最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00111號上 訴 人 甲○○代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁福慶律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 丙○○ 送達處所同上上列當事人間因有關寺廟事務事件，上訴人對於中華民國94年7月14日臺北高等行政法院93年度訴字第2010號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：本件上訴人所有寺廟於民國（下同）72年即經被上訴人將建別認定為「私建」，有被上訴人於72年8月核發之寺廟登記可資為證，該建別認定為「私建」之期間至被上訴人更改為「募建」止，期間長達20年以上，按諸民法第769條之規定，得為不動產時效取得之依據，故該20年期間得為人民信賴行政機關處分有效，而應受信賴利益保護。乃上訴人之建別自登記以來，就一直被認定為「私建」，此一認定並非上訴人以行政程序法第119條第1款、第2款所促成，且無行政程序法第119條所列各款信賴利益不值得保護之情形，依行政程序法第117條第2款之規範意旨，被上訴人不得就上訴人之建別率予變更，原判決未慮及此，謂此一變更與信賴保護原則無違，率爾為被上訴人得依行政程序法第117條撤銷原處分之判決，其判決適用法律有所錯誤。又本件究竟有無行政程序法第117條、第119條之情形，上訴人及被上訴完全未就該2條之條文為事實上、法律上之陳述及辯論，原審即自為該條文之適用，顯係突襲性之裁判，且原審未讓兩造有法律上及事實上陳述之機會，亦違背行政訴訟法第120條第2項之規定，原判決當然違背法令。另對於「私建」之信賴利益之保護，非僅及財產名義之保護，更是及於其財產自由處分之保護，本件如經被上訴人將上訴人之建別由「私建」更改為「募建」，即有監督寺廟條例第8條之適用，則財產權之處分即受限制；尤其被上訴人已行文要求上訴人之出租行為要徵得其同意，顯已以監督寺廟條例第8條之規定限制上訴人之財產處分行為，明顯違反「信賴利益保護原則」，亦侵害人民之財產權。甚且監督寺廟條例第8條業經司法院釋字第573號解釋為違憲，原審判決顯有不適用法則或適用不當之違法，其判決違背法令。另有關監督寺廟條例之適用對象，該條例第3條設有除外規定，其中第3款為「私人興建並管理」的寺廟，是以依其文義解釋，只要是私人出資興建，並由私人管理，即無該條例之適用。惟被上訴人未經法律之授權逕自創立「私建」、「募建」之名詞，謂私人不以捐出為目的興建寺廟，並由私人管理者為「私建」；若由公眾或私人捐贈興建，縱由私人管理，仍非監督寺廟條例第3條第3款之「由私人建立並管理」，而屬「募建」，如此解釋已逸脫法律用語之文義，顯有瑕疵。查行政機關如是解釋之依據為監督寺廟條例第6條，惟監督寺廟條例第6條之規範，與「募建」、「私建」並無關連。蓋有關寺廟究屬「募建」、「私建」既為現行行政機關界定是否適用監督寺廟條例之標準，涉及廟產能否自由管理使用處分收益，自與人民之自由權利有關（即司法院釋字573號指明之宗教自由，人民財產權），自不屬細節性、技術性之規範，應受法律保留原則拘束，原判決謂內政部有關「募建」、「私建」之函釋純為細節性、技術性之規範，實誤解細節性、技術性規範之意旨，並與憲法第23條、中央法規標準法第5條、行政程序法第4條揭示之法律保留原則有違，復與司法院釋字第
413、443、456號解釋意旨相左，而有判決違背法令之違法。又寺廟「募建」、「私建」之認定，依現今之行政機關運作，為適用監督寺廟條例與否之前提，涉及宗教自由、宗教平等以及人民財產權之限制，應遵守法律保留原則，行政機關無法律依據，遽為建別之創設，已影響人民自由權利之行使，依其建別之定義而作成之建別認定處分，應屬無效。末查，原判決於審認被上訴人認定上訴人為「募建」寺廟部分，有判決違背證據法則之違法。乃上訴人「建廟百年」並不等於廟產係信眾捐助而來，原判決未就廟產是否為信眾捐贈乙節為調查，遽以上訴人有百年歷史而謂上訴人符合內政部所創設之「募建」標準，實屬臆測，有認定事實未依證據之違法。原判決謂被上訴人指稱上訴人之寺廟規約未經被上訴人核備，為上訴人所不爭乙節，殊屬謬誤；蓋上訴人在原審已主張曾將寺廟規約送原處分機關即被上訴人備查，何來不爭之認定，實與卷證資料有違，亦有違背證據法則之違法。原判決謂原處分卷所附之土地登記簿謄本，其所有權均登記在寺廟名下，且無相關移轉紀錄應可推知廟產為信徒捐贈；然上訴人已建寺一百多年，土地並非全是臺灣光復後取得，憑臺灣光復後之土地登記資料無法窺知全貌，原判決未予調查，即「推知」其權利狀態，顯於法有違。上訴人管理人之產生，依寺廟規約規定，係由特定之21名信徒中相互推舉產生，此為宗教自治事項，難謂有何不妥或違法；然原判決卻以「私人建立並管理之私建寺廟，其管理人慣例上係由指定或繼承人產生等語」認定上訴人非私人建立並管理之寺廟，如此主張殊嫌無據，其採認之「私建」寺廟管理人產生之「慣例」何在，原判決與被上訴人就此均未為說明或主張，在原審雙方亦未針對此點為辯論，原判決遽謂有此「慣例」，以之為判決基礎，亦有判決違背法令等情，爰請求廢棄原判決。
