最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01154號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 彰化縣警察局代 表 人 乙○○上列當事人間因補助費事件，上訴人對於中華民國94年12月14日臺中高等行政法院94年度訴字第508號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人因任職關係，於民國（下同）48年8月間獲被上訴人所屬鹿港分局（下稱鹿港分局）配住彰化縣○○鎮○○路○○○號之公有宿舍（下稱系爭宿舍），嗣於60年2月ll日調往同縣溪湖分局（下稱溪湖分局）任職，於62年l月調回鹿港分局，並於同年6月退休，惟仍居住原配住之系爭宿舍。嗣經被上訴人於93年12月催請上訴人遷出系爭宿舍，上訴人乃於94年3月21日向被上訴人申請核發搬遷補助費，經被上訴人以94年3月28日彰警後字第0940052045號書函（下稱原處分）否准所請。上訴人復於94年4月25日提出申請，經被上訴人函轉鹿港分局以94年5月2日鹿警後字第0940014490號書函復知上訴人職務宿舍之借住乃照護退休人員之權宜措施，非屬法定之權利等語。上訴人不服，提起訴願，經彰化縣政府以94年7月28日府法訴字第0940099082號（案號：94-511）訴願決定：「關於原處分機關鹿港分局93年5月2日彰警後字第0930014490號書函（按：應為94年5月2日鹿警後字第0940014490號書函之誤））部分，訴願不受理，其餘訴願駁回。」上訴人對於訴願駁回部分不服，提起行政訴訟，經原審以94年度訴字第508號判決（下稱原判決）駁回。上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）有關曾因調職不符續住規定部分，實係違法規定。上訴人雖曾於60年2月短暫調往溪湖分局及被上訴人所屬刑警隊，但於62年1月又調回鹿港分局，並於同年6月退休。行政院人事行政局91年ll月5日函所指之「調職」規定，係就省頒法規（臺灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法）第21條全文據以解釋，上述辦法業於87年2月10日廢止，已被現行警察機關宿舍管理要點取代；依內政部警政署92月9月4日修正之警察機關宿舍管理要點第7條規定所指之「同隸屬機關」即各分局皆隸屬警察局而言，亦可說明46年6月6日頒行之舊事務管理規則所指「調職」，應屬調離產權經管機關，即調往他縣市警察局及他機關，顯非指被上訴人所稱之縣內「自甲分局調乙分局」。事實上，同縣市內調職仍居住原配住宿舍者比比皆是，上訴人並非特例；且當上訴人調職時，被上訴人和鹿港分局不僅從未催遷，上訴人亦未為此遭受處分，至上訴人退休辦理移交時，被上訴人及鹿港分局仍未催遷，足見修正前之事務管理規則所指「調職應於3個月內遷出」，並非指甲分局調乙分局即須遷出。如今事隔30多年，被上訴人和鹿港分局始將上訴人界定為不符續住資格，明顯違誤。（二）綜觀法令並無因調出後再調入者「不具再配住宿舍之規定」，上訴人雖曾短暫由鹿港分局調往溪湖分局及被上訴人所屬刑警隊，但不及2年即調回鹿港分局，同時已再獲配住鹿港分局眷屬宿舍，至退休後續住至今，其間無再調職、離職情事。故62年派任鹿港分局獲配之現住宿舍（即系爭宿舍），不能引用曾經調職不符續住規定。（三）再依警察機關宿舍管理要點第18條規定，彰化縣所有警察機關宿舍之產權皆屬於被上訴人，上訴人不論調職與否，皆在彰化縣服務，完全沒有不符續住資格問題。此有先例可循：基隆市警察局之蕭年貴，在職期間配住宿舍，後亦在同市各分局調職，退休後於86年6月2日向凍省前臺灣省人事處陳情，奉准核撥搬遷補助費。（四）上訴人於48年間奉派鹿港分局刑警，依當時事務管理規則，獲配眷屬宿舍，而於62年退休時，依行政院49年12月1日台49人字第6719號函「退休人員准予暫時續住宿舍」之規定，與同院74年5月18日台74人政肆字第14927號函核示事項第2項，於事務管理規則修正前退休，而現仍續住修正前規則所定「眷屬宿舍」之退休人員，准予續住至宿舍處理時為止之規定，上訴人獲准居住及准予續住，於法有據。行政院人事行政局所為解釋〔包括訂定之法規核（釋）示〕已牴觸其上級機關行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函，依中央法規標準法第11條規定，牴觸部分當然無效。又被上訴人函稱「調職之界定已有明確之統一標準者」，不外前述行政院人事行政局之解釋及省府訂定之單行法規而已，尚無行政院另外核示規定。被上訴人執意引用業已廢止與不適用於上訴人之法令，否定上訴人合法續住資格，認事用法均屬違法。（五）被上訴人所謂違反宿舍借用規定是蓄意模糊焦點。