最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01001號上 訴 人 瑩圃電腦股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因有關建築事務事件，上訴人對於中華民國94年8月10日臺中高等行政法院94年度訴字第135號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國93年4月19日向被上訴人申請發給上訴人所有「坐○○○鄉○○段○○○○號土地，因未臨接建築線，且毗鄰土地已有建物，目前無可供合併使用或可供作私道連接建築線之毗鄰空地，依法不能申請建築使用」之證明文件，被上訴人以93年4月29日府建管字第0930074551號函復上訴人否准之，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：系爭土地為乙種工業區建築用地，西側臨工業區，東側臨農業區。因對外符合建築技術規則設計施工編第117條所定之8公尺以上之道路，僅有位在西側之彰水路2段102巷，但為他人廠房所圍堵，為無適宜通路之袋地。系爭土地之東側與農地毗鄰，不能作為私設通道連接建築線，而農地所連接之道路亦僅6公尺寬，不符合工業用地建築線應臨接8公尺以上道路之規定，故無法申請建築使用。上訴人為請求就系爭土地改徵田賦及請求確認西向工業區土地通行權民事訴訟之需要，向被上訴人請求發給前開證明，被上訴人對上訴人所主張依建築技術規則建築設計施工編第14條第1項第3款、第117條第7款、第118條等規定，路寬尚屬不足之情形不予審酌，率以「可以農業區土地興闢作為連接建築線之私設道路使用」為由作成否准處分，難謂無違背法令暨理由不備之違法。況依建築法第2條規定，縣（市）政府為本件之主管機關，被上訴人自得依職權認定之等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，另請求作成核發「坐○○○鄉○○段○○○○號土地，因未臨接建築線，且毗鄰土地已有建物，目前無可供合併使用或可供作私道連接建築線之毗鄰空地，依法不能申請建築使用」證明書之行政處分。
二、被上訴人則以：（一）被上訴人前以92年9月5日府建管字第0920163963號函復知系爭土地依都市計畫法臺灣省施行細則之規定得建築使用，並闡明若未臨接建築線者，應以私設通路連接建築線，及工廠類建築物所應臨接道路寬度之相關規定，此於建築法第42條及建築技術規則建築設計施工編第2條、第117條、第118條中皆已明訂。（二）被上訴人93年4月29日府建管字第0930074551號函說明「依法不能建築」者，依內政部93年4月12日台內地字第0930069450號令頒平均地權條例第22條有關依法限制建築、依法不能建築之界定作業原則，係指依都市計畫法第17條、建築法第47條、大眾捷運法第45條、公路法第59條、土壤及地下水污染整治法第14條及其他確有明文禁止建築使用之法條不能建築者，始屬依法不能建築。至系爭土地是否合於土地稅法第22條之規定，得否課徵田賦，則非被上訴人所得決定。（三）被上訴人為善盡告知責任，另說明都市計畫法臺灣省施行細則於93年3月22日以台內營字第0930082876號令修正，增訂第29條之1，規定「毗鄰農業區之其他使用分區建築基地無法以其他相鄰土地作為私設通路連接建築線者，得經縣（市）政府審查核准後，以農業區土地興闢作為連接建築線之私設通路使用。」故本件土地如欲申請建築，得依此規定及建築技術規則有關特定建築物應臨接道路寬度之規定，以私設通路連接建築線等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人為請求就系爭建地改徵田賦及請求確認西向工業區土地通行權民事訴訟之需要，於93年4月19日向被上訴人申請核發坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號乙種工業區建築用地，因該建地未臨接建築線，且其毗鄰土地已有建物，目前無可供合併使用或可供作私道連接建築線之毗鄰空地，依法不能建築之證明書。（二）按土地稅法第22條第1項第4款（同平均地權條例第22條第1項第4款）規定：都市土地依法不能建築，仍作農業用地使用者，在作農業用地期間徵收田賦。則是否符合土地稅法第22條第1項第4款規定，得否免徵地價稅，應由稅捐機關本諸職權認定，各機關為行政處分前自得發函徵詢其他機關之意見，資為認定之參考。