二、被上訴人未提出上訴答辯狀。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人之寺廟登記證建別，原登記為「私建」，為兩造所不爭；惟依訴願卷附甲○○調查研究（研究委託：臺北縣政府，研究主持人：李乾朗）所示，該寺廟建於清朝道光3年(西元1823年)，距今已達一百餘年，時代久遠，依照一般經驗法則判斷，上訴人之廟產應為信眾之捐助所累積。上訴人所提之規約，固於第6條載明其信徒為21名，然該規約係訂立於86年12月30日，有該規約影本附原處分卷可稽，離上訴人建寺之時，已逾百年；且依被上訴人指稱，該規約未經被上訴人核備，為上訴人所不爭，實無法證明上訴人廟產均為該21名信徒或其先人所捐助，此由原處分卷所附上訴人之土地登記簿謄本，其所有權人欄均登記為寺廟名下，且無相關產權移轉記錄應可推知；又參以上訴人之管理人，慣例係由信徒過半數之同意推選，有上訴人提出之72年8月臺北縣政府寺廟登記證影本記載此一「管理人繼承慣例」附本案卷可證，與私人建立並管理之私建寺廟，其管理人慣例上係由指定或繼承產生之情形有別。綜上以觀，上訴人屬於「募建」之型態，應可採認；其寺廟登記原登記為「私建」，應係錯誤登記所致。上訴人之屬性，經被上訴人查證結果，既非屬於「私建」，依上開規定及說明，被上訴人依職權變更上訴人之建別為「募建」，使上訴人適用監督寺廟條例之監督管理，以維公益，並無不合。又本件被上訴人將上訴人之建別變更為「募建」，其名下之不動產仍為上訴人所有，對上訴人行使權利亦無影響，故無違反「信賴保護原則」之情事。此外，本件之爭議，在於被上訴人是否有權就寺廟種類予以認定，以決定該寺廟有無監督寺廟條例之適用，核與司法院釋字573號，係就監督寺廟條例關於寺廟處分財產所為之限制是否違憲之解釋，尚無關涉。從而，被上訴人以上訴人之不動產所有權人均已登記為寺廟所有等情，核屬「募建」為由，將上訴人原「私建」之建別變更為「募建」，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：㈠按「寺廟屬於左列各款之一者，不適用本條例之規定：一、由政府機關管理者。二、由地方公共團體管理者。三、由私人建立並管理者。」「寺廟財產及法物，應向該管地方官署呈請登記」「寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理之」監督寺廟條例第3條、第5條及第6條第1項各定有明文。本件上訴人於92年11月間申請變更管理人，案經臺北縣淡水鎮公所以92年11月18日北縣淡民字第0920035420號函報被上訴人，經被上訴人查證相關資料，登記於甲○○名下之不動產，計有坐落臺北縣○○鎮○○段○○○○○號等60筆土地及坐落臺北縣○○鎮○○里○○路○○號等49筆建物，而寺廟登記建別仍為「私建」。被上訴人乃以93年1月2日北府民宗字第0930000005號函復淡水鎮公所略以，貴鎮甲○○原寺廟建別登記為「私建」，本府依規定逕將其建別改為「募建」，．．．二、依照內政部87年7月28日台（87）內民字第8705205號函略以：寺廟財產已為寺廟所有權名義登記者，於寺廟總登記時應認定為募建或私建寺廟問題，自應依照監督寺廟條例第6條之規定認定為「募建」，又依內政部91年8月23日台內民字第0910069166號函，研商92年寺廟總登記作業會議決議二：惟為避免募建寺廟其財產已登記為寺廟所有而主管機關所發寺廟登記表、寺廟登記證之建別欄仍登載為「私建」情事，於92年寺廟總登記時，如有上述情形，應依據監督寺廟條例第6條規定，認定為募建寺廟，逕將其建別改為「募建」後再核發寺廟登記表證。經查，該寺有多筆不動產所有權人已登記為寺廟所有，而寺廟登記表卻登記為私建寺廟，與事實不符，請轉知該寺本府已依上開函示，逕將其寺廟建別「私建」變更為「募建」。淡水鎮公所乃據以93年1月5日北縣淡民字第0930000170號函轉知上訴人。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。㈡監督寺廟條例，雖依18年5月14日國民政府公布之法規制定標準法，但係由立法院逐條討論通過，由國民政府於18年12月7日公布施行，嗣依36年1月1日公布之憲法實施之準備程序，亦未加以修改或廢止，而仍持續沿用，並經行憲後立法院認其為有效之法律，且迭經司法院作為審查對象在案，應認其為現行有效規範人民權利義務之法律，業據司法院釋字第573號解釋在案。