最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01272號上 訴 人 嘉義縣民雄鄉公所代 表 人 甲○○上 訴 人即原審參加人 乙○○被 上訴 人 丙○○訴訟代理人 丁○○ 律師上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國94年10月26日高雄高等行政法院94年度訴字第238號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、被上訴人所有坐落嘉義縣○○鄉○○段竹圍後小段825、839地號土地出租予上訴人即原審參加人乙○○（下稱參加人），於民國91年12月31日租期屆滿，被上訴人向上訴人民雄鄉公所（下稱上訴人）申請收回上開耕地，參加人則申請繼續承租，經上訴人依內政部訂頒私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知之規定，審核被上訴人及參加人90年戶內人口總收支情形，雙方均不能維持一家生活，上訴人爰依耕地三七五減租條例第19條第4項規定，由其所屬耕地租佃委員會（下稱民雄鄉租佃委員會）於92年6月27日行調處程序，並經決議被上訴人應補償參加人，方可收回土地，被上訴人不服，於92年7月5日向嘉義縣政府提起訴願，然嘉義縣政府遲未就該訴願為決定；嗣因被上訴人一再向上訴人申請及陳情無條件收回上開耕地，至93年5月31日再提出訴願書，重申上訴人計算參加人之農耕收入部分不公，上訴人應撤銷上開調處決議，並准其無條件收回上開耕地之意旨；嘉義縣政府嗣以93年7月12日府行法訴字第0930078250號訴願決定，認上訴人未查明參加人自有耕地收入，將原處分撤銷，責由上訴人查明另為適法之處分（該訴願決定書案由欄雖將上訴人93年4月26日民字第0930007748號函誤認為係原處分，然由其訴願書內容可知其撤銷者，乃原調處決議之處分）。嗣上訴人依照上開訴願決定意旨，就參加人自有耕地收入部分重新調查結果，認參加人90年全戶收入不足以維持其一家生活，乃以93年9月21日民字第0930017004號函被上訴人，謂仍維持原處分，請依92年6月27日調處決議內容辦理等語，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：上訴人依據財政部臺灣省南區國稅局核發之90年度綜合所得稅資料清單，認定參加人全年收入為新臺幣（下同）784,476元，惟綜合所得稅申報資料，無法代表全部之收入，自不足作為全部收入之依據；參加人對其所有面積1.2公頃之耕地（即坐落嘉義縣○○鎮○○○段292之1地號土地，面積1.1258公頃），主張90年種植鳳梨虧損158,820元，及其支出成本為361,320元，是否實在，自應要求參加人提出支出收據，以資憑信，上訴人未要求參加人提出支出憑證，即予採信，顯有疏漏等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人應作成同意被上訴人無條件收回坐落嘉義縣○○鄉○○段竹圍後小段825、839地號土地之行政處分。
二、上訴人則以：（一）依財政部臺灣省南區國稅局核發之90年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，被上訴人全戶90年全年收入為939,839元，全年生活費用支出為1,070,541元，其全年支出超過收益130,702元，其收益不足維持一家生活。
另參加人90年全戶所得為784,467元；全年生活費用831,822元，其全年支出超過收入計54,855元。（二）上訴人審核被上訴人與參加人於90年度全戶內人口全年所得，悉依照內政部訂頒私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知第6點6(2)C審核標準辦理，惟該審核標準甲規定，出、承租人之收益，係以租約期滿前1年（即90年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得為準，亦即以綜合所得資料計算全年收入，並未有以本金計算收入之規定，故被上訴人主張調取參加人全戶內人口90年度往來於銀行之本金明細以證明收入，暨要求調查參加人及其直系血親與配偶於90年至93年間有無購置不動產情形，要與上開計算綜合所得規定無關，被上訴人之要求亦核與上開標準規定不符。（三）參加人之自有耕地，因耕作條件不良，90年實際收入不足支出。