最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00100號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 乙○○上列當事人間因俸給事件，上訴人不服中華民國94年6月23日臺北高等行政法院93年度訴更一字第191號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係應民國（以下同）89年特種考試第一次司法人員考試四等考試司法行政職系執達員考試及格，於89年11月10日原任臺灣臺北地方法院（以下簡稱臺北地院）委任第3職等至第5職等司法行政職系執達員，經該院以89年12月14日（89）北院文人字第76873號擬任人員送審書，以上訴人曾任預備軍官少尉1年1個月（84年12月至85年12月）、中尉2年3個月（86年1月至88年3月），共計3年4個月，申請依後備軍人轉任公職考試比敘條例（以下簡稱比敘條例）之規定，比敘為委任第5職等本俸3級350俸點。經被上訴人以其係預備軍官陸軍政戰中尉退伍，尚非比敘條例規定得以比敘職等之對象，僅得依公務人員俸給法施行細則之相關規定提敘俸級，爰採其85年7月至87年6月計2年之少尉、中尉年資，提敘本俸2級，審定合格實授，核敘委任第3職等本俸3級300俸點在案。嗣上訴人於90年2月20日申請重行審定，經臺北地院以90年2月26日（90）北院文人字第2338號公務人員任（遴）用案申請重行審定送核書表，援引該院執達員顏○○提敘案，申請提敘俸級為委任第3職等本俸4級310俸點，經被上訴人以90年3月13日90特一字第2000554號書函函覆上訴人略以：上訴人於89年11月10日始任現職，應適用考試院88年11月25日88考臺組貳一字第07357號令修正公務人員俸給法施行細則第15條、第15條之1及第19條之規定辦理，被上訴人依上訴人軍職年資查證履歷表所載及上訴人之切結書所述，依上開公務人員俸給法施行細則及「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點」（以下簡稱認定要點），有關各類年資之採計，其須辦理年終考績者，均以年終考績為基準之規定，採上訴人86年度至87年度（85年7月至87年6月），均考列甲等之二個考績年度年資，提敘本俸2級為委任第3職等本俸3級，並無違誤。顏○○係應87年特種考試司法人員考試四等考試司法行政職系執達員科考試及格，於88年9月21日任臺北地院委任第3職等至第5職等司法行政職系執達員，前經被上訴人審定合格實授，核敘委任第3職等本俸5級320俸點在案。以其係公務人員俸給法施行細則修正施行前轉任之公務人員，被上訴人依當時適用之法規，採其軍職少尉、中尉年資提敘俸級，辦理顏員任用案之銓敘審定。上訴人係89年11月10日始轉任公務人員，自應適用修正施行後之法規，尚難據以援引比照等語，否准其申請。上訴人不服，提起復審、再復審，均遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審於92年3月13日以91年度訴字第272號判決復審決定及再復審決定均撤銷。被上訴人不服，提起上訴，經本院於93年6月3日以93年度判字第702號判決廢棄原判決，發回原審更為審理。原審於94年6月23日以93年度訴更一字第191號判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：原處分所適用之上開認定要點違反「受委任者不得再委任之法理」及司法院釋字第524號解釋，臺北高等行政法院89年度訴字第1833號判決亦採相同見解。「軍中年資採計」會影響擔任公務人員之升遷、憲法上服公職之權利及支領薪俸之數額，係屬涉及人民權利之事項，而非行政機關關於細節性、技術性之事項，上開認定要點違反法律保留原則（授權明確性），司法院釋字第455號解釋文末段意旨，亦要求行政院會同考試院依軍人及其家屬優待條例第32條第2項規定，訂定該後備軍人轉任公職年資計算辦法。