最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01121號上 訴 人 金永盛實業股份有限公司代 表 人 甲○○ 送達處所同上訴訟代理人 李新興 律師被 上訴 人 法務部代 表 人 乙○○ 送達處所同上上列當事人間因公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國94年10月27日臺北高等行政法院93年度訴字第3323號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人上訴意旨略以：內政部政務次長許應深為本法所稱公職人員，上訴人為其關係人，固屬實情。惟查內政部消防署（下稱消防署）係依「內政部消防署組織條例」規定設置之獨立機關，不屬許應深之服務機關。乃公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第9條規定所稱「受其監督之機關」之定義為何，法無明文，依文義解釋，應係指該公職人員依法有監督職權之機關而言。茲依內政部組織法第18條及內政部處務規程第5條之1規定，內政部政務次長係輔助部長處理部務，基於部長之授權辦理部長交辦之事項，是其處理事務並非基於內政部政務次長之法定職權。又內政部組織法及內政部處務規程，均無政務次長有代部長主持會議及決行公文職權之規定；縱認政務次長因主持會議及決行公文而得認有指揮監督所屬機關之職權，亦應以其實際上已代部長主持會議及決行公文所涉及相關機關之相關事項，為其「指揮監督所屬機關」之範圍，尚不得逕以政務次長有代部長主持會議及決行公文之情形，即推論內政部所屬機關均屬受政務次長指揮監督之機關。是以，本案許應深就系爭消防署採購案，並無代部長主持會議或決行公文之情形，業經行政院公共工程委員會審議申訴案時查明，許應深對系爭消防署採購案，並無所謂「監督」可言，尤不能謂消防署為受許應深監督之機關。第以，利益衝突迴避法第15條之裁罰規定，應以交易行為已完成者為其處罰之要件。本件上訴人雖與消防署簽訂系爭採購合約，惟上訴人尚未交貨驗收，消防署亦未給付任何價款，採購契約即經消防署通知解除。系爭採購契約於完成交易行為前業經解除在案，則該採購契約之「交易行為」，即為自始不存在，自無適用利益衝突迴避法第15條規定之餘地。縱認買賣契約之訂立屬買賣交易行為之一部分，履行前經解除而未完成買賣交易行為，至多可認為違反同法第9條規定之未遂行為。而按刑法第25條第2項所定「未遂犯之處罰，以有特別規定者為限。」之法律原則，於行政處罰亦同有適用。利益衝突迴避法第15條就違反同法第9條規定之未遂行為，並無處罰之規定，自無適用本條規定處罰之餘地。另本件縱認消防署為受內政部政務次長監督指揮機關之見解可採，亦屬被上訴人事後補充解釋之結果；上訴人依照消防署招標須知規定參加投標及得標，實無參與消防署招標案投標會構成違反利益衝突迴避法第9條規定之認知。此項因法令規定不明確所引致之認知錯誤，應無課上訴人過失責任之理由，爰請求廢棄原判決。
二、被上訴人未提出上訴答辯狀。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、內政部政務次長一職，係公職人員財產申報法第2條第1項第3款所列之公職人員，亦屬利益衝突迴避法第2條規定所稱公職人員。而上訴人之負責人甲○○，其配偶許梅菊為前內政部政務次長許應深之胞妹、董事許應生為許應深之胞弟、監察人吳淑瑛之配偶許應全為許應深之胞弟，有甲○○民國（下同）92年8月28日訪談紀錄、前開人等戶籍資料及身分證影本、上訴人公司董事及監察人資料等附原處分卷可稽。另上訴人於91年7月8日設立，營業項目包括廢棄物清除、處理、醫療器材批發、警械批發、汽車批發、船舶及其零件批發、航空器及其零件批發、消防安全設備批發及槍砲彈藥刀械輸出入業等，屬營利事業無訛，亦有股份有限公司設立登記表附原處分卷可按。甲○○、許應生、吳淑瑛均為許應深2親等以內之親屬，渠等分別擔任上訴人之負責人、董事、監察人，是上訴人依利益衝突迴避法第3條第4款規定係公職人員許應深之關係人至明。上訴人係公職人員許應深之關係人，竟於92年6月17日參與消防署之「定製負壓隔離救護車乙批」採購案之投標，且與該署訂立財物採購契約，約定價金新臺幣（下同）51,950,000元，有原處分卷附消防署與上訴人所訂財物採購契約影本可稽，則被上訴人以上訴人行為違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定，處以交易行為金額1倍之罰鍰51,950,000元，並無不合。