最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01107號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師黃翰威律師被 上訴 人 勞工保險局代 表 人 乙○○上列當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國95年12月28日臺北高等行政法院94年度訴字第16號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人以民國93年5月25日保承新字第09360044170號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函請上訴人撥付依法應負擔之93年4月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款計新臺幣（下同）354,676,019元。惟依勞工保險條例、地方制度法之相關規定及司法院釋字第550號解釋意旨，被上訴人應負擔之勞保費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限。上開函之處分竟以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔行政轄區外居民之勞保費補助款，已侵害上訴人財政自主權之核心領域，有違憲之虞，爰請判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外居民勞保費補助款部分均撤銷。
被上訴人則以：被上訴人依憲法第155條規定之法定義務與勞工保險條例之制度與精神，規劃以投保單位為計算基礎，計算上訴人應負擔之保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲、違法之情形，更未侵害上訴人財政自主權，自無不當等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：1.系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助符合憲法第155條之規定意旨。且地方政府對其地區內之居民或住民有徵稅之權力，亦有對其提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府對其或其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位依法分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性。是就勞工保險補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。2.參諸司法院釋字第550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」作成解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認司法院釋字第550號解釋於本件勞工保險保險費補助款亦有其參酌餘地，該號解釋亦未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。況司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此有司法院釋字第542號及第415號解釋意旨可參，益證上訴人以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋所闡釋內容未合。3.上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，惟地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另由地方制度法第15條至第17條規定之排列順序與規範內容可知，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至上訴人所引內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人自不得以此主張其應負擔健保費補助款之對象，僅限於設籍在其行政轄區內之居民。4.立法機關於上訴人所舉之身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，均係明文規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，然於勞工保險條例、就業保險法，並無以「設籍」為限之規定，此觀勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1、第15條，以及就業保險法第5條、第40條規定至明。而由上開規定所為被保險人之分類，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類。再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，是上訴人依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭保險費補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。是被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法應屬適當，並無違反法律保留原則。5.司法院釋字第550號解釋已表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象，而所謂「生活關係」應從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，這也是勞工保險、全民健康保險皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至是本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。6.復參照84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之正當性。7.上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，參諸司法院釋字第550號解釋文及其理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞工保險條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。另上訴人從比較法上，主張被上訴人以投保單位所在地計算上訴人應負擔健保費補助款不具合法性，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束原審法院依我國法律所為之判斷。綜上所述，被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，乃函請上訴人撥付依法應負擔之93年4月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款354,676,019元，於法洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略以：1.按全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法規定所設之社會福利制度，憲法就該制度所設之基本精神及司法院釋字第550號之解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用；且該解釋係以上訴人照顧轄區內居民之義務，可藉由健保費補助款之繳納獲得實現為由，認上訴人應與中央協力負擔轄區內居民之健保費補助款。其既使用「居民」一詞，顯見其所強調者乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性，非以投保單位對地方自治團體具有經濟上或稅收上貢獻為由，肯認地方自治團體應負擔健保補助款；又地方制度法第18條、社會救助法第18條、第19條，均明定社會服務與社會救助係屬直轄市之「自治事項」，且亦明定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔醫療補助與低收入戶之保險費，而非以「經濟貢獻」或「稅收貢獻」為標準，足證以投保單位登記地作為地方自治團體應否負擔補助款之標準，已違背司法院釋字第550號解釋及地方制度法之相關規定。