詎被上訴人未得法律授權，而係由考試院逕自依公務人員俸給法施行細則第15條之1第2項規定授權被上訴人訂定上開認定要點，違反「受委任者不得再委任之法理」，而上開認定要點亦牴觸軍人及其家屬優待條例第32條第1項規定，參照行政程序法第158條第1項第1款、第2款規定，應屬無效，其據以作成之行政處分亦屬違法，應予撤銷。又被上訴人係基於何理由，得以89年1月15日作分野，使之前有軍職年資而擔任公務人員之人得以曆年制採計軍職年資，而之後有軍職年資而擔任公務人員之人僅得以上年7月1日至當年6月30日採計軍職年資1年？在本質上究竟有何不同而有合理正當之理由得為差別待遇？如被上訴人無法合理說明有何不同，則被上訴人依據所為之行政處分已違背平等原則。另91年6月26日總統令修正公布公務人員俸給法第17條，反面推論其修正說明二，可知修正前之公務人員俸給法施行細則第15條、第15條之1規定及上開認定要點係違反法律保留原則之法令，故據此法令所為之行政處分亦屬違法之行政處分，不因其後之法令修正而有不同。為此，求為判決撤銷再復審決定、復審決定及原處分，並命被上訴人應另改敘上訴人自89年11月10日起至90年12月31日止為「委任第3職等本俸4級310俸點」，及自91年1月1日起至91年1月31日止為「委任第3職等本俸5級320俸點」云云。
三、被上訴人則略以：按司法院釋字第412號、第480號解釋意旨，考試院依公務人員俸給法第20條規定訂定公務人員俸給法施行細則，並於該細則第15條之1，就依公務人員任用法任用之人員，其曾任年資與擬任職務之職等相當、性質相近、服務成績優良等作原則性規範，並規定上開認定要點授權由被上訴人定之。另查被上訴人依據上開規定訂定之上開認定要點，係就執行實務上所需職等相當對照表、性質相近及服務成績優良之認定做補充性、細節性規定。據此，考試院及被上訴人訂定之公務人員俸給法施行細則及上開認定要點，均已符授權明確性之要求，且並未違反法律保留原則。至軍人及其家屬優待條例第32條第1項規定僅係就後備軍人轉任公職時，其在軍中服役年資併計予以原則性規範。有關後備軍人轉任公職時，其原在軍中服役之年資應如何併計，分別散見於公務人員退休法施行細則、學校教職員退休條例施行細則、公務人員資遣給與辦法及公務人員請假規則等相關規定中。其中有關軍職服務年資之採計提敘，則於公務人員俸給法施行細則及上開認定要點加以規範，要與上開軍人及其家屬優待條例規定尚無牴觸。另司法院釋字第455號解釋係規定計算公務人員退休年資時應合併採計其曾服義務役軍人之年資，與本案尚屬無涉。再依中央法規標準法第14條、公務人員俸給法施行細則第19條第2項規定，該細則修正條文第15條、第15條之1，自89年1月15日施行。又依公務人員俸給法施行細則第15條之1及上開認定要點等規定，自89年1月15日起，曾任軍職年資之採計，均應以考績年度為採認基準。上訴人於89年11月10日初任公務人員，曾任預備軍官（84年12月至85年12月）、中尉（86年1月至88年3月），共計3年4個月，被上訴人據以採計上訴人85年7月至87年6月，均考列甲等之2個考績年度年資，提敘俸級2級為委任第3職等本俸3級，至於84年12月至85年6月及87年7月至88年3月等年資，為上開認定要點所稱畸零月數，依規定均不予採計。顏○○係應87年特種考試司法人員考試四等考試司法行政職系執達員科考試及格，於88年9月21日任臺北地院委任第3職等至第5職等司法行政職系執達員，以其係於89年1月15日公務人員俸給法施行細則修正施行前任用之公務人員，爰依當時適用之法規，按年採其75年1月至78年12月計4年之軍職少尉、中尉年資。而上訴人係應89年特種考試第一次司法人員考試四等考試司法行政職系執達員考試及格，於89年11月10日始初任公務人員，僅得依89年1月15日修正施行之公務人員俸給法施行細則規定，按考績年度年資採計曾任軍職年資提敘俸級等語，資為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按司法院釋字第412號、第480號解釋意旨，考試院依據公務人員俸給法第20條規定，訂定公務人員俸給法施行細則，並於該細則第15條之1，就依公務人員任用法任用之人員，其曾任年資與擬任職務之職等相當、性質相近、服務成績優良等作原則性規範，並規定上開認定要點授權由被上訴人定之。