最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01172號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 李念祖律師
黃翰威律師劉昌坪律師被 上訴 人 勞工保險局代 表 人 乙○○上列當事人間因勞工保險條例事件，上訴人對於中華民國96年1月18日臺北高等行政法院94年度訴字第955號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國（以下同）93年9月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款（以下簡稱勞保補助款），乃以93年11月1日保承新字第09360510420號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函（以下簡稱原處分等）請上訴人依規定撥付，總計新臺幣（以下同）359,848,360元。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略以：上訴人依憲法及勞工保險條例規定負擔之勞保補助款，其補助對象（即被保險人範圍）應限於設籍且居住於上訴人行政轄區內之特定勞工，原處分等以投保單位營業登記所在地為計算基礎，使上訴人負擔非行政轄區內居民之勞保補助款，違反司法院釋字第550號解釋意旨及勞工保險條例之立法意旨，更無法律依據，應予撤銷。又原處分等擴大上訴人應負擔之勞保補助款範圍，造成上訴人財政沈重負擔，甚而排擠上訴人其他重大民生建設支出，侵害上訴人財政自主權之核心領域，違反憲法及地方制度法保障地方自治之意旨。另參照學者黃錦堂、陳愛娥、曾巨威、劉宗德、黃耀輝及董保城等於健保補助款案所表示之意見，均認為應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為計算基準，若以「投保單位營業登記所在地」為計算基準，則明顯牴觸司法院釋字第550號解釋意旨，且違反法律保留原則，更侵害上訴人財政自主權之核心領域。倘被上訴人強令上訴人依據原處分等擔負照顧「其他」地方自治團體轄區內居民之責任，超額負擔勞保補助費用，則不但不易釐清中央政府與上訴人間之政治責任，且將混淆上訴人與其他地方自治團體間之責任。是原處分等違反民意政治及責任政治之憲法基本原則，為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。
三、被上訴人則略以：司法院釋字第550號解釋係上訴人針對有關健保補助款有違憲爭議，逕行聲請釋憲，與勞保補助款無關，故司法院釋字第550號解釋於本件應無適用餘地，原審93年度訴更一字第196號判決（健保補助款）及93年度訴字第888號判決（勞保補助款）均同此見解。又參照學者蔡茂
寅、郭明政、廖元豪、賴浩敏等於健保補助款案所表示之意見、學者管歐、劉得寬、蔡墩銘、陳榮宗、賴源河等之著作中對居民之闡述（即司法院釋字第415、542號解釋意旨）及地方制度法第15條之規定，足見上訴人將司法院釋字第550號解釋中之「居民」，曲解、限縮及狹義解釋為僅係指「設籍」於該地方自治區域內之市民，以規避其依全民健康保險法規定應負擔健保補助款之責任，顯非適法。另被上訴人係依據憲法第155條規定之法定義務，依勞工保險條例之制度規劃，即以投保單位為計算基礎，由中央及地方政府比例負擔勞保補助款。再依勞工保險條例第6條第1項、第15條第1款、第16條第1項第1款規定可知，立法者本來就已規劃由投保單位負擔保險費，並隱含以投保單位為計算基準之意旨。故上訴人以投保單位為計算基礎，計算上訴人應負擔勞保補助款，具正當性，並非違法之行政處分。何況被上訴人依據勞工保險條例計算上訴人應負擔之勞保補助款已行之有年，如改以上訴人所稱之「設籍」為計算基礎，將會顛覆現有之勞保制度，使被上訴人無法依據勞工保險條例及現有資料對上訴人開立繳款單，將對勞工保險之實施造成極大之影響等語，資為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）按憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。
而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，故系爭由地方自治團體補助之保險費，除雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，自符合憲法規定意旨。（二）復按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務，其所謂之人民，包括自然人、法人及非法人組織之營利事業。彼等對於中央或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對彼等有徵稅之權力及提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。（三）法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且由投保單位依法分擔保險費。又法人或營利事業之流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性。從而，就勞保補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。（四）司法院釋字第550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」之爭點，亦即該號解釋並未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。況且司法院釋字第415、542號解釋對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，而上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，亦缺乏依據。（五）地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。若細究同法第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與權義規定間似又無必然之對應關係可言，自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至上訴人所引內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函釋（以下簡稱內政部89年函釋），係針對同法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與同法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人自不得比附援引。因此，同法第15條規定不能導出司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限之結論。（六）立法機關於上訴人所舉之身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，均係明文規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定。職是，上訴人依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭勞保補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。因此，被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭勞保補助款之認定依據，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦核無上訴人所指原處分等違反法律保留原則之可言。（七）依司法院釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有…照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。（八）參照84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法協商過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保補助款之正當性，上訴人主張應以「居民」來計算系爭勞保補助款云云，尚無所據，無足採信。（九）勞工保險條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。綜上所述，被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭勞保補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則被上訴人以上訴人依法應負擔93年9月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計359,848,360元，以原處分等函請上訴人撥付，於法洵無違誤等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：（一）全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法規定所設之社會福利制度，憲法就該制度所設之基本精神及司法院釋字第550號之解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用；且該解釋係以上訴人照顧轄區內居民之義務，可藉由健保補助款之繳納獲得實現為由，認上訴人應與中央協力負擔轄區內居民之健保補助款。