最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01078號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 乙○○上列當事人間因損害賠償事件，上訴人對於中華民國94年11月16日臺中高等行政法院94年度訴字第414號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為被上訴人第2期招募之志願服務解說人員（下稱志工），經常於被上訴人所轄「奧萬大國家森林遊樂區」進行解說服務，並於民國（下同）91年經由志工自組之聯誼會成員互選為志工聯誼會會長。嗣被上訴人依員工反映發現上訴人於91年11月下旬利用其會長之名義，擅帶數名不明人士，冒用被上訴人主管育樂課課長林文墻之名，指稱因公務之需，未依規定購買門票逕行進入遊樂區內，認上訴人既身為志工聯誼會之首，應為表率，如此錯誤之示範，實不適任志工解說服務之工作，乃依據「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」七、管理辦法（三）7.之規定，以92年3月13日投育字第0924240080號函解除上訴人之志工服務資格，並收回志願服務證。上訴人不服，以該函為行政處分而提起訴願，經行政院農業委員會以聘用志工係屬私法契約關係，非屬訴願救濟範圍而決定不受理。上訴人不服，提起行政訴訟，請求撤銷該函及訴願決定，並依行政訴訟法第8條第2項及第196條規定聲明「被上訴人應將勝訴判決結果發函原處分受函單位及被上訴人每位國家森林解說志工（共48位）。」另依同法第7條規定聲明「被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）100萬元之名譽損害賠償」，經原審法院92年度訴字第559號判決以該函為行政處分而實體判決駁回上訴人之訴；其他損害賠償等部分為無理由，併予駁回。上訴人仍不服，提起上訴，經本院認被上訴人解除上訴人志工服務資格，為行使行政契約之權利，非屬行政處分，撤銷訴訟為不合法；依行政訴訟法第8條第2項及第196條規定請求部分，因撤銷訴訟不合法，此部分併為請求之聲明，法律上顯無理由，無從准許；依同法第7條規定請求被上訴人給付上訴人100萬元部分，上訴人依民法第195條侵權行為規定請求，為私法上之損害賠償請求權，非屬行政法院之審判權限，合併請求亦非適法，而以94年度判字第798號判決駁回其上訴。嗣上訴人再依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：被上訴人終止與上訴人間志工服務契約，所依據之事實為被上訴人育樂課92年3月7日懲處簽呈暨證人鍾國基於原審法院92年度訴字第559號事件庭訊之證言筆錄，惟簽呈載明證據來源係赴奧萬大訪查結果，而證人之證言係以電話傳達，屬傳聞證據，自屬可議。又終止契約之依據為林務局國家森林志願服務計畫七、管理辦法（三）
7.之規定，惟該服務計畫規定是在92年1月22日向志工發布，而被上訴人指摘上訴人行為係在91年11月下旬，是被上訴人以事後約定之契約內容指摘先前行為違約而行使契約終止權，其權利之行使亦均違誠信原則，並構成權利之濫用。縱使上訴人確有被上訴人主張未依規定購買門票之事實，然未按規定購買門票進入國家森林遊樂區而違反行政義務行政罰，與終止國家森林解說志願服務之行政契約，本屬二事，兩者並無正當合理的關聯性，被上訴人將之不當聯結，亦有違行政執行法第3條規定之公平原則。本件兩造間既屬公法上契約關係，則有關其履行問題及相關涉訟，自應依循一般給付訴訟之方式為之。依行政程序法第149條準用民法第226條第1項、第216條第1項及第227條之1規定，上訴人因被上訴人解約，無法赴山林為遊客解說10次，而滿足利益及有益身體健康的價值，每次為2萬元，是被上訴人不完全履行債務，致上訴人預期所失利益為20萬元；另被上訴人故意杜撰情節，恣意及無理由終止上訴人契約，使上訴人名譽受損，依民法第227條之1再準用同法第195條第1項前段規定，請求精神損害賠償40萬元；另本件被上訴人解除上訴人志願服務資格事件，因曾在林務局志工教育課程中充當教材，是為回復上訴人名譽需要，亦依民法第227條之1再準用同法第195條第1項後段規定，若本件獲有利判決，被上訴人應將判決主文發函予如訴之聲明所示之單位及人員。為此求為被上訴人應給付上訴人60萬元；上訴人若獲有利判決，被上訴人應將判決主文發函予被上訴人92年3月13日投育字第0924240080號函之受文單位即行政院農業委員會林務局、南投林區管理處志工聯誼會、埔里工作站、奧萬大森林遊樂區育樂課及南投林區管理處46位國家森林解說志工之判決等語。
