最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01147號上 訴 人 甲○○
乙○○
共同送達代收人 趙淑亮
臺北縣土城市○○路○段○○○號被 上訴 人 行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮譽國民之
家代 表 人 丙○○被 上訴 人 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 丁○○共 同訴訟代理人 趙平原 律師上列當事人間因有關眷舍事務事件，上訴人對於中華民國94年11月17日臺北高等行政法院94年度訴字第939號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人甲○○、乙○○(甲○○之配偶)等二人於民國93年6月2日向被上訴人行政院國軍退除役官兵輔導委員會(下稱退輔會)陳情配住「大陸榮胞眷村改建案」新建房舍事宜，經該會以93年6月9日以輔貳字第0930011149號書函轉被上訴人行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮譽國民之家(下稱臺北榮民之家)辦理，臺北榮民之家即以93年7月7日北家秘字第0930002954號函(下稱系爭書函)復上訴人，略以依土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則(下稱眷村改建分配原則)規定「原由香港調景嶺來台之『有眷』榮胞『獲配』進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者，配予新屋乙戶」，上訴人甲○○當年係單身未攜眷來台，未獲配舍安置，且以單身榮民身分經中心列管，與前開規定明顯不符；又上訴人乙○○係84年12月28日入境，85年5月11日始遷入土城市○○街○○巷○○號(大陸榮胞中心眷村內)原住戶梁炎鐘戶籍內，臺北榮民之家未曾且無權安排其設籍事宜；本件於85年12月30日至86年1月3日公告獲配名冊期間，上訴人甲○○又未曾提出異議，且自45年至93年間上訴人甲○○均未曾實際在大陸榮胞中心眷村內居住，要求配屋與該眷村改建案宗旨不符等語，並檢附眷村改建分配原則供上訴人甲○○參酌。上訴人不服，向行政院提起訴願，該院依訴願管轄規定，移由退輔會辦理，嗣經退輔會略以系爭分配新建房舍之權責機關為土城市公所，系爭書函僅係說明上訴人等不符眷村改建分配原則之規定，故未納入配屋範圍等情，其內容應屬單純事實敘述及理由說明，非本於權責機關之立場對上訴人等之請求所為准駁之行政處分等由，乃決定不受理。上訴人等仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人等起訴主張略謂：上訴人甲○○之配偶即上訴人乙○○於84年12月28日來台後，即符配住有眷榮胞眷舍資格，自應將其列入臺北榮民之家土城分部公告之名冊，且上訴人與其他符合配住之榮胞條件並無不同，被上訴人否准將其列入榮胞眷舍改建原籍住戶名冊，顯違平等原則等語。為此，訴請將系爭書函及訴願決定均撤銷；被上訴人應將上訴人等列入臺北縣土城市大陸榮胞眷村改建實施計畫中，應獲配新建眷舍原住戶名冊。
被上訴人則以：㈠榮胞眷舍之改建及分配，係由土城市公所依該市市民代表大會決議之改建分配原則辦理，退輔會及臺北榮民之家均無是項權責：本件原由香港調景嶺來台大陸榮胞現住之眷戶，係興建於45年間。迨65年間，其部分土地經行政院核准撥交退輔會，作為安置大陸榮胞使用。嗣為配合臺灣省政府改建眷村政策，退輔會原撥用眷舍土地，經奉行政院核准撤銷撥用，並交還土城市公所接管在案。土地之上退輔會管理之34棟建築物逾保存期限，將俟眷村改建時配合辦理滅失登記後拆除。退輔會僅係配合榮胞眷舍改建政策，將退輔會管理之眷舍土地撥還土城市公所辦理改建事宜。亦即該改建計畫內容，係臺北榮民之家將地上建物產權撥交與臺北縣土城市公所，並由其辦理改建事宜，由於臺北榮民之家僅負責建物撥交權責，至後續改建及配舍工作均由臺北縣土城市公所辦理，而依土城市公所92年11月11日北縣土財字第0920039239號函所示，其辦理眷村改建案有關現住戶安置之權利義務，係經臺北縣土城市市民代表會稱土城市代會，通過之首揭眷村改建分配原則決議辦理，可為證明。