是故本件被上訴人依據上開規定所訂定之上開認定要點係就執行實務上所需職等相當對照表、性質相近及服務成績優良之認定為補充性及細節性之規定，就制訂之形式觀察雖似二次委任授權之產物，惟就實質面觀之，被上訴人仍為考試院之部會機關，本可於訂定上開施行細則之同時將被上訴人所訂之上開認定要點直接納入施行細則內，然因人事法令龐雜，且事涉人事專業法令，非短時間即能因應人事行政時空之迫切需求，而有委由所屬部會專業機關詳予研擬再行發布適用之不得已情事，雖不值鼓勵，但仍屬當時可以理解之非違法作為。據此，考試院及被上訴人訂定之公務人員俸給法施行細則及上開認定要點，就法律本身之立法目的及整體關聯意義，參照司法院釋字第480號解釋意旨，尚無未符授權明確性之要求，自無違反法律保留原則之可言。上訴人認本件處分有違法律保留原則云云，殊有誤解。又軍人及其家屬優待條例第32條第1項規定僅係就後備軍人轉任公職時，其在軍中服役年資予以併計之原則性規範。至於有關後備軍人轉任公職時，其原在軍中服役之年資「應如何併計」之補充性及細節性規定，母法既未規定，自應求諸於散見在公務人員退休法施行細則、學校教職員退休條例施行細則及公務人員資遣給與辦法等相關規定中。其中有關「軍職服務年資」之採計提敘，則規定在公務人員俸給法施行細則及上開認定要點，而該等規定並未違反法律保留原則，難謂原處分適用之規定與上開認定要點與上開軍人及其家屬優待條例第32條第1項規定相牴觸。再依中央法規標準法第14條、公務人員俸給法施行細則第19條第2項規定，該細則修正條文第15條、第15條之1，自89年1月15日施行。又依公務人員俸給法施行細則第15條之1及上開認定要點等規定，自89年1月15日起，曾任軍職年資之採計，均應以「考績年度」為採認基準（就本件上訴人而言，即為「85年7月至87年6月」，二年考績）為採認基準，而不以實際服務年資之「曆年制」（就本件上訴人而言，為「84年12月24日至88年3月23日」，為3年4個月）為基準。本件上訴人既於公務人員俸給法施行細則第15條之1及上開認定要點等規定施行之後，即89年11月10日初任公務人員，自應遵守發布施行距其任職日已達8、9個月之久之上開規定與認定要點，其曾任預備軍官年資少尉（84年12月至85年12月）、中尉（86年1月至88年3月），共計3年4個月，被上訴人依上開認定要點據以採計上訴人85年7月至87年6月，均考列甲等之2個考績年度年資，提敘俸級2級為委任第3職等本俸3級，至於84年12月至85年6月及87年7月至88年3月等年資，為上開認定要點所稱畸零月數，均不予採計，其採計核算方式，核與上開規定與認定要點並無不合。上訴人認其核算採計有違上級規範等云，要無足採。而被上訴人之上級機關考試院已於91年6月26日修正公務人員俸給法，並於91年8月30日施行，而公務人員俸給法施行細則於91年8月28日修正發布施行，並經考試院於91年8月28日依公務人員俸給法第17條第5項規定訂定「公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」，以杜絕不必要之誤解。綜上，上訴人所訴均無足採，被上訴人引據首揭規定審定上訴人之職等俸點，並無違誤，復審及再復審決定予以維持，亦無不合。上訴人仍執前詞訴請撤銷復審、再復審決定及原處分為無理由，應予駁回。上訴人訴之聲明第1項既因無理由駁回，則其訴之聲明第2項即失所附麗等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本件上訴意旨略以：上開認定要點於原處分發布時，僅有公務人員俸給法施行細則（命令）之授權，並無公務人員俸給法（法律）之授權。又依上開認定要點採計之年資作為提敘之基礎，而提敘之俸級直接影響公務人員之薪俸，屬憲法第15條保障之財產權，因此依據上開認定要點作成之銓敘審定，係無法律之授權而限制人民之權利，依行政程序法第158條第1項之規定，賦予無效之法律評價，而據以作成之行政處分，當屬違法，原判決未察於此，仍予適用，是違背法令。其次，原審亦認上開認定要點係二次授權之產物，惟只有法律有轉委任之授權時，二次授權之法令始為有效，而本案原處分發布時，公務人員俸給法並無轉委任之授權，考試院即不得委由其所屬機關逕行發布上開認定要點，準此，上開認定要點違反司法院釋字第524號解釋意旨，應不予適用。