㈡、依內政部組織法第5條之1及第18條、內政部處務規程第5條規定可知，內政部政務次長既輔助內政部長處理內政部之部務，其地位直如「副」部長，常代部長主持會議或決行公文，又其既有輔助部長處理部務之責，乃對內政部所屬機關亦有指揮監督之權，若謂許應深身為內政部政務次長卻對所屬一級機關消防署無從指揮監督，實與前開組織法規定及常情有違。至內政部政務次長是否實際於個案處理時，代內政部長處理部務、主持會議或決行公文等相關事項，實非所問。準此，內政部政務次長許應深之關係人（即上訴人）依利益衝突迴避法第9條規定，自不得與消防署為買賣、租賃、承攬等交易行為。又該法所謂監督乃指有監督之權責而言，至實際上是否於個案中參與監督實非所問。㈢、次依利益衝突迴避法第1條之規定可知，該法之立法目的為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。而同法第9條規定，乃就公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為之不當利益禁止之規定。因此為達該立法目的，杜絕公職人員或其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為上揭不當利益之行為，只要公職人員或其關係人違反同法第9條之規定而與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為，依同法第15條之規定，即應處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。再參酌利益衝突迴避法第4條第2項第3款規定，公職人員或其關係人，與公職人員服務之機關或其監督之機關訂立契約，可使彼等取得具有財產性質之債權，並排除機關與他人訂約之可能，即屬獲取利益，並非謂須有現金利得始可。而依民法第345條規定，稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。準此，買賣乙詞依法指當事人間訂立之契約，而非隨後之契約履行，是利益衝突迴避法第9條所稱買賣交易行為自包括訂定買賣契約。本件上訴人於定製負壓隔離救護車乙批得標後與消防署簽訂契約，有卷附之消防署與上訴人所定財物採購契約可稽，是上訴人業已與消防署為買賣交易之法律行為，至該買賣契約因有瑕疵嗣後經消防署解除，依最高法院23年上字第3968號判例，固認溯及訂約時失其效力，與自始未訂契約同，然此係指民事上契約解除之法律效果而言，並不影響上訴人曾與消防署為買賣交易行為之事實。又行政、刑事、民事法律規範之領域及目的各不相同，縱上訴人與消防署業已解除買賣契約，然不能否定其二者間確曾成立買賣之交易行為。上訴人既違反與受內政部政務次長監督之機關即消防署為上揭買賣之交易行為，即已違反該不當利益交易行為之禁止規定，被上訴人依利益衝突迴避法第15條之規定，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，並無不合。另未遂犯乃刑事法律之規定，與本件行政罰之性質及規範目的均有不同，本件上訴人雖與消防署解除買賣契約，然該買賣交易行為既有成立之事實，即該當該行政罰之要件，核與刑事未遂犯無涉，乃無未遂犯適用之問題。㈣、第以，利益衝突迴避法於89年7月12日即經總統公布施行，上訴人自不能主張不知法律而免責。又如上所述，本件內政部所屬消防署應屬內政部政務次長監督之機關，乃依內政部組織法及內政部政務次長所掌職責即可知悉，並無上訴人所指無明確定義之情形，自無從以上訴人辯稱其不知悉該範圍即得予以免責。又上訴人與內政部政務次長許應深之關係，乃為其所明知，其與消防署間之買賣交易行為，依利益衝突迴避法之規定，乃不得為之，竟未予迴避仍與之簽訂買賣契約，縱其主張並非故意，亦難謂其無過失。再上訴人主張其與消防署之上揭契約既已解除，其未獲取利益云云，惟該法處罰之依據，乃該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，自以該交易行為之金額為準，而非以上訴人所受之實際利得為準。㈤、綜上，被上訴人以上訴人違反利益衝突迴避法第9條規定，與消防署為買賣交易行為，依同法第15條之規定處該交易行為1倍罰鍰即51,950,000元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：㈠、按「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」利益衝突迴避法第9條、第15條定有明文。