三、被上訴人則以：上訴人已數度發生與本件類似事件，故被上訴人依林務局南投林區管理處國家森林解說志工管理服勤要點4考核辦法第3項其他重大違失，撤銷志工資格，註銷服務證，並無不當。依據本院94年度判字第798號判決書中第6點，被上訴人與志工雖訂有契約，且志願服務乃民眾出於自由意志，非基於個人義務或法律責任，秉誠心以知識、體能、勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會，不以獲取報酬為目的，但以契約關係形容上訴人參與森林志願服務工作，則無不合。故被上訴人以上訴人擅帶不明人士，未依規定購買門票逕行進入遊樂區內，屢經勸阻均無效，違反志工倫理守則，涉有重大違失，依據「林務局國家森林志願服務計畫」第7點管理辦法第3項規定並發函解除其志工資格，乃基於契約上之權利單方中止契約之意思表示，其意僅係中止雙方之合約，並不影響上訴人參與其他志願服務之資格。上訴人前於被上訴人處擔任之志工，係屬森林遊樂類志工，其所服務之項目為解說服務，舉凡對園區中設施維護、遊客安全之維護、醫療服務等，尚未有涉及干預行政之部分。又上訴人既出自自由意志訂立合約，接受被上訴人無償之各種專業訓練，亦即納稅大眾所提供之公共資源，身為志願服務者，應不以獲取報酬為目的，提供社會大眾服務，卻利用本身志工所享之優惠，擅帶不明人士進入，作出不良示範，幾次行政訴訟陳述中均巧言辯駁，甚至要求為債務不履行損害之賠償，可見其擔任志工之不當目的。再者，被上訴人並未剝奪其擔任志工及解說服務之權利，亦未給付志工任何薪資，確無債務之發生。另依行政訴訟法第107條第1項第8款規定，本件屬終局判決後撤回其訴，復提起同一之訴者，請裁定駁回等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查，本件上訴人係被上訴人第2期召募之國家森林解說志工，並於91年由志工自組之聯誼會成員互選為志工聯誼會會長，被上訴人以92年3月13日投育字第0924240080號函，解除上訴人之志工服務資格，並請寄回志願服務證之前，曾於91年（應係92年之誤植）1月22日以投育字第0924240035號函檢送92年度該處國家森林志工聘書暨「林務局國家森林志願服務計畫」予包括上訴人在內之46名志工等情，益見被上訴人召募志工參與森林志願服務工作，係採要約與承諾之訂立契約方式為之，且其委託志工從事之服務內容除有關給付行政外，尚涉及干預行政，例如管制巡邏、濫墾盜伐之通報等，有公權力之行使之性質，應屬行政契約。另依行政程序法第135條規定，志願服務法既規定各志願服務運用單位得自行或採聯合方式召募志工，其規範意旨即容許行政機關以締約方式為之，且志願服務乃民眾出於自由意志，非基於個人義務或法律責任，秉誠心以知識、體能、勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會，不以獲取報酬為目的，其性質尤適合以締約方式召募，故被上訴人自得選擇以締約方式召募志工，形成國家森林志願服務之公法上法律關係（本院94年度判字第798號判決意旨參照）。次查，上訴人擔任被上訴人第2期國家森林解說志工後，被上訴人於91年11月下旬接獲所轄「奧萬大國家森林遊樂區」員工反映，上訴人利用其會長之名，擅帶數名不明人士，冒用被上訴人主管名號，未依規定購買門票，即強行進入遊樂區，經訪查屬實，認上訴人既身為志工聯誼會之首，應為表率，如此錯誤之示範，實不適任志工解說服務之工作。被上訴人乃以92年3月13日投育字第0924240080號函以上訴人違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」第7點管理辦法第3項規定，認上訴人在服勤期間有重大違失，經被上訴人承辦人員簽請核可後，解除上訴人志工資格，收回志願服務證，並非無據。