另經上訴人派員實地勘查結果，發現參加人所有農地位於鄰地上方，有丈餘落差，且該地土質屬砂質壤土較易流失，故其在與落差鄰地之邊界部分築有駁坎，惟尚有百餘米邊界仍為鬆軟土埂。以此觀之，若逢雨季或豪雨，農作物及土壤自有泡水或崩坍之可能。按依現行耕地三七五減租條例第19條規定，出、承租人雙方所有收益均不足以維持生活時，交由耕地租佃委員會予以調處，調處後依調處結果辦理。本件於民雄鄉租佃委員會調處時已斟酌出、承租人雙方之收支情形作成決議，並經出、承租人雙方之合意，由被上訴人按公告土地現值分3期補償承租人後，始准由出租人收回在案，故被上訴人主張無條件收回耕地，於法無據等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人所有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例89年1月4日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定，故依農業發展條例第20條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約是於91年12月31日租期屆滿，因被上訴人認租期屆滿，其即得不續租收回土地，故於92年2月11日向上訴人請求依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，將系爭耕地收回自耕。依被上訴人檢具之90年之全年綜合所得稅各項資料所示，被上訴人綜合所得股利及利息合計5,690元；其配偶王淑慧股利及利息所得合計75,865元；同一戶內直系血親長子許凱崴股利及利息所得合計47,958元、薪資所得534,819元；被上訴人之長女許旦又股利及利息等所得合計38,427元；又被上訴人90年出租耕地及自有耕地等收入合計47,000元，此有上訴人91年底私有耕地租約期滿出租人收益情形訪談筆錄影本附原處分卷可稽；再按許旦又係00年00月00日出生，尚未年滿55歲，參諸勞動基準法關於退休之規定（勞動基準法第53條及第54條），應認仍具勞動能力，應加計其全年基本工資190,080元，總計被上訴人90年同一戶內所得為939,839元。另因被上訴人並未提出其支出明細及相關證明文件，而被上訴人住臺灣省嘉義縣；被上訴人之配偶與同一戶內之直系血親住臺北市，故上訴人逕依臺灣省之最低生活費每月8,276元，及臺北市之最低生活費每月12,977元，據以核算被上訴人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用，亦堪採取。而被上訴人之孫陳繹先（許旦又之子）為其直系血親，陳繹先於90年與被上訴人之配偶王淑慧設籍同一戶，於91年1月31日始行遷出，此有王淑慧之戶籍謄本及戶口名簿等影本附原處分卷足稽，上訴人就此部分漏計其生活費用，自有未合。則本件被上訴人及其配偶與同一戶內之直系血親許凱崴、許旦又、陳繹先、許佑安（以上2人均未滿18歲）全年生活費用，合計為877,932元（8,276*12+12,977*12*5 =877,932）；另被上訴人租屋費用240,000元；許凱崴之房屋災害損失108,333元，亦有房屋租賃契約書、財政部臺北市國稅局中正稽徵所90年10月17日財北國稅中正資字第90011713號函及證明書等附原處分卷為憑，是被上訴人90年全年支出合計1,226,265元，其全年支出超過收益，已不足維持一家生活，堪予認定。（二）依90年度綜合所得稅資料清單所示，參加人全年利息所得36,553元；其配偶郭劉妙真利息及薪資所得分別為9,107元及150,000元；參加人同一戶內直系血親長子郭意昇利息及薪資分別為10,109元及371,314元；次子郭建裕利息、租賃及薪資分別為2,584元、121,500元及30,500元；四子郭文松薪資45,300元（關於郭建裕、郭文松薪資部分低於基本工資甚多，本件仍以其所得稅清單所載薪資計算其所得，已屬從寬認定）。又參加人90年承租系爭耕地收入7,500元，此有上訴人91年底私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄影本附原處分卷可稽，合計參加人90年同一戶內所得為784,467元。另因參加人並未提出其支出明細及相關證明文件，而參加人及其配偶與同一戶內之直系血親均住臺灣省嘉義縣，上訴人逕依臺灣省之最低生活費每月8,276元，據以核算參加人及其配偶與同一戶內之直系血親郭意昇、郭建裕、郭文松、郭致豪、郭怡君、郭姮妤全年生活費用，共計794,496元，亦堪採信。