原判決漏未斟酌上開司法實務見解，屬判決理由不備。再者，因公務人員俸給法施行細則係依據公務人員俸給法第20條概括授權所訂定，即使將上開認定要點直接納入施行細則之內，亦因上開認定要點係規範人民權利及義務事項，而公務人員俸給法第20條欠缺內容具體、範圍明確之授權，使上開認定要點失效，此亦將造成原行政處分之違法事由，原判決有意忽略上訴人關於公務人員俸給法第20條欠缺授權明確性之指摘，就此而言，亦屬判決理由不備。另被上訴人訂定上開認定要點本屬違法行為，豈可因千萬個不得已事由，而變為合法行為，原判決所謂「仍屬當時可理解之非違法行為」之判斷將置憲法於何地？置人民權利於何地？此外，司法院釋字第338號解釋認為審定之級俸係屬憲法所保障服公職之權利有「重大影響」之事項，司法院釋字第455號解釋認為軍職年資之採計係屬重大事項之範圍。原判決未見於此，援引司法院釋字第480號解釋理由書之見解適用於本案如何之不當，上訴人已於本案起訴時詳述，惟原判決仍漏未斟酌。在此上訴人必須重申，關於「審定之級俸」及「軍職年資之採計」，司法院大法官之立場均認為係屬擔任公務員者之權利有重大影響之事項，既屬有重大影響之事項，何以不是應以「法律或以法律明確授權之命令加以規範」？反而是被上訴人及原判決所認之「執行法律之細節性、技術性事項」？依被上訴人適用上開認定要點之結果，上訴人3年4個月軍職年資僅採計2年，其所提敘之俸級，非但影響憲法上服公職之權利，更影響公務人員每月之薪俸數額，如此之事項，當屬「層級化法律保留體系」中之相對法律保留事項，因此，應以「法律或以法律明確授權之命令加以規範」，而上開認定要點並非以法律明確授權之命令，當屬無效，不得成為原行政處分作成之基礎，原判決未援引司法院釋字第338號及第455號解釋排除上開認定要點之適用，係屬判決不適用法規。而上開認定要點以89年1月15日實施日作分野，使之前有軍職年資而擔任公務人員之人，得以曆年制採計軍職年資，而之後有軍職年資而擔任公務人員之人，僅得以上年7月1日至當年6月30日採計軍職年資1年，使同屬89年1月15日之前有軍職年資之人，因為擔任公務人員時間之先後不同，而影響公法上得請求給付之財產權，似乎意在懲罰89年1月15日之前有軍職年資，而於89年1月15日之後擔任公務人員之人。此外，上開認定要點未訂有「過渡條款」，或規定其他「合理補償措施」，遽然實施，實屬可議。綜上所述，原判決違背法令，爰請判決廢棄原判決，並撤銷再復審決定、復審決定及原處分，且命被上訴人改敘上訴人自89年11月10日起至90年12月31日止為「委任第3職等本俸4級310俸點」，及自91年1月1日起至91年1月31日止為「委任第3職等本俸5級320俸點」云云。
六、本院查：依86年5月21日修正公布之公務人員俸給法第20條規定：「本法施行細則，由考試院定之。」89年1月15日修正施行之公務人員俸給法施行細則第15條第1項規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任左列年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級…：…三、依法令任官有案之軍職年資。…」同施行細則第15條之1第1項規定：「…所稱服務成績優良，指公務人員曾任年資依規定所辦理之年終（度）考績（成、核）成績列乙等或70分或相當乙等以上，繳有證明文件。…」同條第2項規定：「公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點，由銓敘部定之。」同施行細則第19條第1項規定：「本細則修正條文第15條、第15條之1，自中華民國89年1月15日施行。」上開認定要點第5點規定：「本要點所稱『服務成績優良』，依下列規定認定之：…（四）曾任國防部任官有案之軍職年資，成績考核列乙等或70分或相當乙等以上，繳有證明文件者。…前項各款年資之採認，其須辦理年終（度）考績（成、核）者，均以年終（度）考績（成、核）為基準…。畸零月數均不予併計。」