再按國家森林志工為無給職，並無憲法上工作權保障之考量，被上訴人解除上訴人志工職務，並未影響其工作權，被上訴人發函解除上訴人志工服務資格，乃基於兩造間上開行政契約上之權利，所為單方終止契約之意思表示，其意僅係終止雙方之服務合約，並非基於公權力之職權行使，不須採如刑事訴訟法上之嚴格證據主義，又上訴人上開行為，經被上訴人相當之查證，所得資料訊息及過程，客觀上足以確定，依行政程序法第103條第5款之規定，未依同法第102條之規定給予上訴人陳述意見之機會，亦無不合。另「林務局國家森林志願服務計畫」第7點管理辦法第3項第7款：其他重大違失經簽請林區管理處核可者，解除其志工資格，收回志願服務證，該計畫雖被上訴人於92年1月22日始以投育字第0924240035號函檢送包括上訴人在內之46名國家森林志工，惟該款規定與兩造間訂立上開行政契約時之被上訴人國家森林解說志工管理服勤要點第4點第3項第8款規定之內容均相同，非屬新增，是上訴人服勤時有上開違失發生之時間雖係於91年11及12月間，為「林務局國家森林志願服務計畫」施行前，被上訴人依行使終止契約時之該計畫第7點管理辦法第3項第7款之規定處理，並無上訴人所指被上訴人以事後約定之契約內容，指摘先前行為違約而行使契約終止權，而有違誠信原則及權利濫用之情形。從而，依前所述，被上訴人解除上訴人志工職務洵屬正當，即難認上訴人基於兩造間之志工服務契約，對被上訴人有本件訴之聲明之公法上請求權，本件上訴人之請求均難認為有理由，且關於上訴人主張其因被上訴人解約，而無法赴山林為遊客解說10次，滿足利益及有益身體健康的價值，每次為2萬元，預期所失利益為20萬元之請求部分，按民法上債務不履行致債權人所失利益（可得預期利益），並非侵害債權人之人格權，與民法第195條第1項規定無涉，係指財產而不及於精神上之損失；另上訴人稱被上訴人故意杜撰情節，恣意及無理由終止上訴人志工服務契約，使上訴人名譽受損，請求被上訴人賠償其精神損害40萬元及被上訴人應將判決主文發函予如訴之聲明所示之單位及人員之回復名譽之部分，被上訴人縱有如上訴人主張之事實，此部分請求，亦屬民事上侵權行為規定之範疇，與本件系爭行政契約無涉，併予說明。是本件上訴人之訴，為無理由等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：被上訴人於原審答辯坦承因上訴人未配合志工服務運用單位所定之規定，故以重大違失簽處核可而終止契約，此項證據足以推翻原判決之法律基礎，而其終止契約之事由係杜撰所得。則未購門票之行為人為誰，行政罰處罰之對象為誰，及上訴人偕同他人進入而足以構成解約行為之規範依據何在？此為原審應依職權調查之事項，原判決漏未審認，有足以影響判決基礎之重要證物漏未斟酌之違法，及未善盡調查能事之違誤，故原判決應予廢棄。上訴人於原審提出被上訴人未依行政程序法第36條、第38條、第43條規定，依職權調查事實及證據，且依各種合法取得之證據資料，確定事實、作成決定。而上訴人進入遊樂區未依規定購買門票，並不構成本件終止契約之事由。以上皆屬足以影響判決之重要攻擊方法，原判決對此重要證據均不論，遽予不利上訴人之判決，自屬違背法令。矧原判決依行政程序法第103條第5款規定認定被上訴人未給予陳述意見之機會，亦無不合之判斷，明顯與上訴人主張未踐行調查事實及證據之程序無涉，該判斷與卷載內容不符，亦有違誤。原判決認定上訴人「有擅帶不明人士」進入遊樂區，未購門票，且強行進入；又認定上訴人「有偕同他人」進入遊樂區未購門票之情形。此為相間二事，是原判決有判決理由矛盾之違背法令。而原判決未將心證理由與應證事實之關聯為何予以記明，有理由不備之違背法令。原判決認上訴人請求債務不履行損害賠償及回復名譽之適當處分之部分屬民事上侵權行為之範疇，與本件系爭行政契約無涉之論斷，明顯違背行政程序法第149條、民法第227條之1、第195條第1項規定，原判決有適用法規不當之違背法令。此外，原判決認本件屬行政契約，又認因行政契約而生債務不履行之損害賠償屬民事侵權行為範疇，有判決理由矛盾之違背法令。原判決既否認上訴人有擅帶不明人士而強行進入遊樂區之事實，上訴人是否成立志願服務計畫第7點第3項：其他重大違失之要件？原審欠缺思考邏輯。此外，原審認上訴人有偕同他人進入遊樂區未購買門票之情節，則其認定之違規行為人是誰？以及偕同未購票之他人進入遊樂區，所違反之法律規範何在？原審皆有欠合理說明之邏輯。為此請求被上訴人應給付上訴人40萬元；上訴人若獲有利判決，被上訴人應將判決主文發函予被上訴人92年3月13日投育字第0924240080號函之受文單位及南投林區管理處46位國家森林解說志工（暨92年1月22日投育字第0924240035號受文正本46位志工）之判決等語。
