最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01047號上 訴 人 財團法人華榮醫院籌備處代 表 人 甲○○被 上訴 人 高雄縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因建築執照事件，上訴人對於中華民國94年9月8日高雄高等行政法院93年度訴字第985號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人擬在坐落高雄縣○○鎮○○段125之18、125之58、177之15及177之31地號土地上施作道路路面、集水井、排水溝、滯洪沈砂池、截水溝、擋土牆等工程，乃以其代表人甲○○名義向被上訴人所屬建設局（下稱高雄縣建設局）申請雜項執照，經高雄縣建設局核發民國92年7月23日（92）高縣建雜字第00022號雜項執照。嗣甲○○於93年4月26日檢具建築工程開工申報書向被上訴人申報開工，經被上訴人以93年5月3日府建管字第0930081362號函通知甲○○，應取得水土保持施工許可證後，再依建築法第54條規定，檢具其他文件辦理建築工程開工。上訴人不服，提起訴願，經以上訴人當事人不適格為由，為訴願不受理之決定，上訴人仍為不服，遂提起行政訴訟。主張：（一）兩造就本件非都市土地之山坡地保育區農牧用地使用目的，變更為醫療特定目的事業用地案均予承認，被上訴人已於83年8月5日以建高建管字第19632號受理上訴人申請建築開發許可，此既係在84年7月3日水土保持法施行細則生效前受理之案件，依中央法規標準法第18條從新從優、法律不溯及既往之原則及行政院農業委員會（以下簡稱農委會）87年12月4日（87）農林字第87154471號函，即無水土保持法施行細則第9條之適用。職是，被上訴人93年6月9日府農保字第0930107723號函，援引農委會之意見，逕以水土保持法施行細則第9條第1項第4款、第5款規定，強令上訴人繳納水土保持保證金，於法自有未洽。（二）本件行政程序之開始，是於83年2月4日，上訴人已依山坡地保育條例及其施行細則、山坡地開發建築管理辦法、內政部審議規範製作水土保持計畫書，及受內政部、農委會、高雄縣建設局雜項執照審議委員會專家學者會同有關單位，依前開法令及內政部89年2月2日授權函令辦理審查通過，並審定水土保持工程，且頒雜項執照，故無繳納保證金新臺幣（下同）2,400多萬元之始核發施工證明並開工之問題。現高雄縣農業局依行政程序開始後之水土保持法施行細則為審查，並強令上訴人繳交保證金，顯已違法；而高雄縣建設局據此違法之意見，退回上訴人申請雜項工程（含水土保持工程）之開工，更有違誤等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應按其92年7月23日建局管字第0921016422號函及內政部89年2月2日台89內營字第8982281號函之意旨，作成准予依照建築法辦理雜項執照工程開工之處分。
二、被上訴人則以：（一）上訴人於93年4月26日檢具建築工程開工申報書暨其他文件，向被上訴人申報開工，被上訴人因其建築基地使用分區為山坡地保育區，即會簽被上訴人所屬農業局（下稱高雄縣農業局），請就主管權責簽註意見，其意見為因上訴人尚未繳交工程造價30%之水土保持保證金，因此未發施工許可證。被上訴人爰據此要求上訴人依主管單位高雄縣農業局意見補正相關文件後再行申報開工。（二）內政部89年2月2日台89內營字第8982281號函及92年7月23日高雄縣政府建局管字第0921016422號函，係分屬關於用地變更及核發雜項建造執照之事項，而本件係申報開工，二者為建築法所規範不同階段之行為，各有應遵循之規定。參照建築法第54條規定，上訴人於領得雜項執照申報開工時，檢附建築工程開工申報書申請建築主管機關即被上訴人備查。依內政部訂定之建築工程開工申報書所列應檢附文件，計有：