而監督寺廟條例雖未就寺廟之類別予以規定，然觀之該條例第3條之規定，明確規定非屬政府機關與地方公共團體管理，以及私人建立並管理之寺廟，不適用上開條例，亦即將寺廟分為適用該條例及不適用該條例2種類別，則內政部為執行該2種寺廟之分類及管理，自得本於主管機關之職權，於不違反監督寺廟條例之意旨下，發布相關行政函釋，以俾被上訴人行使監督及管理職權之依據。故內政部發布之上開行政函釋及命令，將寺廟分類為「私建」及「募建」，應無違反「法律保留」之原則（司法院釋字第200號、院字第817號解釋參照）。上訴人主張寺廟「募建」、「私建」之認定，依行政機關運作，為適用監督寺廟條例與否之前提，涉及宗教自由、宗教平等以及人民財產權之限制，應遵守法律保留原則，行政機關無法律依據，遽為建別之創設，已影響人民自由權利之行使，依其建別之定義而作成之建別認定處分，應屬無效云云，並不可採。㈢監督寺廟條例第3條第3款所稱由私人建立並管理之寺廟，雖不限於私人之為一人，要必自始以自己所有之意思建立寺廟並管理之，而非以捐助為目的者，始足當之，此觀司法院院字第715號解釋「監督寺廟條例第3條第3款所稱之私人，非指一私人而言，集多數私人，非以出捐為目的，而以個人私有財產建立寺廟並管理者，均應適用該條之規定。現行法例對於僧道私人建立私有寺廟，並不禁止。如僧道不以出捐為目的而以其一私人或集合多數人之個人私有財產建立寺廟並管理者，自應與一般私人同視。」即明。至所謂「募建」，係指信徒大眾捐資建立之寺廟，苟私建之寺廟如後來又有募捐情形，即應改為募建。本件上訴人甲○○係於道光3年建立，擁有之房屋、土地等財產均登記為甲○○所有，至54年1月23日始由當時所稱之管理人江萬中向臺北縣政府辦理登記為私建寺廟之事實，亦據甲○○86年時之管理人江仁智陳述綦詳，有被上訴人於原審所提本院92年度判字第463號判決可參；復依卷附甲○○規約第14條規定，該寺所有財產均係信徒出捐，且登記於甲○○名下，依上說明，即非監督寺廟條例第3條第3款所稱由私人建立並管理者，自應適用該條例第6條第1項規定，其財產為甲○○所有。是甲○○之信徒，於出資建立該寺廟時，如無出捐之意，而係約定為信徒公同共有，自應將所有財產登記為信徒公同共有，何須逕行登記為該寺所有；又上揭甲○○規約其第14條雖約定該寺財產為全體信徒公同共有，惟該規約係86年12月30日始訂立，亦為上訴人所不爭，距甲○○建寺之時已逾百年，上訴人未能提出該寺早年原始之規約，亦未提出建寺以迄辦理寺廟登記時之信徒系統表、身分證明等，要難認為甲○○確為私建之寺廟。至寺廟登記係就寺廟所為行政管理之措施，主管機關僅為形式審查而不及於實體，故有關寺廟之登記，並無確定實體上法律關係之效力，是甲○○於建寺後逾百年所為之寺廟登記及信徒名冊並不足以為甲○○係屬私建寺廟，是依其財產登記方式以觀，足見甲○○為信徒大眾捐助建立，為「募建」，而非「私建」，原判決就上訴人為募建及得心證等理由，均已詳為論述，並無違法。㈣法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守，人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。於適用信賴保護原則，須具有信賴基礎、信賴行為及信賴值得保護等要件（司法院釋字第525號解釋）。本件上訴人寺廟登記原登載為私建，係由上訴人當時之管理人提出申請登記時所為之記載，行政機關僅為形式審查並不涉及實體事項，又觀之前述，上訴人寺廟登記原登記為「私建」，應係錯誤登記所致。上訴人之屬性，經被上訴人查證結果，既非屬於「私建」，被上訴人依職權變更上訴人之建別為「募建」，使上訴人適用監督寺廟條例之監督管理，以維公益，自不因此而形成信賴之基礎；再被上訴人將上訴人之建別變更為「募建」，其名下之不動產仍為上訴人所有，對上訴人行使權利亦無影響，故無違反「信賴保護原則」之情事。再以上訴人是否有信賴原則適用等情，業據兩造於書狀及言詞辯論中詳述並進行言詞辯論，上訴人主張原審未讓兩造有法律上及事實上陳述之機會，違背行政訴訟法第120條第2項之規定云云，並不可採。㈤綜上所述，原判決對於上訴人所指訴各點何以不採，已詳加論述，認事用法均稱妥適。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原審判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，無非上訴人持其主觀法律見解之歧異，斤斤指摘，核難採憑，其上訴難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 25 日
第四庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 1 月 25 日
書記官 王 史 民