查72年4月29日事務管理規則修正前之宿舍稱「眷屬宿舍」屬配住，修正後之宿舍稱「職務宿舍」屬借住；配住「眷屬宿舍」者，可享有續住及搬遷補助費等之福利保障，而借住「職務宿舍」者則無。所謂「借用」，乃依72年4月29日修正後事務管理規則第250條規定，所有宿舍之居住人即借用人應與宿舍管理機關簽訂宿舍房地借用契約；而修正前並無此規定，上訴人與被上訴人始終未曾訂定公證合約或借用契約，足見72年4月29日修正後之事務管理規則並不適用於其時已經退休10年之上訴人（於62年6月退休），上訴人申領搬遷補助費於法有據。被上訴人將配住之「眷屬宿舍」擅改為「職務宿舍」，將上訴人之「配住」擅改為「借住」，意圖喪失上訴人之合法資格，甚至向臺灣彰化地方法院提出上訴人無權占有，請求返還不當得利訴訟，惟上訴人居住之房屋（即系爭宿舍）屋齡老舊，全賴上訴人自費修屋，才得保持完整，並增加其價值，上訴人數十年來支出甚鉅，無從估計，並無不當得利。（六）依行政院83年11月14日台83人政給字第42933號函規定，搬遷補助費之支給，係以「退休人員或其遺眷」、「自願遷讓」、「依規定配住並經准予暫時續住」及「不參加輔購住宅」為條件，上訴人符合條件，依法提出申領。被上訴人稱依事務管理規則及警察機關宿舍管理要點，擅自加上「現住人所住宿舍必須是依規定配住並經宿舍管理機關准予暫時續住者」之要件，惟修正前、後之事務管理規則及警察機關宿舍管理要點並無「經宿舍管理機關准予暫時續住」之規定；而事務管理規則第246條規定明示各機關可自行訂定者，乃管理方式，並非資格之認定；人事行政局76年11月17日（76）局肆字第29983號函之重點亦在現住戶是否合於續住，參照有關法令，須於法有據。被上訴人捨此而自行認定，不僅違反事務管理規則第246條規定，亦抹煞國家照顧退休人員之美意。（七）參酌司法院釋字第557號有關退休人員可否續住宿舍之解釋，上訴人屬合法續住，於法有據。本件爭點在於續住資格之合法性，上訴人知所居住系爭宿舍是國有財產，無權永遠續住，因而於94年3月間聞悉鹿港分局將在上訴人現住宿舍建地興建辦公廳舍，上訴人即自願搬遷，故依行政院92年12月10日核定之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第17點規定搬遷補助費提出申請。依上揭司法院釋字第557號解釋，被上訴人所稱不符續住資格之理由，已完全消滅，其應依法核發搬遷補助費等語，為此，訴請撤銷原處分及訴願決定，被上訴人應作成給付上訴人搬遷補助費新臺幣（下同）24萬元之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）請領宿舍搬遷費條件（依事務管理規則及警察機關宿舍管理要點）規定如下：⒈現住人須為退休人員或遺眷（包括配偶及未成年子女）；⒉現住人必須是「自願」遷讓宿舍；⒊現住人所住宿舍必須是依規定配住並經宿舍管理機關准予暫時續住者。（二）按調職、離職及退休，應在3個月內遷出宿舍，46年6月6日頒布之事務管理規則即已明定，72年4月29日修正後該條文內容未作修正，僅條次更動，因此並無適用問題。另行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函核示：「於事務管理規則修正前退休，而現仍續住修正前規則所定眷屬宿舍之退休人員，准予暫時續住至宿舍處理時為止。」並不適用不合續住人員。調、離職人員既未依規定於3個月內返還宿舍，自此之後即屬不合續住戶，當然無准予暫時續住至宿舍處理時為止之適用。（三）上訴人於48年8月配住宿舍後，於60年2月自鹿港分局調職至溪湖分局服務及60年8月自溪湖分局調職至被上訴人所屬刑警隊服務，62年1月再調回鹿港分局服務，並於同年6月退休。上訴人於配住期間調職後3個月內應繳回宿舍，此為事務管理規則所明定，另「調職」之定義已由有權解釋機關行政院人事行政局以91年11月5日局授住字第0910318946號函明確釋示略以：「所稱「調職」係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所），及縣區甲分局調乙分局，甲分駐（派出）所調乙分駐（派出）所而言。」（四）另他單位如何適用事務管理規則及警察機關宿舍管理要點，因事涉個案事實認定問題，被上訴人不予置評，被上訴人依法令不予核發搬遷費，並無不當等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）按「借用人應於契約所定期限屆滿時，返還借用物。未定期限者，應於依借貸之目的使用完畢時返還之。」為民法第470條第1項前段所明定。次按「調職或離職人員，應在3個月內遷出宿舍，受撤職處分人員除獲准者外，應於l個月內遷出，逾期不遷，以占用公產及交代不清，依法處理。」46年8月2日行政院訂定發布之事務管理規則第9編宿舍管理第20條定有明文。（二）經查，上訴人於48年8月間獲鹿港分局配住系爭宿舍，嗣於60年2月ll日自鹿港分局調職至溪湖分局服務及60年8月自溪湖分局調職至被上訴人所屬刑警隊服務，62年1月再調回鹿港分局服務，並於同年6月退休，為兩造所不爭，並有公務人員動態紀錄卡1件附卷可稽，此部分事實堪以認定。