原判決以被保險人對地方自治團體具有稅收上貢獻為由，認定被上訴人可以「投保單位登記地」為標準，要求上訴人須負擔非設籍且居住於上訴人轄區內事實之被保險人之勞保補助款，顯有違地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則與憲法對於人性尊嚴之尊重，更與司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定相牴觸，自屬判決適用法規不當。2.司法院釋字第415號、第542號解釋均未涉及地方自治事項，且與本件事實不同，自不得於本件比附援引；況其內容之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上。原判決認上開解釋均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準，其顯就上開解釋所強調之「居住事實」略而不論，並以曲解後之解釋意旨，強加於本件適用，無視有關地方自治「居民」向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415號、第542號解釋之違法，核屬適用法規不當。3.原判決於適用勞工保險條例第15條之規定時，曲解司法院釋字第550號解釋意旨，並認上訴人應補助之投保對象範圍應以「設籍於上訴人行政轄區之居民為限」之意旨與本件無涉，逕認被上訴人得以法無明文之「投保單位所在地」為標準，計算上訴人應負擔之補助款，其適用法規顯牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定，亦屬適用法規不當。又原判決認勞保費補助款係以勞工為加保對象，而勞工保險條例（就業保險法準用）規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞保，故被上訴人以投保單位所在地臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，計算上訴人應負擔之勞工保險費補助款，於法有據。惟原判決並未明確敘明以「投保單位所在地」為計算標準之依據為何，復漏未斟酌上訴人所提「勞保費補助款之範圍計算，應以設籍在上訴人轄區之被保險人為限，而與投保單位所在地為何無任何關係」之主張，亦有未當。4.按勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，與上訴人補助對象之範圍無關，是被保險人以「勞工身分參加勞工保險」與以「居民之身分接受補助」二者乃不同之法律關係。原判決竟將上開被保險人、雇主與被上訴人間之「加保」法律關係，套用於被保險人與上訴人間之「補助」法律關係，逕認被上訴人以「投保單位所在地」為計算標準之見解為適當，顯牴觸上開規定，並將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩者混為一談，自有適用法規不當之違法。5.司法院釋字第550號解釋理由書援引地方制度法之規定，作為與「居民」生活關係密切之地方自治團體負擔健保費補助款義務之合憲性基礎，則自應依該法之規定解釋「居民」之意義。又地方制度法第16條第4款與第17條係規範直轄市市民之權利與義務，同法第15條則規定中華民國國民設籍在直轄市之地方自治區域內者，即為直轄市市民。是參酌該解釋理由書將同屬社會保險性質之健保視為直轄市社會福利事項之一環、地方制度法第16條第4款規定僅「直轄市市民」方得享有直轄市社會福利與醫療衛生事項之權、第17條規定直轄市市民有應遵守自治法規與繳納自治稅捐之義務，及同法第15條直轄市市民定義等相關規定，足知上訴人負擔之勞保費補助款範圍，應以設籍於上訴人自治區域內之人民為限。惟原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目及第16條第4款、第17條之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，率認上訴人之主張無理由，自有適用地方制度法第15條、第16條及第18條不當之違法。又原判決誤解地方制度法第16條第5款之規定及第17條第1款規定，違法認定居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件，自有判決不適用法令。另上訴人於原審所引之內政部函釋，雖係在解釋地方制度法第4條「聚居」之定義，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量，仍應有參考價值；而有關地方自治團體「居民」之國外立法例，雖非國內之法律規範，然於我國無相關法律明文規定之情形下，似亦可視為行政法之法理而予援用。況我國有關社會福利法規，多係以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，依體系解釋原則與顧及法律整體規範之一致性，原審於解釋「居民」之概念時，自應審酌該相關規定。惟原判決竟以上訴人提出內政部之函釋及外國立法例均無足採，且因勞工保險條例及就業保險法均無明文規定應以設籍為地方自治團體負擔各該福利之準據為由，而為不利上訴人之認定，其解釋適用司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂正確。6.84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，故有關負擔比例之調整，非如原判決所云「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已。惟原判決曲解該次修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞工保險條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之主張，顯屬適用法規錯誤；又其未審酌上訴人提出具有明確立法資料佐證之主張，而採納被上訴人望文生義之見解，逕為違背勞工保險條例第15條修法意旨之解釋，顯有適用法規錯誤。7.按被上訴人未查目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔之事實，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，顯不符權力分立原則。綜上，被上訴人以「投保單位所在地」計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律賦予被上訴人之職權，自屬違憲。原判決未予糾正，竟認被上訴人所採之行政便宜及經濟之理由為正當，未就本件濫用權力之行政處分，進行合法性之審查，已造成人民基本權利之侵害及破壞權力分立體制云云。
本院查：憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。又憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。本件由上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難認有侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，於法洵無違誤。至於上訴人所指目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，不符權力分立原則云云。查目前由政府補助之勞保費，係因配合臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7月19日修正勞工保險條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，尚難執此理由，主張由直轄市（臺北市及高雄市）負擔勞保費補助款，係違反勞工保險條例第15條之規定。上訴論旨，無非以其對勞工保險條例第15條之歧異見解，指摘原判決所適用之法令牴觸司法院釋字第550號解釋；明顯曲解司法院釋字415號、第542號解釋；將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；適用地方制度法第16條、第17條之規定與勞工保險條例第15條牴觸，有判決不適用法規、適用法規不當等違背法令情事，聲明廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 黃 本 仁法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
書記官 蘇 金 全