最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第00581號上 訴 人 乙○○
送達代收人 丁○○
○鄉○○路全福巷22號5樓被 上訴 人 內政部代 表 人 甲○○
送達代收人 丙○○
參 加 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 張慶帆律師上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年8月31日臺北高等行政法院92年度訴字第2008號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。是對於高等行政法院判決上訴，若未具體說明原判決違背何項法令、不適用或如何適用不當之具體情事，即非主張原判決違背法令以為上訴理由，其上訴不應准許。
二、參加人台灣電力股份有限公司因辦理第5輸變電計畫，須徵收坐落桃園縣○○鄉○○○段對面厝小段56之5、89、130之
3、912之1及939地號等5筆土地，經報請被上訴人以90年6月29日台（90）內地字第9069289號函核准，徵收上開5筆土地之一部及其上之土地改良物，並經桃園縣政府以90年8月20日90府地用字第160902號公告徵收。上訴人為上開130之3地號土地經徵收部分（於徵收程序中經分割編為同所130之4地號，下稱系爭土地）之實際耕作人，其以利害關係人之身分，向經濟部提出訴願，經濟部以非屬行政處分為由，而決定不受理，並移送行政院，行政院嗣以92年3月18日院台訴字第0920081463號訴願決定駁回，上訴人遂提起本件行政訴訟，主張：（一）系爭土地於行政院以85年2月12日台（85）孝授2字第01616號函核准參加人建廠時，並未見桃園縣政府或其他機關為徵收公告。原桃園縣政府所公告徵收之土地，與系爭土地無關，是以被上訴人徵收系爭土地，自始違法，其後桃園縣政府於90年8月20日為徵收公告，違法侵害人民財產權。（二）行政處分之效力以通知或公告為基準點，被上訴人90年6月29日台（90）內地字第9069289號函違背法律，本件徵收顯有違誤。又依司法院釋字第513號解釋，土地徵收處分未踐行公告之行為者，原處分違法無效；另本件土地需用人（參加人）若欲主張徵收合法有效，不能單以有桃園縣政府90年8月20日之公告，即認為合法，尚須依土地徵收條例第10條規定，舉行公聽會召集土地所有權人及利害關係人參加，並於協商不成時，方可為徵收之處分。（三）被上訴人90年6月29日台（90）內地字第9069289號函核准徵收，被上訴人是項徵收核准，未依89年2月2日施行之土地徵收條例第10條規定執行，依民法第71條規定，應為無效。況且行政院85年2月12日台（85）孝授2字第01616號函作成時，已完成徵收範圍劃定作業程序，桃園縣政府90年8月20日90府地用字第160902號函公告徵收之土地範圍，與前開範圍不同，應依公告時之法律執行。（四）參加人興建大潭至龍潭345仟伏輸電線路第2至3號鐵塔線路，距離上訴人之房舍僅20公尺左右，影響住宅成員生命健康及土地使用權益，被上訴人不該本於私利，而圖利參加人。況參加人興建大潭至龍潭345仟伏輸電線路第2至6號鐵塔線路工程，違反電業法第51條、第53條、第56條、土地徵收條例第10條、第57條第1項、第6條，可知是項徵收案顯屬違法徵收等語，為此求為判決，撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人以：參加人為興建大潭-龍潭345仟伏輸電線路第2至6號鐵塔基礎，需用坐落桃園縣○○鄉○○○段對面厝小段56之5地號內等5筆土地，報經被上訴人以90年6月29日台90內地字第9069289號函核准徵收土地及其上土地改良物，桃園縣政府以90年8月20日90府地用字第160902號公告徵收，於法並無不合。另上訴人所陳參加人興建之前開輸電線路工程，經過周氏家族世居之家園即坐落桃園縣○○鄉○○○段對面厝小段60、63號建地，影響使用人權益，並請求鐵塔線路土地週邊範圍全部徵收一節，依參加人92年6月16日電輸字第09206002150號函之說明，並無違法或不當之處。