另參加人及其配偶、其子郭意昇、郭建裕、郭文松90年支出健保費及勞保費，合計37,326元，亦有繳費明細及證明等原本附原處分卷為憑，堪予採信。（三）本件兩造爭執之所在，為參加人90年在其自有耕地即坐落嘉義縣○○鎮○○○段292之1地號土地（面積1.1258公頃）種植鳳梨之收入；被上訴人主張參加人在上開土地種植鳳梨收入應在50萬元以上；參加人則主張其在該土地種植鳳梨虧損158,820元；然雙方均無法提供參加人90年在上開土地種植鳳梨之成本及收益之明確證據，以資證明。而行政院農業委員會（下稱農委會）所作89、90年期臺灣農產品生產成本調查報告，指出嘉義縣89、90年期鳳梨每公頃收益分別為287,159元及213,401元（計算式：粗收益-生產費用=損益），此有上開調查報告影本附原審卷可參。又據該調查報告之前言及總說明所載調查方法及統計結果，該調查報告所載之數據，堪認其具有代表性；且據證人即高雄縣鳳山熱帶園藝試驗分所副研究員林榮貴及證人即嘉義縣民雄鄉農會供銷部主任李錕村到庭證述：農民於90年間栽種鳳梨確有利潤；而上開證人所述符合經驗法則，堪予採信。又本件參加人耕種上開農地收益，固應以其實際收益作為計算其90年度所得之依據，然因其無法提供耕種該耕地之收入及成本等資料，供原審計算其損益，而依一般經驗法則及調查報告結果，堪認參加人在上開農地種植鳳梨，應會產生利潤，故原審認以上開調查報告中，關於嘉義縣種植鳳梨之收益之調查結果，作為計算參加人耕種上開農地之收益，較為公允，且採用上開調查報告之數據，核與內政部訂頒之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知於當事人無法提供證據證明時，亦以一定之標準作為其計算出租人及承租人之全年收支之審核標準之精神相符；及該調查報告內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，其作為認定事實之準據，與耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，尚無違背。（四）參加人耕地部分坍塌無法耕種部分：據參加人於94年7月27日原審行準備程序時陳稱：土地坍塌約3、4年，90年間尚未坍方，僅有土地龜裂，擋土牆未施作前沒有坍方，施作後就整個坍方等語（見該準備程序筆錄第9頁）；足見上開耕地坍方係在90年之後發生，與本件計算其耕種耕地之面積尚不生影響；且參加人所提出之現場照片，乃係擋土牆因受壓而傾斜之照片，而非90年間該耕地之現場照片，尚難以該照片而為參加人有利之認定。又參加人主張其上開土地因排水不良，致其種植之鳳梨因下雨泡水，影響收成云云；然據參加人所主張其耕地因與鄰地有落差，致其土地坍塌，足見其耕地明顯高於鄰地，若有下雨，雨水自然會往低處（即鄰地）排出，自無排水不良之問題，故參加人上開主張核與其先前之主張相矛盾，尚難採信。再按，臺灣於每年冬季時，因受東北季風及大陸高壓冷氣團影響，均有數波寒流來襲，致農作物遭受寒害，此為眾所周知之事實，然其寒害是否即造成農作物無法收成或欠收，仍應視個案情形而定，不能因有寒流即可推論農作物無法收成或欠收，否則以臺灣之天候每年均有寒流，勢必造成多年生長期作物或冬季栽種之作物，均無法收成，如此推論實有違實情。又參加人所提出之嘉義縣政府89年8月1日89府農務字第87477號函及農委會89年11月20日（89）農中字第890154364號函所述嘉義縣民雄鄉三興村鳳梨產銷班霜害補助案，乃當地88年12月下旬發生寒害之申請補助案，核與參加人主張其耕地係於90年1月因寒流受害之時間，並不相符，故難以上開函證明參加人之耕地90年因受寒害致其栽種之鳳梨欠收。再者，上開農委會之調查報告，已將臺灣天候等自然因素，對農作物所生之影響包括在內，亦即縱使90年1月確有寒流來襲，該年度嘉義縣鳳梨仍有每公頃213,401元之收益，雖較89年度之收益為少，然非全然無收益。此外，參加人復無法提供其他證據證明其種植之鳳梨於90年間確因受寒害而欠收；是參加人上開主張，亦不可採。本件參加人在其自有耕地種植鳳梨，依其主張90年可收成之面積為0.5公頃，則依農委會之調查報告當年度嘉義縣鳳梨每公頃收益計算，參加人該年度種植鳳梨之收益為106,701元，合計參加人90年同一戶內所得為891,168元。