1.建造執照；2.建築工程開工查報表；3.工地現場照片；4.施工計畫書；5.其他。另依建築法第1條規定：為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。前開其他項目，應含括權責單位依法要求須踐行之程序。因本件係屬山坡地保育區，高雄縣農業局爰依水土保持法相關法令規定簽註意見，並以93年5月3日府建管字第0930081362號函復上訴人，請取得水土保持施工許可證後再依建築法第54條規定，檢具其他文件辦理建築工程開工，依法並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件財團法人華榮醫院籌備處雖尚未辦理財團法人登記，然其既有一定之名稱、事務所，一定之目的，並有獨立之財產及管理人，核與行政訴訟法第22條之非法人團體相當，應有當事人能力。又本件上訴人財團法人華榮醫院籌備處為設立中之財團法人，即將來成立之財團法人之前身，在實質上二者屬同一體，因欠缺實體法上之權利能力，故應由發起人以設立中財團法人之機關地位為法律行為，其於執行職務之範圍內，亦為該設立中財團法人之負責人（公司法第8條第2項參照），法律效果當然歸屬於設立中及將來成立後之財團法人。本件雖以上訴人代表人甲○○個人名義為起造人申請雜項執照及申報開工，然上開雜項執照之工程為上訴人所欲興建之基礎設施，揆諸前揭說明，其代表人所為之法律行為，其法律效果當然歸屬上訴人，故本件以財團法人華榮醫院籌備處為上訴人起訴，非屬當事人不適格，訴願決定以當事人不適格為由，而為不受理之決定，自有未洽。（二）本件上訴人取得雜項執照後，於93年4月26日向被上訴人申報開工，被上訴人以上訴人未取得水土保持施工許可證為由，否准上訴人申報開工案件乙節，有建築工程開工申報書及被上訴人93年5月3日府建管字第0930081362號函等附原處分卷可稽。被上訴人否准上訴人申報開工，依建築法第54條第2項規定，將使上訴人已申請取得之雜項執照，因逾期未開工而發生失效之法律效果，致上訴人之權益受損，故被上訴人否准上訴人申報開工之性質，應屬行政處分，上訴人對該行政處分自得為行政爭訟。（三）上訴人就其擬在上開山坡地開發華榮醫院之用地變更計畫案，於83年8月5日向被上訴人提出申請，嗣經被上訴人將該開發案送前臺灣省政府建設廳轉內政部審查，經內政部區域計畫委員會審查完竣，內政部遂於89年2月2日以台89內營字第8982281號函同意該開發案，並將上開土地使用分區變更為特定專用區。嗣於90年3月23日，上訴人再向被上訴人申領雜項執照，經被上訴人會勘審核通過，於92年7月23日以（92）高縣建雜字第00022號函准予核發雜項執照等情，業據兩造分別陳明在卷，復有上開內政部函及被上訴人函、上訴人提出之財團法人華榮醫院用地變更辦理經過說明、被上訴人83年10月5日83府建管字第172943號函等附卷為憑，洵堪認定。觀之被上訴人83年10月5日83府建管字第172943號函說明欄所載：「依據紫陽工程顧問有限公司83年8月華榮醫院申請書及山坡地開發建築管理辦法第11條規定辦理。」及內政部89年2月2日台89內營字第8982281號函說明1所載：「依據前臺灣省政府建設廳83年10月8日83建四字第73219號函轉貴府83年10月5日83府建管字第172943號函辦理。」，可知本件開發案係根據上訴人83年8月5日之申請書及所附資料予以審核通過，故其申請日期為83年8月5日，而非上訴人主張之83年2月4日。（四）水土保持法於83年5月27日公布，依中央法規標準法第13條規定，於83年5月29日起已發生效力。而依水土保持法第24條第1項前段規定，有同法第8條第1項第3款至第5款之開發、經營或使用行為者，應繳納水土保持保證金。內政部於89年2月2日同意上訴人為本件開發，上訴人於92年7月23日取得雜項執照，於93年4月26日檢具建築工程開工申報書向被上訴人申報開工，已如前述；而依其雜項執照所載，上訴人應興建之工程，計有挖填土方、道路AC路面、排水溝、集水井、截水溝、滯洪沈砂池、擋土牆、護坡等工程，核屬水土保持法第8條第1項第3款至第5款之開發行為。