最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01103號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 古進昌被 上訴 人 苗栗縣大湖鄉公所代 表 人 乙○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年11月2日台中高等行政法院94年度訴字第395號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落苗栗縣○○鄉○○段710及711地號土地被道路佔用部分，面積各為183.293平方公尺及1.855平方公尺（下稱系爭土地），經被上訴人闢建為道路，供不特定之公眾繼續使用已數十年。上訴人分別於民國94年3月23日、4月17日、5月4日及5月9日向苗栗縣政府及被上訴人請求派員勘測並返還系爭土地及補償損失，經被上訴人函覆以俟財源充足並編列相關經費後再行辦理等語。上訴人不服向苗栗縣政府提起訴願，惟上訴人嗣後將該訴願撤回，依行政訴訟法第7條及第8條之規定提起行政訴訟遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：
（一）原判決理由四內「原告稱系爭土地自46年即開闢為道路迄今」，其實此部分更早即由約2.5米寬逐步擴寬至今之4米。況在此道路靠北邊早有4米之計畫道路用地，也就是有8米寬之直線計畫道路用地可供使用。此部分既供公共通行並已登記為計畫道路用地，對此部分上訴人訴訟中沒有任何異議與請求，原判決作此部分之論述非關本案事實與內容，亦即偏離本案訴訟主體事實與主張，顯係認錯事實作違背法令之論述。
（二）被上訴人既已有8米寬之直線完整計畫道路可用，卻另外設計一個大轉彎，增加佔有上訴人此部分土地加上原有8米寬之計畫道路，路寬突然增寬致約達18米寬。原審法官既已履勘完畢，即可證明：1.非國家公共事業之需要，純屬被上訴人設計不當才強佔上訴人土地使用。2.對人民受憲法保障之財產權非經由法定程序予以剝奪。3.既已有8米直線計畫道路可用，此項徵收及其程序必須符合必要性原則。4.並未對「並應於相當期間內給予合理補償」給予任何承諾。判決結果與判決主張之釋字第428號解釋完全相反，明顯違背法規。
（三）上訴人據行政訴訟法第8條請求依公告地價加成購買，以補償上訴人27年來不能使用該土地所受損失。原審法官如認請求購買土地及補償為不合法，則為何當庭諭知提出土地現值及補償損失之價錢，又指點是否要依國家賠償法及民法侵權行為之規定請求損害賠償。且並非上訴人請求被上訴人徵收，而僅係被上訴人不顧憲法保障人民財產權之存在，人民循行政訴訟補救而已。原判決不顧事實為駁回之判決，顯然違背行政訴訟法第1條之宗旨。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因此，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。至司法院大法官會議釋字第400號解釋，固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；且該號解釋文亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非賦與人民得向國家請求土地徵收之請求法律基礎（除非法律規定於特殊情形，人民有直接請求政府機關徵收之權利，如土地法第217條、土地徵收條例第8條、第58條第2項等）。經查，系爭土地僅作為道路使用，並無上開規定之特殊情形，是本件上訴人以系爭土地經被上訴人作為道路使用已數十年，請求被上訴人應辦理系爭土地徵收，徵收價格則按每平方公尺6,655元計算之部分，為無理由，應予駁回。
(二）關於上訴人以系爭土地經被上訴人佔用為道路使用多年，依據國家賠償法及民法侵權行為之規定，請求賠償上訴人無法使用系爭土地之金額為1,350,000元部分，依行政訴訟法第7條及第8條之規定起訴。經查，本件系爭土地現況為道路使用經履勘屬實，又上訴人承稱系爭土地自46年即開闢為道路迄今，上訴人起訴狀附件一之其於94年3月23日向苗栗縣政府申訴書，亦記載系爭土地經無償作為道路使用40年，是系爭土地既係人車通行之道路，並有40餘年之久，自有公用地役權之關係存在。是縱認上訴人系爭土地有因公益而特別犧牲之情事，依司法院大法官會議釋字第400號解釋意旨，國家亦僅生應依法律之規定辦理徵收給予補償之義務，上訴人依行政訴訟法第8條第1項請求被上訴人徵收系爭土地，合併依同法第7條請求國家賠償法及民法侵權行為之規定，請求被上訴人賠償上訴人無法使用系爭土地之損害，亦屬無據，此部分訴訟應予駁回。至上訴人依行政訴訟法第8條之規定依國家賠償法及民法侵權行為之規定請求被上訴人賠償部分，因上訴人所據非屬公法上之請求權，此部分起訴為不合法，併予駁回。
四、本院判斷：
（一）上訴人對被上訴人並無請求其應擬具徵收文件向內政部申請徵收系爭土地之公法上請求權。
查本件上訴人以被上訴人未經徵收，擅將系爭土地闢為道路，致其權益受損，迭次向其請求徵收，均遭拒絕為由，乃於94年7月22日向原審法院提起一般給付訴訟，請求被上訴人應辦理徵收系爭土地。經查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣市政府」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，本件有關系爭土地之徵收核准機關為內政部，而補償機關為苗栗縣政府，而被上訴人苗栗縣大湖鄉公所僅屬「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項)外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，與國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係，需用土地人與所有權人間原則上不具有徵收法律關係。次查提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件，其所稱公法上原因，係指人民依公法法規之規定，對國家享有公法上請求權而言。經查：憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祗有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，在法律並明文規定之情形外，認人民對國家具有公用徵收之公法上請求權時，似與存續保障之精神不符。
又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得國家依法律所定程序為之，準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之最後不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，有無以徵收以外之法律手段，取得所需用土地之可能性，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收，而用以侵害自己所受保障財產權之權利。
其次，我國是採司法救濟二元化之國家，國家賠償與行政上損失補償仍有其傳統上之分野。苟如上訴人主張：被上訴人未經徵收，擅將其土地闢為道路使用云云。亦屬上訴人是否得對被上訴人違法侵害其權利之行為，另案請求法律救濟之問題，尚無從即認上訴人具有公用徵收之公法上請求權。
（二）上訴人對被上訴人並無發給徵收補償費之公法上請求權。以之為被告，亦不具當事人適格。
按國家因公益需要，舉辦公共事業，依法徵收私有土地固應給予補償，倘國家依法徵收私有土地後，而未給予補償者，其徵收行為之法效果為何，各國法則不一，然參酌司法院33年院字第2704號、釋字第110號以及現行土地徵收條例第20條第3項等規定意旨，係採取徵收失效說。準此，被徵收人對補償機關並無請求發給徵收補償費之公法上請求權，僅能對作成發給補償之行政處分不服時，提起撤銷訴訟。從而，本件上訴人訴請被上訴人應依80年台3線鄰地之時價發給補償金，自係不合法。又本件徵收補償機關，依上述說明，應係苗栗縣政府，並非被上訴人，則上訴人對被上訴人訴請發給徵收補償費，亦難謂妥適。
（三）上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其為駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 25 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 26 日
書記官 邱 彰 德