六、本院查：按「志工應有以下之義務：一、遵守倫理守則之規定。二、遵守志願服務運用單位訂定之規章．．．。」志願服務法第15條第1款、第2款定有明文。次按「．．．㈢服勤期間如有下列情形之一者，解除其志工資格，收回志願服務證．．．。服勤時間，怠忽職責、嚼食檳榔、酗酒或有其他不良行為、言論不當、違反法律規章、有損林務局及國家榮譽者．．．。其他重大違失經簽請林區管理處核可者．．．。」、「．．．⒊若有以下情況之一者，撤銷資格，註銷服務證。．．．⑶凡為怠忽職責、行為不良、言論不當，違反法令規章，有損林務局或本處及國家榮譽者。．．．」亦分別為林務局國家森林志願服務計畫第七點管理辦法第3項第3款、第7款及林務局南投林區管理處國家森林解說志工管理服勤要點第4點第3項第3款所明定。（二）本件上訴人係被上訴人第2期招募之志願服務志工，於被上訴人所轄「奧萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務，並於91年由志工自組之聯誼會成員互選為志工聯誼會會長，因於91年11月下旬，經被上訴人所轄「奧萬大國家森林遊樂區」之員工反映，上訴人有利用其會長之名義，擅帶數名不明人士，冒用被上訴人主管育樂課課長林文墻之名，指稱因公務之需，未依規定購買門票逕行進入遊樂區內，後經被上訴人現場員工以電話向課長林文墻查證，並無特殊公務之需，被上訴人以上訴人既身為志工聯誼會之首，應為表率，如此不當行徑，實是志工管理之不良示範，如不加以控管及制止，恐影響所有志工之管理及相關業務之正常運作，而於92年3月7日，經承辦人員簽請被上訴人核可，解除上訴人之志工服務資格，並收回志願服務證及聘書，並以92年3月13日投育字第0924240080號函知上訴人以其違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第3項規定，在服勤期間有重大違失，解除於被上訴人處之志工服務資格等情，此有被上訴人92年3月7日簽呈附於訴願卷可稽，並經證人即南投林區管理處技正兼奧萬大國家森林遊樂區副理鍾國基於原審法院92年度訴字第559號行政訴訟事件到庭證述屬實，被上訴人依前揭規定解除上訴人志工資格，並無不合，亦無違反誠信原則、比例原則、不當聯結禁止原則或濫用權力之情事；上訴人主張被上訴人未讓上訴人有陳述意見機會，遽予解除志工服務資格，明顯違反行政程序法第102條云云，查本件被上訴人係接獲所轄「奧萬大國家森林遊樂區」員工反映，並經訪查及相當查證屬實，事實客觀上已明白足以確認，故依規定得不給予上訴人陳述意見之機會，經承辦人員簽請被上訴人核可後，通知上訴人解除於被上訴人處之志工服務資格及收回志願服務證。又志工為無給職，無憲法工作權保障之考量，該解約通知，並未影響其工作權，當亦不致產生損失，是上訴人指稱被上訴人草率濫用權力，嚴重侵害上訴人之優良信譽，洵不足採。綜上所述，本件被上訴人解除上訴人志工職務，係屬合法有據，上訴人縱受有損害，亦屬可歸責於己之事由，自無得向被上訴人為如其聲明所述之請求權。經核原判決認被上訴人解除上訴人志工職務行為，認事用法，俱無違誤，並對上訴人在原審之聲明請求主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、理由矛盾等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。又原判決否准上訴人各項請求之理由雖有不同，惟應判決駁回之結果則無不合。本件上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，及請求被上訴人應給付上訴人40萬元，上訴人若獲有利判決，被上訴人應將判決主文發函予被上訴人92年3月13日投育字第0924240080號函之受文單位及南投林區管理處46位國家森林解說志工（暨92年1月22日投育字第0924240035號受文正本46位志工）之判決，均難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 22 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 鄭 小 康法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 23 日
書記官 彭 秀 玲