又參加人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用，共計831,822元，是參加人全戶90年之收入，扣除被上訴人申請收回系爭耕地部分之所得額7,500元後，仍足以支付參加人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用，故參加人全戶90年之收入足以維持其一家生活，自不待言。因此，被上訴人全戶90年之支出超過收入，不足以維持其一家生活，自得依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，收回系爭耕地。又參加人全戶90年之收入超過收益，足以維持其一家生活，核與耕地三七五減租條例第19條第4項規定，因出租人及承租人均不能維持其一家生活，得申請鄉鎮公所耕地租佃委員會予以調處之要件不符，則上訴人將本件收回耕地事件交由民雄鄉租佃委員會予以調處，並依據該調處決議為被上訴人須補償參加人後，始得收回系爭耕地之處分，即有違誤；訴願決定，未予糾正，亦有未合；被上訴人起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並訴請上訴人應作成同意被上訴人無條件收回系爭耕地之處分，為有理由，應予准許等詞，為判斷基礎，因而撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人嘉義縣民雄鄉公所應作成准參加人收回系爭耕地之行政處分。
四、本院按：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者（第1項）。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制（第2項）。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人（第3項）。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處（第4項）。」耕地三七五減租條例第19條定有明文。由此規定觀之，出租人於租約期滿申請收回出租之耕地者，應以收回之耕地係用以自耕為限，苟收回出租耕地係欲為自耕以外之目的，即非法之所許。經查：（一）被上訴人就其所有系爭耕地與參加人訂立三七五租約，將系爭土地出租予參加人，於民國91年12月31日租期屆滿，被上訴人向上訴人申請收回上開耕地，參加人則申請繼續承租。經上訴人審核被上訴人及參加人90年戶內人口總收支情形，雙方均不能維持一家生活，爰依耕地三七五減租條例第19條第4項規定，由民雄鄉租佃委員會於92年6月27日進行調處，並經決議於被上訴人補償參加人後，准予收回系爭出租耕地，被上訴人不服，於92年7月5日向嘉義縣政府提起訴願，至93年5月31日再提出訴願書，嘉義縣政府嗣以93年7月12日府行法訴字第0930078250號訴願決定，以上訴人未查明參加人自有耕地收入為由，將原處分撤銷，責由上訴人查明後另為適法之處分。上訴人依照上開訴願決定意旨，就參加人自有耕地收入部分重新調查結果，認參加人90年全戶收入不足以維持其一家生活，而以93年9月21日民字第0930017004號函被上訴人決定仍維持原處分。被上訴人不服，提起行政訴訟，原審調查結果，被上訴人未能維持全家生活，而參加人則能維持其全家生活等情，為原審依法認定之事實。（二）原審依據前開事實，判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應作成無條件准被上訴人收回系爭土地之行政處分，固非無據。惟查：依被上訴人於民雄鄉租佃委員會調處時所述，其申請收回系爭耕地係為「與他人合作經營」。此之「與他人合作經營」，究竟內容如何，是否與自耕相同，有欠明晰。參加人於原審曾就被上訴人收回自耕之目的與耕地三七五減租條例第19條規定不合而為爭執，否認被上訴人有權收回系爭耕地，原審原應就此詳予調查，並說明參加人之主張可採與否之理由，乃原審就此攸關被上訴人於原審之訴是否有理由之重要爭點未予調查，於理由項內亦未說明不予調查及不予採信之理由，即為不利上訴人、參加人之判決，經核自有未合。上訴人及參加人上訴意旨，指摘原判決違誤，求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決予以廢棄，並發回原審，由原審就前開事實詳為調查後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 19 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 7 月 19 日
書記官 阮 桂 芬