又上訴人指稱本件違反土地徵收條例第10條規定，未舉行公聽會聽取利害關係人之意見一節，依土地徵收條例第10條第2項規定及被上訴人89年3月27日台（89）內地字第8904549號函釋意旨，本件輸電線路係參加人第5輸變電計畫分項工程之一，乃土地徵收條例公布前之85年2月12日奉行政院核定之重大建設計畫，得免再依土地徵收條例第10條第2項規定舉行公聽會等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）上訴人並非系爭土地所有權人，其與所有權人間之租賃關係，亦於62年11月18日終止。至於上訴人謂其住所因輸電線路經過，對其生命安危及使用權益影響極大云云，惟公用事業在他人工地或建築物之上、下架設或埋設管線之行為，不能認為係在行使公權力，而是公用事業行使其基於法律之規定並形成私法性質關係之相鄰權，故其設置線路或拒絕設置輸電線路之意思表示，均非屬行政處分（參照最高行政法院92年度裁字第26號裁定）。本件既非行政處分，上訴人此部分主張亦無可取。是以原徵收處分並無損害上訴人之權利或其法律上之利益，上訴人提起本訴顯係欠缺權利保護要件。（二）按89年2月2日公布之土地徵收條例第10條第2項規定及內政部89年3月27日台（89）內地字第8904549號函釋意旨，本件大潭至龍潭間輸電線路係參加人第5輸變電計畫分項工程之一，屬於土地徵收條例公布前之85年2月12日即奉行政院核定之重大建設計畫，至89年2月2日本條例公布時，大部份工程已在進行，故系爭土地徵收自得免依土地徵收條例第10條第2項之規定舉行公聽會。況系爭土地徵收案，參加人於90年1月9日於桃園縣觀音鄉保生村活動中心邀開說明會，上訴人亦有到場（但拒絕簽到），惟表示反對設置本輸電線路及提供土地，有參加人之函件為憑，足見系爭土地徵收案亦已舉行土地徵收條例第10條後段所定之說明會，原處分並無違反土地徵收條例第10條之規定。
（三）經濟部持有參加人之股份比例達94%以上，依司法院釋字第8號解釋意旨，屬國營事業；另依國營事業管理法第3條第1項第3款規定，及土地徵收條例第3條第9款之規定，參加人自得依法徵收私有土地。參加人負責全國電力供應，輸電線路為電力輸送必要設施，攸關國家經濟發展及人民生活作息，屬公益無可質疑，因此依土地徵收條例第3條第9款有關國營事業之規定辦理徵收，應無不符。（四）參加人為配合國家經濟發展及北部地區供電需要，即需興建大潭至龍潭345仟伏輸電線路，該輸電線路皆依相關法令設計興建且安全無虞，上訴人主張對其生命安危有脅迫及違法云云，與電業法第51條、最高法院69年度台上字第1080號判決及71年度台上字第737號判決意旨相違，洵屬誤會等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序方面：公用徵收之性質係原始取得，徵收完成後，經徵收土地上之權利均歸消滅，故上訴人對徵收處分中有關系爭土地之決定，是否有提起行政爭訟之權能，須視其有無使用系爭土地之私法上權源為斷。有此私法權源，不問其權源所立基之法律關係為何，即具有對徵收處分表示不服之訴訟權能。本件上訴人主張其因繼承其父之權利，而對系爭土地享有耕地三七五租約之承租權，且實際耕作系爭土地云云，並提出臺灣省新竹縣私有耕地租約。被上訴人及參加人就此均主張系爭土地上之耕地三七五租約早於62年11月18日即行終止等語，並引用桃園縣觀音鄉公所92年4月1日桃觀鄉民字第092004752號函以為憑證。經查：依參加人提出之臺灣高等法院93年度上易字第794號刑事確定判決，該院認定上訴人有竊佔系爭土地之事實。觀之前開刑事判決所憑之證據資料，即上訴人之父周昌盛與系爭土地之買受人羅龍雄簽訂之終止租約合約書、證人謝雲淡、黃漢、彭順興、廖傳景、彭光次均證稱系爭土地係由羅龍雄實際管理，並上訴人於提起民事訴訟時，自認將系爭土地交與羅龍雄，前開刑事判決之認定係屬可採。上訴人雖否認上開刑事案件之證據調查結果，惟羅龍雄買受系爭土地是否合法，與上訴人之父與羅龍雄所訂合約是否違法無關；上訴人未能舉證證明證人謝雲淡、黃漢、彭順興、廖傳景、彭光次之證詞如何不實；並無證據證實上訴人所提出之民事訴訟起訴狀前開記載，係屬錯誤；上訴人所舉證人徐海紅、徐鴻、徐泉水、周俊彥之證詞，無法證明上訴人就系爭土地有私法上之使用權源。故上訴人非本件行政訴訟之適格原告，其提起本件訴訟，顯無理由。（二）實體方面：１、依土地徵收條例第3條規定，國家因公益需要，興辦國營事業，得徵收私有土地。而電力為現代生活所不可或缺之能源，目前我國又只開放電力生產事業（即容許民間設立發電廠），而未開放電力通路及出售事業，則參加人之高壓輸電線路配置與建立，已涉及全國電力之流通，與公益有關。