另土地稅法及平均地權條例相關條文並未規定政府機關應核發基地未臨接建築線依法不能建築之證明書，或土地所有人應向政府機關申請上開證明據以申請改徵田賦。至於上訴人提起民事訴訟請求確認西向工業區土地通行權存在事件，上訴人是否有西向工業區土地之通行權，應由民事法院本諸兩造之主張及法律之規定，而為裁判，上訴人是否有西向工業區土地之通行權，與系爭土地是否依法不能建築無關。被上訴人雖為建築法之主管建築機關，惟相關建築法規亦未規定土地所有權人得向建築主管機關請求核發上開證明。換言之，上訴人並無請求被上訴人為上開特定內容行政處分之請求權存在，其提起本件課予義務訴訟即無實體法上之依據。（三）土地稅法第22條第1項第4款及平均地權條例第22條第1項第4款所規定之依法不能建築，係指依都市計畫法第17條、建築法第47條、大眾捷運法第45條、公路法第59條、土壤及地下水污染整治法第14條及其他確有明文禁止建築使用之法條而不能建築者，始為依法不能建築。本件系爭土地雖未直接臨接建築線，尚非上開法條所指之依法不能建築。系爭土地如欲申請建築，得依都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1「毗鄰農業區之其他使用分區建築基地無法以其他相鄰土地作為私設通路連接建築線者，得經縣（市）政府審查核准後，以農業區土地興闢作為連接建築線之私設通路使用。」之規定辦理。準此，上訴人之系爭土地並非不能作建築使用之土地，至該土地未連接建築線等情，非不得循私法法律關係，另以私設道路之方式解決等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：（一）原審駁回上訴人於原審之訴，經核與平均地權條例第22條、土地稅法第22條規定，並無不合。（二）上訴人提起上訴雖主張：１、上訴人請求被上訴人依法核發之證明（即出具事實認定函文），乃係確認法律上具有重要性之人或物之性質者，核屬確認性之行政處分。原審認上訴人無請求被上訴人為此特定內容行政處分之實體法上依據，已違反行政訴訟法第5條、司法院釋字第178號（按應為187號之誤）解釋、財政部93年3月2日台財稅第0000000000號函及本院82年度判字第1341號、74年度判字第435號裁判要旨。
２、原判決認上訴人應另依私設道路之方式解決，惟系爭土地東面農業區，並無符合建築技術規則建築設計施工編第117條規定路寬8公尺之道路，原判決理由有違背建築法規之違誤。３、系爭374地號土地若擬以他人之土地作為私設通路，必須先依民法第787條取得管轄法院之判決確定，究竟通行何者為損害最小，應比較通行東面農地，與拆除西面簡易廠房通行西面工業區何者為適宜。因此，原審判決稱系爭土地是否依法不能建築，與上訴人提起之確認通行權存在民事訴訟並無關係，顯係有所違誤，且違背民法第787條及最高法院85年台上字第3141號、87年台上字第2247號判例。４、原判決先以系爭土地尚非土地稅法第22條所指依法不能建築者，嗣又謂系爭土地相鄰地可供連接建築線之實際情況，是否符合土地稅法第22條規定免徵地價稅，應由稅捐機關本於職權認定，前後矛盾。另原判決謂系爭土地東側與農地所連接之道路僅6公尺寬，不符合工業用地建築線應臨接8公尺以上道路之規定，則被上訴人何能再命上訴人依都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1規定於東面農業區土地興闢連接建築線之私設通路。又原審既謂上訴人之系爭土地並非不能作建築使用；又謂系爭土地未連接建築線，非不得循法律關係，另以私設道路之方式解決，前後矛盾，原判決有違論理法則等語。（三）惟查：１、平均地權條例第22條、土地稅法第22條所規定之「依法不能建築」之土地，原審已明示其意義，核無不合，則被上訴人否准就系爭土地發給依法不能建築證明書，即無違誤。雖被上訴人就系爭土地應如何始可達成建築使用之目的亦加以說明，惟不論該項說明是否完整無誤，均對系爭土地非屬依法不能建築之土地之性質，不生影響。上訴人提起上訴，就被上訴人所為如何可達建築使用之說明為爭執，尚難認為有理由。２、原判決維持被上訴人所為系爭土地非屬依法不得建築之土地之認定，若再適用平均地權條例第22條，或可得出系爭土地不得免徵地價稅之結論，惟是否免徵地價稅乃稅捐機關之權限，原判決就此予以說明，而未自行作成該項判斷，自不生前後矛盾情形。（四）綜上所述，本件上訴人所述並不足採，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
書記官 阮 桂 芬