是以本件榮胞眷舍之改建及分配，臺北榮民之家及退輔會均無是項權責，則系爭書函僅係說明上訴人等不符眷村改建分配原則之規定，故未納入配屋範圍等情，其內容應屬單純事實敘述及理由說明，非本於權責機關之立場對上訴人等之請求所為准駁之行政處分，上訴人等不得對之提起行政訴訟。㈡縱認臺北榮民之家係權責機關，惟所為之系爭書函仍無違法之處：依上揭眷村改建分配原則第1條規定：「原由香港調景嶺來台之有眷榮胞，獲配進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者(即以85年12月30日至86年1月3日退輔會台北榮家土城分部公告之名冊為準)，配予新屋乙戶。」是以榮胞得否獲配房舍，須攜有家眷，且列管登記在案(以85年12月30日至86年1月3日臺北榮民之家土城分部公告之名冊為準)。㈢本件房舍之分配，縱有行政上之目的，其採取之方式屬私法上行為應屬普通法院管轄，上訴人等對此相關事項之爭執，應歸屬普通法院管轄。㈣又上訴人乙○○係84年12月28日入境，85年5月11日始遷入土城市○○街○○巷○○號(大陸榮胞中心眷村內)原住戶梁炎鐘戶籍內，臺北榮民之家未曾且無權安排其設籍事宜；本件於85年12月30日至86年1月3日公告獲配名冊期間，上訴人等又未曾提出異議，且自45年至93年間上訴人等均未曾實際在大陸榮胞中心眷村內居住，要求配屋與該眷村改建案宗旨不符等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按臺北縣土城市公所為辦理土城市大陸榮胞眷村改建實施計畫，以93年3月12日北縣土財字第0930007924號函請退輔會依「土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則」提供86年7月29日前列管合法有眷榮胞原住戶名冊，俾憑辦理，退輔會旋以93年3月23日輔貳字第0930005411號書函，轉請臺北榮民之家依上開分配原則，聘請法律顧問研商後，逕依權責及規定提供合法有眷榮胞原住戶名冊，依前開分配原則第1條規定：「原由香港調景嶺來台之有眷榮胞，獲配進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者(即以85年12月30日至86年1月3日退輔會台北榮家土城分部公告之名冊為準)配予新屋乙戶。」㈡本件經查上訴人甲○○於44年間係單身未攜眷來台，住土城市○○路○段○○○號國防共同事業戶單身榮家，84年12月28日其配偶即上訴人乙○○來台，戶籍遷入土城市○○街○○巷○○號大陸榮胞眷村梁炎鐘戶內，實際上上訴人等二人仍住土城市○○路○段○○○號單身員工宿舍，94年4、5月間，該單身宿舍因颱風漏雨，改住大禮堂臨時安置所，即上訴人等始終未曾獲配進住土城市大陸榮胞中心眷村內居住，此業據被上訴人答辯甚詳，復為上訴人等所不否認，並有原審法院履勘現場之勘驗筆錄及上訴人等所提出戶籍謄本在卷可資佐證，自堪認為真實。上訴人等既始終未獲配實際居住土城市大陸榮胞中心眷村內，則該眷村改建，被上訴人未將上訴人列入土城市大陸榮胞眷村改建實施計畫應獲配新建眷舍原住戶名冊，揆諸首揭分配原則，自無不合。㈢至於上訴人等主張自上訴人乙○○84年12月28日來台同住後，即符配住有眷榮胞眷舍資格，被上訴人未將其列入上開眷舍原住戶名冊，有違平等原則云云。惟上訴人等於上開眷村改建前，既未獲配實際居住眷村內，並非上開榮胞眷村原住戶，自不得列入該眷舍原住戶名冊，且被上訴人於85年12月30日至86年1月3日公告獲配名冊期間，上訴人等未曾提出異議，至93年6月2日始陳情配住大陸榮胞眷村改建案新建房舍，被上訴人以系爭書函復上訴人等所請與該眷村改建案配屋宗旨不符，未准所請，核無不合，上訴人等所訴，洵不足採。㈣綜上說明，本件被上訴人未准上訴人等請求配住土城市大陸榮胞眷村改建案之新建房舍，核無違誤，訴願決定不受理之理由雖屬有異，惟應維持原處分之結果，則無不同。上訴人等起訴，請求撤銷訴願決定及原處分，暨命被上訴人將其列入土城市大陸榮胞眷村改建實施計畫應獲配新建眷舍原住戶名冊，均難認為有理由。又本件訴願決定不受理，上訴人等列退輔會為被上訴人，於法亦有未合等由，駁回上訴人等於原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠本件所涉及之眷舍配住，屬於授益處分，是政府對於香港調景嶺來台榮胞之安置措施既然從未變更，則上訴人甲○○於84年間接配偶即上訴人乙○○來台團聚時，業已成為有眷榮胞，於當時業具有獲配住「有眷宿舍」之權利，依信賴保護原則，被上訴人不得以任何理由拒絕上訴人等之配住眷舍權利。