又參照水土保持法第24條第2項、第3項規定，繳納水土保持保證金之目的在於確保水土保持義務人依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，故有關山坡地之開發利用，水土保持義務人為水土保持工程施工之日期，在水土保持法施行之後，即應適用該法第24條第1項前段規定繳納水土保持保證金。此與山坡地開發申請案，應如何審查水土保持計畫及是否應擬具水土保持規劃書，分屬不同階段之程序，亦即山坡地開發案須其水土保持計畫通過審查後，始有水土保持工程施工及應否繳納保證金之問題，兩者不能混為一談。本件開發案之水土保持施工日期（93年4月26日）既在水土保持法施行之後，其水土保持工程又符合該法第8條第1項第3款至第5款之開發行為，自應依同法第24條第1項前段規定繳納水土保持保證金。退而言之，本件開發案申請日期為83年8月5日，亦在水土保持法施行之後，縱認該法有關繳納保證金之規定，應以開發案之申請日期為準，而本件開發案申請在後，水土保持法施行在前，本件開發案自有水土保持法之適用。再按水土保持保證金繳納及保管運用辦法於85年2月10日公布施行，其施行日期雖在83年8月5日上訴人向被上訴人提出申請本件開發案之後，然上訴人就本件開發行為須繳納水土保持保證金，係適用水土保持法第24條第1項前段之結果，而上開保證金繳納辦法亦於上訴人取得雜項執照申報開工之前即已公布施行，且該辦法為執行水土保持法第24條規定所為細節性規定，故本件開發案就水土保持興建工程部分，自有上開法令之適用。（五）就山坡地之開發、管理及利用之行為，應視其開發、管理及利用之階段及程序，分別按水土保持法第1條、山坡地保育利用條例第1條、山坡地建築管理辦法係依建築法第97條之1法令規定辦理。又有關山坡地之開發、經營或使用行為，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，應否繳納水土保持保證金，係規定在水土保持法第8條及第24條，山坡地保育利用條例及山坡地建築管理辦法中，並無規定，故本件有關山坡地之開發，應否繳納保證金，自應適用上開水土保持法之規定。本件被上訴人否准上訴人申報開工之理由，係因上訴人未繳納水土保持保證金及未取得水土保持施工許可證，而繳納水土保持保證金又為取得水土保持施工許可證之前提，故本件之癥結點乃在於上述開發案關於水土保持興建工程是否應繳納水土保持保證金。本件開發案於89年2月2日經內政部審查通過時，水土保持法及其施行細則已分別於83年5月27日公布施行、84年6月30日發布施行，故就本件有關繳納水土保持保證金部分，自有上開水土保持法及其施行細則之適用。參照行為時水土保持法施行細則第9條第1項第1款至第5款（按本條文已於93年8月31日刪除，農委會同時另依水土保持法第14條之1第2項規定授權訂定水土保持計畫審核監督辦法取代上開規定）規定，本件上訴人申報開工案件，被上訴人以上訴人未繳納水土保持保證金，而未取得水土保持施工許可證為由，否准其開工申報案件，並無不合。（六）農委會87年12月4日（87）農林字第87154471號函，係就有關臺灣省政府受理學人別墅山莊、中一快官大華城及興龍華城等3件山坡地住宅社區開發案是否需依行為時水土保持法施行細則第9條第3項規定先擬具水土保持規劃書之疑義所為函釋；而本件開發案係已經區域計畫之主管機關內政部審核通過，同意其開發，上訴人於申報開工時，被上訴人要求其繳納水土保持保證金及取得水土保持施工許可證後，方准其申報開工，並非要求其擬具水土保持規劃書，故與上開函釋意旨並不相干，自無該函釋之適用。又農委會89年9月8日（89）農林字第890146692號函，係就有關新竹縣政府函詢科學園別墅山莊雜項執照變更設計，是否應依規定繳交水土保持保證金疑義為釋示；而本件開發案係上訴人於83年8月5日提出申請，內政部於89年2月2日審查通過同意該開發案，內政部同意本件開發案時，水土保持保證金繳納及保管運用辦法早已發布施行，核與上開函釋之情形不同，故尚難援引上開函釋規定，而為上訴人有利之認定。