最 高 行 政 法 院 裁 定
95年度裁字第00873號抗 告 人 乙○○○訴訟代理人 丙○○相 對 人 財政部國有財產局臺灣北區辦事處代 表 人 甲○○上列當事人間有關請求讓售國有土地事件，抗告人不服臺北高等行政法院中華民國94年6月30日94年度訴字第691號裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告意旨略謂：依國有財產法第4條第2項規定，必須為非公用財產始可供收益或處分。只要承辦政府機關受理，人民依同法第52條之2規定，承購不動產申請書時，其標的不動產之法定狀態為非公用財產，縱令自次日起其變更為公用財產所提出之申請當屬合法，受理申請後，承辦受理政府機關，不得僅因其標的之法定狀態變更為公用財產為理由，駁回或註銷已受理之申請。本案相對人於民國（下同）93年7月8日受理抗告人提出之承購系爭土地申請書時，其法定狀態仍屬第四種商業區，即屬非公用國有財產。惟相對人於93年9月13日以系爭土地之法定狀態，變更為廣場用地，因其係都市計畫法規定之公共設施用地，屬公用財產為由，以93年9月13日台財產北處字第0930037943號函（下稱系爭函）而註銷抗告人之申請，其當構成違法之行政處分。次查系爭函所載「將即就旨述國有土地變更為廣場用地」，顯係出於臆測，且與臺北市都市計畫專案小組第3次審查會議記錄結論之「依市府規劃方案繼續按程序進行審查」完全不同，抗告人在起訴狀已對此有所爭議，其違反行政程序法第5條及第8條之規定。由此可知，違法之行政處分於93年9月13日即已存在。另依訴願法第3條第1項之規定可知，行政處分之要件主要有四：（1）、中央或地方機關（2）就公法之具體事件所為之決定（3）對外直接發生法律效果（4）單方行政行為。就本案而言，相對人屬中央政府機關，其駁回上訴人所提出之申購案，係基於行政權依公法而行使公權力之行為，即屬就公法之具體事件所為之決定。又本件因受相對人之駁回，致使抗告人喪失依國有財產法第52條之2規定，可承購合法所有建物基地之權利，並喪失中央政府公布土地增值稅減半之優待，即實際損害抗告人之權利和法律上利益，即屬對外直接發生法律效果。且本件自相對人達成認定抗告人所申購土地之法定狀態，至決定向抗告人宣告註解抗告人所提申購案過程，完全未曾有抗告人之參與。即系爭函之作成係由相對人單獨為之，符合行政處分之單方行政行為之要件。況行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分。不因其用語、形式為函復或通知書，以及是否有後續行為，或記載不得聲明不服之文字而異其結果。行政機關所採取之方式為何，亦非法之所問。相對人以系爭函註銷抗告人之申請，即屬拒絕抗告人之申請，且無後續行為，其亦顯然帶有明確強制等權力性之內涵，足以構成行政處分。因此系爭函完全符合訴願法第3條第1項所規定之要件，且確屬違法之行政處分，完全符合行政訴訟法第4條第1項所規定撤銷訴訟之要件。又本件相對人與抗告人間未曾有任何私法上爭執，其尚未進入開始辦理，且未涉及私法上有關售租之細則或相關契約條件等實體問題。況國有財產法第52條之2之立法背景特殊，並帶有特殊使命，承辦政府機關當負有特殊行政任務。其非單就其條文或文字所能領略，原裁定對此認定顯有違誤。且本案事實非相對人決定不予讓售，而是臺北市都市計畫委員會變更系爭土地為廣場用地，致使相對人在本案無權代表國庫出售系爭土地而註銷抗告人之申請案。此與決定不予讓售，性質上有所不同。另就司法院釋字448號解釋及行政法院58年判字第270號判例意旨可知，其適用要件必須有可由行政機關出售或出租之公有財產存在，且須有由政府機關依公權力決定公有財產之法定狀態為非公用或公用。又承辦或受理申購之行政機關必須具有出售或出租之合法授權之存在。而行政機關與申購之人民之間必須有無法合意之有關出售或出租之問題存在。然就本案而言，本件係相對人自行認定抗告人所申購之土地不在相對人可讓售之範疇。相對人並無權決定該公有財產之法定狀態，其屬臺北市都市計畫委員會依都市計畫法規定而決定。且抗告人已對相對人在系爭函所為屬違法行為提出爭議，所以本件不符合司法院釋字第448號解釋及行政法院58年判字第270號判例意旨，其不得適用於本案。末查行政機關代表國庫處分官產之全部程序，並非均限定於私法上之契約行為關係。其亦可能涉及行使公法上之公權力及私法上之行政行為，即可認為係公法領域之案件，當由行政法院審判，原裁定顯有違誤，爰請求廢棄原裁定。