足見上開公務人員俸給法施行細則係主管機關考試院依據上開公務人員俸給法第20條授權訂定，而該施行細則第15條之規定，係為執行母法所必要，且未逾越母法之限度，與憲法第23條尚無牴觸。又上開認定要點係主管機關銓敘部依據上開公務人員俸給法施行細則第15條之1授權訂定，核其內容，僅就關於年資採計提敘俸級之認定，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，所訂頒之解釋性規定及裁量基準，亦屬技術性、細節性事項之補充規定，經核並未逾越授權法規之限制，亦未增加法律所無之限制，被上訴人據以行政，並不違法。原判決就此亦已詳載其認定考試院訂定之公務人員俸給法施行細則及被上訴人訂定之上開認定要點，就法律本身之立法目的及整體關聯意義，參照司法院釋字第480號解釋意旨，尚無未符合授權明確性之要求，自無違反法律保留原則之可言之理由，如上所述，且上開認定要點既未逾母法授權之範圍，自與司法院釋字第524號解釋中闡述「…在法律無轉委任之授權下，該辦法第31條第2項…『已逾母法授權之範圍』」之情形有間，原判決縱未論及，尚難指為判決理由不備之違法。另司法院釋字第338號解釋係認「審定之級俸」於公務人員憲法所保障服公職之權利有重大影響，司法院釋字第455號解釋係認「軍中服役年資之採計」對擔任公務員者之權利有重大影響，原判決並未否認「軍中服役年資之採計」「審定之級俸」對公務人員之權利有重大影響，雖未明示援引司法院釋字第338號及第455號解釋，要難指為判決不適用法規；原判決更是認為「軍中服役年資之採計」「審定之級俸」對公務人員之權利有重大影響，進而適用上開認定要點採計上訴人之軍職年資、提敘俸給，茍如上訴人所言，應援引司法院釋字第338號及第455號解釋，排除上開認定要點之適用，則上訴人軍職年資應如何採計、俸給應如何提敘，將無就技術性、細節性事項補充規定之法規可供被上訴人遵循，反而對上訴人之權利更為不利。復依上揭89年1月15日修正施行之公務人員俸給法施行細則第15條、第15條之1及上開認定要點第5點之規定，自89年1月15日起，曾任軍職年資之採計，均應以考績年度為採認基準。而按陸海空軍軍官士官考績條例第1條第1項規定：「陸海空軍現役中將以下軍官、士官之考績，依本條例行之。」89年12月6日修正前同條例第2條規定：「考績每年辦理一次，以上年7月1日至當年6月30日，為一考績年度。」可知軍職之考績年度與上開認定要點公務人員年終考績年度有關日期之計算方式顯然有別。本件上訴人參加89年特種考試第一次司法人員考試四等考試司法行政職系執達員考試，在88年11月25日公務人員俸給法施行細則第15條修正發布後，至89年11月10日始初任公務人員，曾任預備軍官（84年12月至85年12月）、中尉（86年1月至88年3月），共計3年4個月，惟僅歷經2個軍職之考績年度，即自85年7月至87年6月，至於84年12月至85年6月及87年7月至88年3月，因屬畸零月數，未達辦理年終考績之標準，自無法依上開規定提敘俸給。是以被上訴人採計上訴人85年7月至87年6月均考列甲等之2個考績年度年資，提敘俸級2級為委任第3職等本俸3級300俸點，於法有據。此外，上開公務人員俸給法施行細則係於88年11月25日修正發布，惟於該施行細則第19條第2項規定：「本細則修正條文第15條、第15條之1，自中華民國89年1月15日施行。」乃為保障合於原規定得提敘俸給人員之權益，所訂定之過渡期間之條款，上訴人訴稱上開認定要點未訂有過渡條款或其他合理補償措施，遽然實施，實屬可議云云，委無足採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，訴請廢棄原判決，並撤銷再復審決定、復審決定及原處分，且命被上訴人改敘上訴人自89年11月10日起至90年12月31日止為「委任第3職等本俸4級310俸點」，及自91年1月1日起至91年1月31日止為「委任第3職等本俸5級320俸點」，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 25 日
第五庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 1 月 25 日
書記官 張 雅 琴