改依建商開發財務計畫書中公共設施經費91,084,280元之6成計54,650,568元，以設定質權之銀行定期存款單繳交，作為公共設施履約保證金，並先後以92年1月30日府社勞字第0920002080號、92年3月17日府社勞字第0920025914號函請抗告人依上開決議事項於92年3月31日前繳交公共設施履約保證金54,650,56 8元，並完成簽訂開發協議書，逾期即報請相對人撤銷本開發案。嗣臺東縣政府於92年5月16日以抗告人未於92年3月31日前繳交公共設施履約保證金，致未能重新簽訂開發協議書，函請相對人依所屬興建勞工住宅推動小組第38次委員會決議撤銷本件開發案，經該小組第39次委員會決議確認，准予備查，臺東縣政府乃據以92年6月16日府社勞字第0920055004號函知抗告人。抗告人不服相對人所屬興建勞工住宅推動小組第39次委員會決議，循序提起行政訴訟。經原裁定以：相對人無非基於勞工住宅輔建方案執行與推動機關之監督，就臺東縣政府擬解除系爭開發興建協議契約所為之內部意思決定，並未因此即生解除開發興建契約之法律效果，其非就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，顯非行政處分；況抗告人係與臺東縣政府就系爭開發案簽訂開發興建協議書（行政契約），相對人自始未曾以行政處分方式許可系爭開發案，自無從於事後以行政處分方式撤銷原開發許可，僅能由契約當事人之臺東縣政府以解除契約方式行之，抗告人提起行政訴訟，難謂為合法等語，駁回抗告人在原審之訴。
二、本件抗告意旨略謂：（一）依高雄高等行政法院92年訴字第821號判決，認本件相對人興建勞工住宅推動小組92年5月21日之第39次會議決議為行政處分，惟原裁定卻為兩相矛盾之裁定，認上開決議非行政處分。（二）依勞工住宅輔建方案第5點第1項第2款第1、2目及第3項第1款、徵選私有土地興建勞工住宅作業要點第2、3、4點和興建勞工住宅社區專案小組設置要點第2、3、7點，本件需要興建勞工住宅之臺東縣政府公告徵求投資人，由抗告人提出「臺東市東園勞工住宅社區」開發興建計畫，經相對人複審核准通過後，再由臺東縣政府與相對人簽訂開發協議書，故相對人上開複審決定乃為授予利益之行政處分；嗣相對人興建勞工住宅推動小組第39次會議決議確認其第38次會議決議內容，即相對人與臺東縣政府未如期達成開發協議書之簽訂，而撤銷系爭勞工住宅開發案之開發許可，其屬廢止授益行政處分之行政處分，殆無疑義，亦經上開高雄高等行政法院判決理由論述甚明，並與83年3月16日本院83年3月份庭長、評事聯席會議決議相符。又依相對人所屬勞工福利處87年5月1日台87勞福一字第013199號公告，足證相對人為系爭勞工住宅開發案之開發許可時，已有保留行政處分之廢止權，則相對人確認或撤銷本件開發許可，為行政處分甚明；原裁定卻認相對人未曾以行政處分方式許可系爭開發案，顯與上述不符，且許可及撤銷本件開發案均屬相對人之權限，臺東縣政府係依相對人許可開發之行政處分與抗告人簽訂開發興建協議書，嗣亦依相對人之撤銷本件開發案之行政處分，而拒絕與抗告人重新簽訂開發興建協議書及繳交公共設施履約保證金新臺幣（下同）54,650,568元，原裁定顯然於法有違。為此，訴請廢棄原裁定。
三、本院查：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定；故依據本條提起撤銷訴訟者，其請求撤銷之對象必須係行政處分，否則其起訴即屬不備要件，高等行政法院應以裁定駁回之。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項之規定自明。至於行政機關就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級機關對下級機關本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為行政行為，更不因而對人民發生具體之法律效果，自不能認為是行政處分（本院57年判字第178號判例參照）。
（二）經查，行政院為照顧勞工生活，配合經濟發展需要，協助勞工購買住宅，解決居住問題，於83年10月28日訂頒「勞工住宅輔建方案」；而依勞工住宅輔建方案第伍點及徵選私有土地興建勞工住宅作業要點第2點至第4點之規定意旨，可知徵選私有土地興建勞工住宅之作業程序，係由需要興建勞工住宅之縣市政府公告徵求投資人，由投資人提出勞工住宅開發興建計畫，經縣市政府初審後再送相對人複審，複審通過後再由縣市政府與投資人簽訂開發協議書；故而關於徵選私有土地興建勞工住宅，相對人乃是本於上級行政監督機關之地位，事先以內部行政監督方式為複審審核，並將作成之決定交由縣市政府以與人民簽訂協議書之行政契約方式執行之。本件抗告人在原審依行政訴訟法第4條提起之撤銷訴訟，訴請撤銷之相對人所屬興建勞工住宅推動小組第39次委員會決議，性質上乃相對人本於對台東縣政府關於執行勞工住宅輔建之監督機關地位，就台東縣政府與抗告人間關於規劃興建「臺東市東園勞工住宅社區」協議書之行政契約，為如何處理之指示，其乃上級機關對下級機關之內部意思決定；至於發生法律效果之意思表示，則由台東縣政府為之，而屬台東縣政府與抗告人間之契約爭議；故抗告人所爭執之相對人所屬興建勞工住宅推動小組第39次會議決議，並未因此對抗告人直接發生任何法律效果，依上開所述，自非行政處分。至於本院83年3月份庭長、評事聯席會議決議乃就與本件不同事實之入出境事件而為之決議；另高雄高等行政法院另案判決所表示者乃其個案之見解，本院並不受其拘束；而相對人所屬勞工福利處87年5月1日台87勞福一字第013199號公告，更與本件抗告人所爭執會議決議是否為行政處分無涉；故抗告意旨據以主張相對人所屬興建勞工住宅推動小組第39次委員會決議，係屬行政處分云云，尚無可採。從而，原裁定以抗告人求為撤銷之對象非行政處分，訴願為不受理決定並無不合，依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回抗告人在原審之訴，即無違誤。抗告意旨，指摘原裁定違法，求為廢棄，難認有理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
書記官 張 雅 琴