（三）次查，59年12月24日臺灣省政府修正發布之臺灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法（87年2月10日廢止）第21條規定：「第15條、第17條及第l9條所稱『調職』係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所），及縣區甲分局調乙分局，甲分駐（派出）所調乙分駐（派出）所而言，其他各總、大隊比照辦理。」另行政院人事行政局91年11月5日局授住字第0910318946號函釋略以：「…查『臺灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法』第21條規定所稱『調職』係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所）；及縣區甲分局調乙分局，甲分駐派出所調乙分駐派出所而言，其他各總、大隊比照辦理。」及93年6月23日局授住字第0930305341號書函說明3略以：「本局76年9月14日（76）局肆字第24956號函略以：『查行政院台70人政肆字第33390號函規定“中央各機關退休人員或遺眷自願遷讓依規定配住並經准予暫時續住之公有眷舍者，其搬遷補助費調整提高為6萬元至10萬元（行政院83年ll月14日台83人政給字第42933號函調整為12萬元至24萬元）。”故領搬遷補助費之支給，係以“退休人員或遺眷”、“自願遷讓”、“依規定配住並經准予暫時續住”及“不參加輔購住宅”為條件。』」上開辦法及行政院人事行政局本於主管機關之權責所為之解釋，經核並無違反法律之規定，於本件自得予以援用。上訴人於60年2月ll日自鹿港分局調職至溪湖分局服務時，即喪失原配住系爭宿舍之續住資格，依首揭法令規定應於調職後3個月內遷出該配住之公有宿舍，其未遷出該宿舍即屬無權占用，自此之後，即不合續住戶之規定，亦不因被上訴人未予懲處或催遷，遽認為合法。又上訴人於62年間調回鹿港分局時，如有配住單身宿舍或眷屬宿舍之需要，應依規定重新申請核配宿舍，惟上訴人並未依法重新申請配住該宿舍之手續，亦不得以其於調職後又調回原配住任所，即認其續住原配住系爭宿舍為合法，自無行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函釋：「於事務管理規則修正前退休，而現仍續住修正前規則所定眷屬宿舍之退休人員，准予暫時續住至宿舍處理時為止。」之適用。況鹿港分局自93年12月間起即多次向上訴人催遷宿舍，並於94年5月23日具狀向臺灣彰化地方法院提起請求遷讓房屋之訴，此有鹿港分局函及起訴狀附卷可按，上訴人顯非「自願遷讓」宿舍，自與請領自動搬遷補助費之規定不合。（四）至於上訴人所提基隆市警察局蕭年貴，在職期間配住宿舍，後亦在同市各分局調職，退休後於86年6月2日向凍省前臺灣省人事處陳情，奉准核撥搬遷補助費乙節。縱使上訴人所言屬實，亦僅其他機關個案之認定問題，尚不得拘束原審之判斷。（五）綜上所述，上訴人不符請領搬遷補助費之條件，其主張均不足採等由，維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨除執上訴人在原審之主張外，並主張略謂：（一）按司法院釋字第557號解釋乃有關退休人員可否續住宿舍之最新大法官解釋，亦充分解決上訴人曾經調職之爭議，足堪作為上訴人合法續住之依據，惟原判決就此故意規避，略而不提，除明顯偏袒被上訴人，更明顯違法。（二）原判決稱鹿港分局自93年12月間起即多次向上訴人催遷宿舍，並於94年5月23日具狀向臺灣彰化地方法院提起請求遷讓房屋之訴，而認定上訴人顯非自願遷讓宿舍，與請領自動搬遷補助費之規定不合乙節，有邏輯上之錯誤，且與事實不符。原判決先假定上訴人不符續住資格，故推論上訴人顯非自願遷讓，乃前提錯誤而生錯誤推論。上訴人從未表示過不願遷讓宿舍，鹿港分局3次發函催討皆以上訴人不符續住資格為由，非為整建辦公廳舍。上訴人於48年8月間派任鹿港分局刑警，是時即獲配居住於產權經管機關即被上訴人之系爭宿舍，迄今已達40多年。93年11月間突然接到鹿港分局書函通知上訴人不符續住資格，令上訴人搬遷；惟上訴人發現函中所述之任職資料有誤，並擅將上訴人配住之宿舍誤列為借住，將眷屬宿舍誤為職務宿舍，即於93年12月9日向被上訴人異議，請求更正，惟被上訴人未理會，仍交由鹿港分局續以上訴人不符續住資格為由發函催討；上訴人乃分別於94年1月7日及同年2月2日向鹿港分局提出異議，惟雙方未達共識。