（七）上訴人援引被上訴人92年7月23日建局管字第0921016422號函及內政部89年2月2日台89內營字第8982281號函，主張其應免繳水土保持保證金，被上訴人應准予依照建築法辦理雜項執照工程開工云云。然查，上開內政部函乃係該部本於區域計畫主管機關之權責，審核本件開發案後，認該開發案符合規定，同意其開發，並載明申請人及被上訴人應配合辦理事項；而上開被上訴人函則是准予核發本件開發案之雜項執照。然上開2函文並無規定上訴人得免繳水土保持保證金。況且被上訴人在收到上開內政部函後，將上訴人興建工程之水土保持計畫書審查，委託國立屏東科技大學審查結果，其計畫內容已符合水土保持技術規範之要求，就水土保持計畫部分，原則核定通過，並於89年9月11日以89府農保字第8900154335號函復上訴人，該函說明3亦載明：「請依水土保持法第6、24條等規定，應由依法登記執業之專業技師辦理監造工作及向本府繳納水土保持計畫工程造價30%保證金後，申領水土保持施工許可證方可准予開工。」足見被上訴人自始即認定本件開發案，其水土保持施工應繳納水土保持保證金。是上訴人所述，亦不可採等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人上訴意旨雖以：１、本件開發案於83年8月5日由被上訴人主辦受理，日期在水土保持法83年5月27日施行之後，但卻在同法施行細則及水土保持保證金繳交辦法分別於84年6月30日、85年2月10日施行之前，原審誤引水土保持法第24條，被上訴人則誤引水土保持法施行細則第9條，其行政處分應有撤銷之理由，原審判決應有判決適用法令不當之違法。２、原審援引中央法規標準法第18條規定錯誤，其將聲請受理時（即83年8月5日）之行為時法之適用（本案應依據山坡地保育條例為準據法），誤為已有水土保持法及其施行細則之適用，其判決於法自有未洽，適用法規不當。３、上訴人對被上訴人依據內政部89年2月2日同意開發函據以於92年7月23日發給雜項執照之行政處分，信賴其有效，且該發給雜項執照之處分，因上訴人於30日內並未提起訴願而確定，故應受信賴保護，而准辦理雜項執照所准水土保持工程之開工，不得再為其他審核，否則即違反一事不再理原則。況被上訴人以系爭93年5月3日之行政處分函，其並未經合法授權，僅依據非主辦機關（農業局）之越權行為；更何況本件依中央法規標準法等相關規定，因係83年8月5日受理，並不適用水土保持法施行細則第9條規定，故不適用水土保持法第24條審查程序而繳交水土保持保證金及取得施工證明，應適用山坡地保育利用條例及其施行細則。今原審判決違反行政法上之信賴法律保護原則及一事不再理原則，判決應有違誤等語。（三）惟查：１、被上訴人發給上訴人之雜項執照，並未載明係適用山坡地保育利用條例發給，且無不須繳納水土保持保證金或未取得水土保持施工許可證即得逕行開工之記載，上訴人自無從因而有未繳納水土保持保證金即可開工之信賴，是上訴人主張依信賴保護原則，原處分係屬違法云云，並不足採。２、本件被上訴人係建築法之主管機關，其原有作成原處分之權限，無庸其他機關之授權，上訴人指被上訴人作成原處分係越權行為，自非可取。又本件原處分係就上訴人之申報開工一事作成決定，與雜項執照之作成分屬二事，自不得謂雜項執照發給後，另就上訴人之申報開工作成處分，係屬就同一事再為審查，而違反一事不再理原則。３、上訴人所述其他各節，業經原判決詳予剖析論駁，甚為明確。上訴人所述，無非係以原審所不採之陳詞，指摘原判決違誤，尚難認原判決有不適用法規之瑕疵。上訴意旨指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 14 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 15 日
書記官 阮 桂 芬