該解釋既使用「居民」一詞，顯見其所強調者乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性，非以投保單位對地方自治團體具有經濟上或稅收上貢獻為由，肯認地方自治團體應負擔健保補助款；又地方制度法第18條、社會救助法第18條、第19條，均明定社會服務與社會救助係屬直轄市之「自治事項」，且明定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔醫療補助與低收入戶之保險費，而非以「經濟貢獻」或「稅收貢獻」為標準，足證以投保單位登記地作為地方自治團體應否負擔健保補助款之標準，已違背司法院釋字第550號解釋及地方制度法之相關規定。原判決於適用勞工保險條例第15條之規定時，曲解司法院釋字第550號解釋意旨，並認上訴人應補助之投保對象範圍應以「設籍於上訴人行政轄區之居民為限」之意旨與本件無涉，逕認被上訴人得以法無明文之「投保單位所在地」為標準，計算上訴人應負擔之補助款，其適用法規顯牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定，核屬適用法規不當。又原判決以被保險人對地方自治團體具有稅收貢獻為由，認定被上訴人可以「投保單位登記地」為標準，要求上訴人須負擔非設籍且居住於上訴人轄區內事實之被保險人之勞保補助款，顯有違地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則與憲法對於人性尊嚴之尊重，更與司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定相牴觸，顯屬適用法規錯誤。（二）司法院釋字第415、542號解釋均未涉及地方自治事項，且與本件事實不同，本件無從比附援引；況各該解釋之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上。原判決認各該解釋均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準，其顯就各該解釋所強調之「居住事實」略而不論，並以曲解後之解釋意旨，強加於本件適用，無視有關地方自治「居民」向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415、542號解釋之違法，核屬適用法規不當。（三）原判決認勞保補助款係以勞工為加保對象，而勞工保險條例（就業保險法準用）規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞保，故被上訴人以投保單位所在地臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，計算上訴人應負擔之勞保補助款，於法有據。惟原判決並未明確敘明以「投保單位所在地」為計算標準之依據為何，復漏未斟酌上訴人所提「勞保補助款之範圍計算，應以設籍在上訴人轄區之被保險人為限，而與投保單位所在為何，無任何關係」之主張，適用法規亦有未當。（四）按勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，與上訴人補助對象之範圍無關，是被保險人以「勞工身分參加勞工保險」與以「居民之身分接受補助」二者乃不同之法律關係。原判決竟將上開被保險人、雇主與被上訴人間之「加保」法律關係，套用於被保險人與上訴人間之「補助」法律關係，逕認被上訴人以「投保單位所在地」為計算標準之見解為適當，顯牴觸上開規定，並將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩者混為一談，自有適用法規不當之違法。（五）司法院釋字第550號解釋理由書援引地方制度法第18條第3款第1目之規定，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體負擔健保補助款義務之合憲性基礎，則應自地方制度法相關規定探求該解釋中「居民」之定義。參酌該解釋理由書將同屬社會保險性質之健保視為直轄市社會福利事項之一環，地方制度法第16條第4款規定僅「直轄市市民」方得享有直轄市社會福利與醫療衛生事項之權利、同法第17條規定直轄市市民應盡遵守自治法規與繳納自治稅捐之義務，及同法第15條直轄市市民定義等相關規定，足見應由上訴人負擔之勞保補助款範圍，應以設籍於上訴人自治區域內之人民為限。惟原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款及第17條之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，率認上訴人之主張無理由，自有適用地方制度法第15條、第16條及第18條不當之違法。又原判決誤解地方制度法第16條第5款及第17條第1款規定，違法認定居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件，核屬判決不適用法令。另上訴人於原審所引據之內政部89年函釋，雖係在解釋地方制度法第4條「聚居」之定義，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量，仍有參考價值；另引據之有關地方自治團體「居民」之國外立法例，雖非國內之法律規範，然於我國相關法律並無明文規定之情形下，似亦可視為行政法之法理而予援用。況我國有關社會福利法規，多係以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，依體系解釋原則與顧及法律整體規範之一致性，原審於解釋「居民」之概念時，自應審酌該相關規定。惟原判決竟以上訴人提出之內政部89年函釋及外國立法例均無足採，且因勞工保險條例及就業保險法均無明文規定應以設籍為地方自治團體負擔各該福利之準據為由，而未採信上訴人之主張，其解釋適用司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全、正確。（六）84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保險費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，故有關負擔比例之調整，顯非如原判決所云「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已。惟原判決曲解該次修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞工保險條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，亦未審酌上訴人所提出之具有明確立法資料佐證之主張，而採納被上訴人望文生義之見解，逕為違背勞工保險條例第15條修法意旨之解釋，顯屬適用法規錯誤。（七）被上訴人未查目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保補助款均已改由中央政府代為負擔之事實，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準為適當，顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民之唯一標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。是被上訴人以「投保單位所在地」計算上訴人負擔勞保補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律所賦予之職權，自屬違憲。原判決未予糾正，竟認被上訴人所採之行政便宜及經濟之理由為正當，未就其本於濫用權力之法律解釋所為之行政處分，進行合法性之審查，致侵害人民基本權利及破壞權力分立體制，實已與憲法所設保障人權及權力分立制度相牴觸云云。
六、本院查：憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。又憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。本件由上訴人負擔系爭勞保補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難認有侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭勞保補助款之認定依據，於法洵無違誤。至於上訴人所指目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保補助款均已改由中央政府代為負擔，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準為適當，顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，牴觸權力分立制度云云。查目前由政府補助之勞保費，係因配合臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7月19日修正勞工保險條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，尚難執此理由，主張由直轄市（臺北市及高雄市）負擔勞保補助款，係違反勞工保險條例第15條之規定。上訴論旨，無非以其對勞工保險條例第15條之歧異見解，指摘原判決所適用之法令牴觸司法院釋字第550號解釋；明顯曲解司法院釋字415號、第542號解釋；將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；適用地方制度法第16條、第17條之規定與勞工保險條例第15條牴觸，有判決不適用法規、適用法規不當等違背法令之情事，求予廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 5 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 7 月 5 日
書記官 張 雅 琴