94年3月初，上訴人聞悉鹿港分局將於系爭宿舍建地興建辦公廳舍，上訴人自知此乃國有財產，無權永久續住系爭宿舍，依行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函核示事項第2項規定，配合自願返還宿舍，於94年3月9日租○○○鎮○○路○○○號12樓之7房屋，並於同年月12日遷入，嗣於94年3月21日依行政院92年12月10日核定之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點(以下稱處理要點)第17點規定，向被上訴人提出搬遷補助費之申請，此乃上訴人自願遷讓之最具體表示。上訴人目前還有部分物品存放於系爭宿舍，完全係因系爭續住資格問題尚無定論，上訴人為了尊嚴，必須爭個公道。（三）上訴人完全符合行政院人事行政局93年6月23日局授住字第0930305341號書函所稱搬遷補助費之支給條件，被上訴人自應依規定核定給付上訴人12萬元至24萬元之搬遷補助費等語。
六、本院經核原判決並無違誤，並論斷如下：(一）處理要點第17點規定：「眷舍房地未依第6點、第12點、第13點規定辦理騰空標售、現狀標售、已建讓售，其合法現住人為退休人員或遺眷者，於95年12月31日以前，自願遷讓所配住眷舍，由主管機關按眷舍坐落地點、大小等級，在新臺幣12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費；……」。上開規定所稱之「合法現住人」，依同要點第3點第1項第6款規定，必須有續住之資格。上訴人於48年8月間獲鹿港分局配住系爭宿舍，嗣於60年2月ll日自鹿港分局調職至溪湖分局服務及60年8月自溪湖分局調職至被上訴人所屬刑警隊服務，62年1月再調回鹿港分局服務，並於同年6月退休，為原判決依法確定之事實，依59年12月24日臺灣省政府修正發布之臺灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法（87年2月10日廢止）第21條規定：「第15條、第17條及第l9條所稱『調職』係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所），及縣區甲分局調乙分局，甲分駐（派出）所調乙分駐（派出）所而言，其他各總、大隊比照辦理。」及行政院人事行政局91年11月5日局授住字第0910318946號函釋：「…查『臺灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法』第21條規定所稱『調職』係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所）；及縣區甲分局調乙分局，甲分駐派出所調乙分駐派出所而言，其他各總、大隊比照辦理。」上訴人於60年2月ll日自鹿港分局調職至溪湖分局服務時，即喪失原配住系爭宿舍之續住資格，依首揭法令規定應於調職後3個月內遷出該配住之公有宿舍，其未遷出該宿舍即屬無權占用，自此之後，即不合續住戶之規定。是以上訴人並不符合處理要點第3點第1項第6款必須有續住之資格之規定，自無從依處理要點第17點請求被上訴人發給搬遷補助費。上訴人主張其依處理要點規定，得請求發給搬遷補助費云云，並無足採。(二)依處理要點之規定，請領搬遷補助費之支給，係以“自願遷讓”、“依規定配住並經准予暫時續住”及“不參加輔購住宅”為條件。行政院人事行政局93年6月23日局授住字第0930305341號書函意旨與之相符。上訴人既非合法現住人，無續住資格，並不符合該函規定。上訴人主張其完全符合該函所稱搬遷補助費支給要件云云，亦屬無據。(三)司法院釋字第557號解釋意旨在於說明，行政院對國有眷舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。其並未提及退休人員居住眷舍，如何情形下可續住或不可續住之具體標準。該號解釋與上訴人有無續住資格，是否為合法現住人之判斷無關。原判決雖未論及該號解釋，亦非判決不備理由。上訴人主張司法院釋字第557號解釋乃有關退休人員可否續住宿舍之最新大法官解釋，亦充分解決上訴人曾經調職之爭議，足堪作為上訴人合法續住之依據，惟原判決就此故意規避，略而不提，除明顯偏袒被上訴人，更明顯違法云云，顯屬誤解。(四)從而，原判決認本件原處分認事用法，均無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，認事用法均為妥適，並無違背法令之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人復對於業經原判決論述不採之事由再予爭執，主張原判決違法，求予廢棄，經核並無理由，上訴應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 29 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 黃 清 光法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 29 日
書記官 莊 俊 亨