三、原裁定以：查政府對於一般公有財產之管理及處分，並未負有特殊之行政任務，因而與人民發生租售之私法上契約關係者，性質上與為達成特殊之行政目的所為之行政措施，因有行政措施之介入及相關法令之規範，而涉有公權力及行政處分之性質者尚有不同。本案抗告人申請讓售系爭土地所據之國有財產法第52條之2規定，核其內容乃單純相對人代表國家出售系爭土地，係對於一般公有財產之管理與處分，並未負有特殊之行政任務，故相對人依此規定決定是否讓售土地，參照司法院釋字第448號解釋意旨，是屬於私法上決定是否出售土地之行為，與此相關之抗告人是否得依據上開規定要求相對人讓售，自亦屬私法上行為。此觀諸改制前行政法院58年判字第270號判例：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」意旨亦明。且上開判例之基礎事實，正是人民向相對人請求優先承購 (租)國有土地自始遭拒所生之爭執，與本件事實相似，均是相對人因人民之請求而起。抗告人主張此階段無人民之參與云云，與事實不符，其所謂改制前行政法院58年判字第270號判例，乃針對後段實務作業而論，完全未涉及前段使用公權力之政府機關決定與本案情形不同自不應適用云云，亦不可採。從而，本件抗告人向相對人申請承購系爭土地，經相對人依國有財產法相關法令規定決定不予讓售（註銷抗告人之申購），應屬抗告人與相對人間因私法關係所生之爭執，非屬公法關係，訴願決定以本件係屬私權關係所生之爭執，應循民事訴訟程序以求解決，而為訴願不受理之決定，並無不合，抗告人復提起本件行政訴訟，原審無審判權，其訴為不合法，乃裁定予以駁回。
四、本院查：（一）、按「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第107條第1項第1款定有明文。又「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」亦為同法第2條所明定，足認行政訴訟乃解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，如非屬公法上爭議之事件，行政法院自無審判權。再按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」司法院釋字第448號解釋意旨參照。末按「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不間其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟」，本院53年判字第234號亦著有判例。本件抗告人依國有財產法第52條之2規定於93年7月8日檢證向相對人申購臺北市○○區○○段2小段8之2號內國有土地，相對人以系爭函覆抗告人，略以系爭土地已列台北市「變更臺北市○○區○○路理教公所附近第4種商業區為廣場用地計畫案」範圍內，依據臺北市都市計畫委員會93年9月1日北市畫會一字第09330238500號函檢送該會同年8月31日召開之「變更臺北市○○區○○路理教公所附近第4種商業區為廣場用地計畫案」專案小組第3次審查會議會議紀錄結論，請財政部國有財產局，於93年10月31日前再次辦理標售作業，若無法辦理或無人得標，則依台北市政府規劃方案繼續按程序進行審查，相對人將依該結論於93年10月31日以前辦理標售作業，屆時倘無法標脫，依臺北市政府規劃方式將即就該系爭土地變更為廣場用地，而廣場用地係都市計畫法規定之公共設施用地，非屬國有財產法第52條之2規定得予讓售之範疇，而依辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第13點第2項第 (二)款規定，申請讓售之不動產屬第3點第1項各款所定情形之一者，註銷抗告人之申購。
亦即本件坐落臺北市○○區○○段2小段8之2號土地乃相對人管理之國有土地，抗告人向相對人請求申購，核屬為訂立申購契約所為要約之意思表示，而相對人以系爭函表示歉難同意，則屬拒絕出售之意思表示，則揆諸前揭判例意旨，該公函即非屬基於公權力所為之行政處分，抗告人請求撤銷該公函，自不合法。又依前揭司法院解釋意旨，國有土地之讓售乃屬私法之買賣關係，抗告人請求相對人應將土地讓售，非屬行政法院之權限，抗告人應循民事訴訟程序請求救濟。
（二）、再者，兩階段理論係德國學者因應行政機關基於公權力，為公共利益而執行給付行政（補貼貸款）所面臨之法律困境，亦即當行政機關否准補貼貸款時，一方面依當時之法律見解，補貼貸款屬國家之私法行為，人民不得對之提起行政訴訟，另一方面，基於契約自由原則，人民亦不得對之提起民事訴訟，以致無法律救濟途徑，乃在貸款給付之前，分析出具行政處分性質之准否補貼貸款決定，形成前公法後私法之兩階段法律關係，將其准否補貼貸款之決定歸入公法約束，尤其是平等原則之遵守，並受司法審查，所建構之理論。本件請求讓售國有土地事件，係行政機關在不妨礙國有土地依法保管、使用、收益及處分原則下，基於私法契約自由，讓售非公用之國有土地予特定人，其乃純屬私法關係，因其並非行政機關基於公權力，為公共利益所執行之給付行政，自無從分析出公法關係，以形成前公法後私法之兩階段法律關係。（三）、從而，原裁定以抗告人在原審之訴為不合法而駁回，核無違誤。本件抗告論旨，指摘原審裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 27 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 27 日
書記官 陳 盛 信