且此次新眷舍完成後，被上訴人亦顯然未對上訴人等履行「安置大陸榮胞並配給眷舍」之義務。詎原審判決對於兩造間之權利義務關係，未見有任何認定，徒以上訴人等未實際居住於有眷宿舍為由而為不利上訴人等之論斷，過於草率。㈡對於系爭獲配新眷舍之條件，雖土城市公所稱以「85年以前獲配進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者」，然而被上訴人始為認定獲得新配住條件之權責機關，且土城市公所並非被上訴人之上級機關，其行政上所為意思表示對於被上訴人有何拘束力，未見原審加以辨明，進而影響本件法律爭執之判斷，顯有不當或有理由不備之違法。請求將原判決廢棄改判。
五、本院查：㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」行政訴訟法第125條第1項、第2項、第3項定有明文。蓋以行政訴訟因涉及公益，如行政法院調查事實關係須受當事人主張之拘束，將有害於公益。又闡明權為事實審審判長之職權，亦為其義務。為期發見真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權，俾訴訟關係臻於明瞭，當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。是以當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。㈡本件上訴人等原係對被上訴人臺北榮民之家所發系爭書函不服，向行政院提起訴願，該院依訴願管轄規定，移由被上訴人退輔會辦理，嗣經退輔會以上開函非屬行政處分為由，而為訴願不受理之決定。上訴人對訴願決定仍表不服，向原審法院提起行政訴訟。上訴人等在原審起訴時原未以上開系爭書函之發函機關即被上訴人臺北榮民之家為被告，而係以訴願機關即被上訴人退輔會為被告，乃原審審判長依行政訴訟法第107條第2項準用同條第1項之規定於94年5月24日定期命上訴人等補正，上訴人等未依法補正反而具狀追加臺北榮民之家為被告。其後原審受命法官於94年8月24日下午4時行準備程序時原告(本件上訴人等)之共同訴訟代理人李進成律師當庭陳述：「只告臺北榮民之家，不告退輔會。」(見原審卷第74頁)且當庭將所陳之行政訴訟補充理由狀當事人欄之「被告退輔會」部分刪除(見原審卷第78頁)，而上訴人等之共同代理人依其於原審所提出之委任狀(見原審卷第65頁)係經特別委任得撤回起訴，不受行政訴訟法第51條第1項但書限制之特別代理人，則其在原審是否有對退輔會撤回起訴之意，因同年9月13日原審行言詞辯論程序(未辯論終結)時，審判長未加予闡明，而無從得悉上訴人等之真意。其後原審於同年11月1日再行言詞辯論，上訴人等之原審共同訴訟代理人無正當理由未及時到庭之情況下，進而依被上訴人原審訴訟代理人之聲請行一造辯論，審判長自亦無從闡明上開事項，致仍將退輔會列為原審被告一併辯論終結，自難謂無訴訟程序之瑕疵。㈢又訴願決定認系爭書函並非行政處分，依法不得提起訴願，而為訴願不受理之諭知。原審置而不理，逕為實體審理進而判決，似認定系爭書函為行政處分。惟何以系爭書函符合行政處分之要件且損及上訴人等之權利或法律上之利益，得依行政訴訟法第5條第2項之規定提起課予義務之訴訟，則未見原判決理由欄內有任何說明，已難謂無判決不備理由之違法。甚且上訴人等於原審誤將被上訴人退輔會列為被告，固屬於法未合，原判決亦未見隻字片語說明其不合法之理由；況此部分之訴如不合法，原判決又以上訴人等之訴為無理由，併予駁回上訴人等在原審之訴，亦屬判決理由矛盾而當然違背法令。㈣再者，本件原審審理中被告有二人，原判決於事實及理由欄並未詳加區分，不僅語意不明且肇致事實混淆，本院亦難據此為法律上之判斷，本件於發回更審審理時，尤應一併注意。㈤上訴意旨對上開各點雖未加予指摘，惟原判決既有理由不備及矛盾之違法，自應認上訴有理由，而由本院將之廢棄，發回原審法院重為審理，以昭折服。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 29 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 劉 介 中法 官 黃 清 光法 官 鄭 忠 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 7 月 2 日
書記官 王 福 瀛