上訴人謂：「參加人為私法人其建立輸電線路是在提高售電收入，純粹是在謀求私利」云云，顯非有據。從而被上訴人自得以徵收主管機關之地位，對國營事業參加人所經辦、涉及公共利益之輸電線路計畫，徵收私人土地。又參加人雖為私法人，但其股份94%以上均為經濟部所持有，為國營事業管理法第3條第1項第3款規定之國營事業，所營事業雖然一方面在挹注國家之財政收入，但鑑於參加人為國內唯一享有電力通路經營權之組織體，有關主要輸電路線之建立，又與經濟發展及社會整體生活品質之提昇有關，具有濃厚的公益性格，自得擔任徵收法律關係之需用土地人角色，上訴人謂：「參加人全然在謀求私益，所以不具公益性格」云云，顯不足採。至於徵收結果是否違法侵害被徵收土地以外之週邊土地使用人之權利一節，查參加人業已詳加說明「輸電鐵塔之建立符合相關環保標準」，且上訴人亦不能說明輸電鐵塔之建立違反何等具體之法規範，與其使用週邊何一筆土地，以及該特定土地之何種使用權能因輸電鐵塔建立而受到侵害，上訴人此部分主張亦難謂為有據。２、按徵收處分之前置程序中有關民眾參與部分，依現行土地徵收條例之規定，主要分為公聽會程序（土地徵收條例第10條第2項參照）及協議價購程序（土地徵收條例第11條參照），完成以上之程序後，需用土地人才可申請國家徵收私人土地。此二民眾參與程序之實質功能既有不同，且其中第一階段之公聽會程序，實與徵收決定本身之合法性判斷無直接關連，僅係利用此程序之踐行來集思廣益，確保決策品質。因此，當法律變更，須決定實際準據法時，應容許新舊法間之分段適用。若舊法未規定召開公聽會之程序，而需用土地人之事業（徵收）計畫已經事業計畫目的事業主管機關核准者，因此項程序已完結，故不得將現行土地徵收條例第10條向前溯及適用於「事業計畫已經核准」之徵收案件。另內政部89年3月27日台（89）內地字第8904549號函釋意旨，符合上述法理，乃屬法律之正確解釋。從而被上訴人依上開函釋意旨，認本件因為事業計畫核准時間為85年間，無從再依土地徵收條例第10條第2項之規定舉辦公聽會，亦無違法可言。又行政程序法於90年1月1日起施行，而本件行政處分係於90年6月29日作成，其時，行政程序法已實施，依行政程序法第102條第1項規定，本件既無踐行公聽會程序，而購價程序又非上訴人所得參與，惟因徵收處分之作成機關雖為被上訴人，其前置作業則多係參加人所為，因此參加人如給予受徵收處分影響之利害關係人陳述意見之機會者，則陳述意見機會之給予，應與被上訴人所給予者，在法律上受同等之評價。本件參加人曾於90年1月9日在桃園縣觀音鄉保生村活動中心舉行公開說明會，且依參加人所述，上訴人已到場並表示反對設置本輸電線路及提供土地。且上訴人於90年3月12日又向經濟部國營事業委員會陳情，為此參加人特別致函答覆上訴人，顯見上訴人在徵收處分作成前已有陳述意見之機會。縱認參加人給予之陳述意見機會與被上訴人給予之陳述意見機會在法律上不等價，但因此等程序瑕疵，對處分合法性之影響也極有限，斟酌行政程序法第174條之意旨，尚不足以動搖原處分之合法性。何況本件權利受原處分影響者，主要為徵收土地之所有權人，此權利人對徵收之合法性未為爭執，領取徵收補償金，而上訴人對系爭土地之私法上使用權能，乃附著於主權利基礎上，既然主權利人已不爭執原處分之瑕疵，上訴人亦無法以從權利人之身分對此再為爭議等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：本件原判決係以上訴人無提起本件訴訟之權能，其非適格之原告，作為駁回上訴人於原審之訴之基本理由。觀之本件上訴意旨，上訴人就原判決以前開理由駁回其訴，是否違背法令及其具體事實如何，並未置一詞，揆之首開規定及說明，應認上訴人並非主張原判決違背法令以為上訴理由，其上訴即難認合法。至上訴意旨雖謂：被上訴人90年6月29日台（90）內地字第9069289號函，違背土地徵收條例第10條、第57條第1項及第60條規定，且被上訴人並未依法舉行公聽會，原判決以公益為由，忽視憲法保障人民財產權之意旨，顯然違背證據法則、經驗法則。另原判決既認原處分有程序瑕疵存在，復又指稱並不違反行政程序法第174條之規定，顯屬理由矛盾之違法云云，經核係就原判決之其他預備之理由為指摘，仍不得認上訴意旨已就原判決如何違背法令為具體指摘。是上訴意旨，求為廢棄原判決，應認為不合法，而予駁回。
七、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
書記官 阮 桂 芬