又「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」同法第2條、第3條亦有明文。次按「下列公職人員，應依本法申報財產：．．．三、政務人員。．．．」公職人員財產申報法第2條第1項第3款亦有明定。本件被上訴人以上訴人為利益衝突迴避法第3條第4款所定前內政部政務次長許應深之關係人，竟於92年6月17日參與消防署之「定製負壓隔離救護車乙批」採購案之投標，且與該署訂立財物採購契約，約定價金51,950,000元，違反利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以93年1月14日法利益罰字第0931100743號處分書裁處上訴人罰鍰51,950,000元。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。㈡、次按利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，此觀該法第1條規定自明。至該法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，係指受該公職人員監督之機關而言，故只要依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。是該公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人或其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為（法務部92年11月14日法政決字第0921119675號函參照）。查依內政部組織法第5條之1、第18條、內政部處務規程第5條規定可知，內政部政務次長既輔助內政部長處理內政部之部務，對內政部所屬機關自有直接或間接指揮監督之權，至內政部政務次長是否實際於個案處理時，代內政部長處理部務、主持會議或決行公文等相關事項，則非所問。查上訴人之負責人甲○○，其配偶許梅菊為前內政部政務次長許應深之胞妹、董事許應生為許應深之胞弟、監察人吳淑瑛之配偶許應全為許應深之胞弟，是甲○○、許應生、吳淑瑛均為許應深2親等以內之親屬，且分別擔任上訴人之負責人、董事、監察人，上訴人依利益衝突迴避法第3條第4款規定，自屬公職人員許應深之關係人，於92年6月17日參與消防署之「定製負壓隔離救護車乙批」採購案之投標，且與該署訂立財物採購契約，約定價金51,950,000元之事實，為兩造所不爭，並有甲○○訪談紀錄、戶籍資料、身分證影本、上訴人公司董事及監察人資料、消防署與上訴人所訂財物採購契約影本等附於原處分卷可稽，則被上訴人以上訴人行為違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定予以裁罰，即無不合。㈢、又「稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。」民法第345條定有明文。本件上訴人於定製負壓隔離救護車乙批得標後與消防署簽訂契約，是上訴人業已與消防署為買賣交易之法律行為，嗣於履約期間，消防署以上訴人之董事許應生之胞兄許應深任職內政部政務次長，乃於92年8月6日以消署企字第0921301060號函通知上訴人，依公職人員利益衝突迴避法第9條規定，及採購契約第15條第1款第1目（政府採購法第50條第1項第7款及第2項）規定解除契約，亦為兩造所不爭，是上訴人明知其負責人等與許應深間之關係，猶於簽署聲明書，聲明是否有不符公司法或商業登記法規定或違反政府採購法相關規定等情事後參與投標，足見其有參與投標之故意行為，且於得標訂約後之履約期間，始因違反前揭規定而遭解除契約，自符合利益衝突迴避法第9條之規定，要難以其未完成履約即得解免其責；否則於上訴人故意違背規定參與投標，未即被發現而履約完成，無異鼓勵廠商得違規投標，顯非立法之目的，是上訴人主張其並無過失且屬未遂，應屬不罰云云，並不可採。㈣、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，維持訴願決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，業已在判決理由欄敘明所憑之證據及得心證之事由甚詳，核與證據法則、經驗法則及論理法則均無違，難謂有判決違背法令或判決不備理由之違法。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
書記官 王 史 民