最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第00850號抗 告 人 乙○○相 對 人 財政部國有財產局臺灣南區辦事處代 表 人 甲○○上列抗告人因與相對人財政部國有財產局臺灣南區辦事處間申租公有土地事件，對於中華民國94年7月28日高雄高等行政法院94年度訴字第386號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告意旨略謂：㈠最高行政法院61年裁字第159號判例固認：「查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係」，惟其目的本在於「如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟。」亦即該判例僅針對撤約屬解約性質，並未論及申租與否階段，可知司法院釋字第448號解釋僅針對租賃關係之履行問題而解釋，而非對於承租之決定而言，原裁定擴張該解釋，認本件申租之爭議為私法性質，自欠妥當。㈡司法院釋字第115號、第128號解釋均明確宣示「徵收放領耕地」「租佃爭議」係屬公法事件且最高行政法院46年判字第95號判例亦認「行政官署依土地法規，對於公有荒地辦理招墾，係屬其公法上職權事項。其不許承墾之表示，應屬公法行為之處分行為」，本件國有耕地之承租，其性質與公地放領無異，本諸平等原則，本件應屬公法事件。㈢司法院釋字第540號解釋理由申述：「．．．至於 (國宅)申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟」，及改制前行政法院46年判字第95號判例之意旨，顯然對國庫行政中之行政私法行為，採所謂「雙階理論」。關於行政私法行為，以人民已否與行政機關進入訂約程序，分別適用行政爭訟與民事訴訟程序作為解決雙方爭議之救濟途徑。而查：（１）國有耕地之申租案，係符合國有耕地放租實施辦法所定一定資格之申請人，請求財政部國有財產局（下稱國有財產局）依法核准申請人承租國有耕地之申請，並與之訂立放租契約；國有財產局關於申請人資格之審查認定，暨申租之准駁與否，均有國有耕地放租實施辦法、國有耕地放租實施事項等相關法令為其依據，故國有財產局就國有耕地申租案之資格審查及是否核定放租，顯係基於職權，就國有耕地放租之特定具體事件，對外所為發生公法上效果之單方行政行為，則申請人與國有財產局就申租案之准駁與否發生爭執，自屬公法上之爭議。(２)依國有耕地放租實施辦法第3條及第6條規定，國有耕地放租之標的，限於該辦法第3條所定各款以外之土地，而放租之對象，則限於該辦法第6條所列6款放租對象，可見國有耕地之放領標的及對象，係基於特別法令限定，受到嚴格、特定條件之限制，而非如一般私法上之租賃關係，為一般人所得任意承租；準此，國有耕地之放租既係基於國有耕地放租辦法之公法法規賦予符合一定之資格人民得申請承租國有耕地之權利，核其性質上應屬公法上權利，則就此等公法上權利之侵害所生之公法上爭議，自應許人民循公法上行政爭訟途徑尋求救濟。(３)在「訂立租約」之前，有關國有耕地放租之前置作業程序，均係依據公法法規處理之公法上事務，核定放租與否既在尚未進入訂約程序之前，自亦屬在國有耕地放租之前置作業階段，此際申請人如對國有財產局核定放租與否有所不服，揆諸司法院釋字第540號解釋理由及最高行政法院判例之意旨，自應許申請人循行政爭訟程序解決。否則將使國有財產局在無法可管之下流於恣意，與平等原則有違，對人民之權利保護不周。（４）我國法制及實務上近年來有引進雙階理論之趨勢，如政府採購法亦採該理論，以廠商與機關間是否進入訂約程序，作為分別適用行政爭訟或民事救濟之區別，且各高等行政法院及最高行政法院亦不乏採雙階理論之案例，本件自不得排除該理論之適用。惟查本件原裁定業已敘明：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款規定甚明。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」改制前行政法院著有58年判字第270號及59年判字第196號判例可資參照。上開判例旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸，亦經司法院釋字第448號解釋「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前引改制前行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束原法院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。㈡本件抗告人於民國93年12月8日因向相對人申請承租系爭坐落於高雄縣○○鄉○○○○段○○○○號國有耕地，經相對人以該地已放租他人使用，所請承租乙節無法辦理為由，予以拒絕所生之爭執，提起訴願及本件行政訴訟。惟行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，已經司法院釋字第448號解釋在案，詳如前述；故本件因相對人拒絕抗告人承租系爭耕地所生爭議，揆諸首揭說明，為行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，原法院對之並無審判權，不生雙階理論適用之問題。是抗告人訴稱：關於本件爭執應認係公法事件，行政法院有審判權云云，係屬誤解，尚不足採。綜上所述，訴願機關從程序上予以駁回，為訴願不受理之決定，尚無不合，抗告人提起行政訴訟，難謂合法，應予駁回。經核並無違誤。抗告人猶稱本院前開判例及司法院釋字第448號解釋並非針對耕地承租而為解釋，顯有誤會。而司法院釋字第115號、第128號解釋乃係針對「政府實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領」「耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處」認屬公法爭議得循行政爭訟程序請求救濟。惟查「政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收或放領，均係基於公權力行為」、「查耕地三七五減租條例第十九條第一項規定：『耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕』，並列舉不得收回自耕之三款情形，其耕地准否收回自耕，乃應依同條例第六條第一項及由同條第二項授權訂定之臺灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分；又依該條例第十九條第二項之規定，出租人如確不能維持其一家生活，而同時因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會所為之調處，既係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，自亦係行政處分。」亦經於各該解釋理由書內敘明甚詳，核與本件耕地出租爭議，核係屬行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為。其二者性質不同，自難以司法院不同性質之解釋援引在本案予以適用。再政府採購法以決標前後作為應依行政或民事救濟之分界點，乃係基於該法第74條所明定，而國民住宅之爭議亦以政府機關與人民訂立契約前後作為行政與民事救濟之分界點，亦係經司法院釋字第540號解釋在案，經核政府採購及國民住宅之爭議均涉及政府採購之公平性影響及政府機關合法行使職權及所有廠商權益、而政府與建國民住宅其功能對符合資格者，能否申購對其權利有重大影響，均與公益息息相關，為慎重其事，故有必要，適用如抗告意旨所稱之雙階理論，而本件耕地出租僅係國家對非公用之國有耕地為收益使用之私經濟行為，自無適用雙階理論之餘地，自難以我國政府採購及國民住宅爭議有採如雙階理論作行政及民事救濟之分界即可無限延伸所有行政機關對外為契約行為均應比照適用，抗告意旨認本件亦應適用上開雙階理論，顯有誤會。另抗告意旨復稱尚有甚多政府機關對外為開放民營所為之招標或核准投資案等案例亦經行政法院認係採雙階理論，惟因與本案性質有異，亦尚難援引於本案適用，附此敘明，綜上所述，抗告意旨難認有理由，應予駁回。
三、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 27 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 27 日
書記官 郭 育 玎