最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01215號上 訴 人 甲○○
乙○○被上訴人 高雄縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間因地上物拆除事件，上訴人對於中華民國94年7月13日高雄高等行政法院94年度訴字第227號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國93年6月21日檢附相關資料函請申辦水源保護區養豬場拆除補償費，案經被上訴人以依據行政院環境保護署（下稱環保署）訂定飲用水水源水質保護綱要計畫-高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準（下稱補償基準）相關規定，上訴人應於89年12月31日前，自行向所在地鎮公所提出申辦補償，惟上訴人逾期始提出申辦，被上訴人以逾期不予受理函復上訴人。上訴人不服，提起訴願，上訴人乙○○部分經決定駁回；甲○○部分則經決定不予受理，上訴人遂提起行政訴訟。主張：（一）上訴人申請補償逾期原因，在於被上訴人政策宣導錯誤，果若被上訴人於補償基準所定申請期限內，明確告知上訴人係採強制離牧政策，上訴人必當如期申辦離牧補償，以配合政府政策，故上訴人逾期申辦，與被上訴人政策宣導錯誤有關，如今被上訴人對於上訴人離牧補償之申請，卻予以否准，實有違誤，並違誠信原則。（二）按環保署制定之飲用水水源水質保護綱要計畫-高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項（下稱辦理補償注意事項）將高屏溪劃入水源水質水量保護區，禁止養豬，並編列預算就養豬戶之損失予以補償，立意雖佳，然不應設定申辦補償期限，如同政府在辦理土地徵收補償一般，若人民遲未提出補償之申請時，政府即應將補償費為人民而提存。職是，被上訴人因上訴人申請逾期即不予補償，已違反徵收補償法理。（三）乙○○畜牧場之實際負責人及所有人確為乙○○，其妻劉傅瑞蓮僅係掛名負責人，牧場（包括所畜養豬隻）實際所有權人仍為上訴人乙○○。則因政府禁養豬隻，實際為公益而遭受特別犧牲者為乙○○，自應由乙○○提出補償之申請。
（四）上訴人於申辦期限後仍繼續在其養豬場養豬，並未遭被上訴人強制拆除養豬場，而被上訴人於申辦期限內對上訴人及其他養豬戶宣稱補償基準及辦理補償注意事項係採鼓勵離牧，以致上訴人等因信賴被上訴人之宣導行為，而未於申辦期限內提出補償申請，基於信賴保護原則，被上訴人不應拒絕上訴人申請養豬場拆除補償。（五）補償基準、辦理補償注意事項係採強制離牧及禁養，並係依據自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條之授權而訂定。（六）相同案情之另案臺灣糖業股份有限公司旗山糖廠向被上訴人申請養豬場拆除補償案件，經原審判決，認補償基準及辦理補償注意事項係採鼓勵及獎勵停養豬隻，而為臺灣糖業股份有限公司旗山糖廠敗訴之判決，然該判決經上訴後，為本院93年度判字第375號判決廢棄發回更審後，經原審93年度訴更字第20號判決被上訴人敗訴在案，本件與上開案件案情相同，應為同一之評價，上訴人應仍得依據該補償規定提出申辦等語，為此求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應就上訴人93年6月11日申請，按補償基準作成准予拆遷補償之處分。
二、被上訴人則以：（一）上訴人甲○○部分：甲○○前於91年1月22日申辦水源保護區養豬場拆除補償，經被上訴人認定其並非行政院農業委員會（以下簡稱農委會）85年1月及87年11月臺灣地區養豬頭數調查紀錄有案之養豬場負責人，依據補償基準相關規定，上訴人應於89年12月31日前自行向鎮公所提出申辦補償，惟上訴人逾期提出申辦，被上訴人乃以逾期不予受理為由，以91年2月1日府環三字第0912002989號函覆上訴人。上訴人不服，於91年3月14日提起訴願，經環保署以91年5月16日環署訴字第0910017278號訴願決定書決定予以駁回，上訴人並未提起行政訴訟，是關於上訴人申辦補償之事件已因訴願決定確定而生拘束力，上訴人自不得再就同一事件提起訴願或行政訴訟。（二）上訴人乙○○部分：乙○○係以拆除乙○○畜牧場之畜舍及廢水處理設施為由，要求發給拆除補償費，惟該畜牧場之負責人，登記為劉傅瑞蓮，並非上訴人，上訴人既非乙○○畜牧場之負責人，自不得以其畜牧場名義申辦拆除補償。上訴人乙○○既非農委會85年11月或87年11月臺灣地區養豬頭數調查紀錄有案者，雖依辦理補償注意事項第4項第2款、第13項第1款、第2款規定，上訴人得於期限內自行提出申辦，上訴人卻遲至93年6月21日始行提出請求拆除補償費，業已逾越89年12月31日截止受理期限，自不得再行主張。（三）辦理補償注意事項及補償基準之規定，並無養豬戶（場）應強制禁養之相關規定，足見辦理補償注意事項及補償基準係透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）為自動申辦，同意停養豬隻之行為，並因此訂立補償基準予以補償；且辦理補償注意事項所以規定養豬戶（場）申辦期限自辦理補償注意事項公告日起至89年12月31日止，乃為配合政府施政預算編列及執行，訂定相關計畫期程之故；換言之，上述補償基準及辦理補償注意事項，乃行政機關為執行政策所為之便宜措施，並非以自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條作為授權依據而發布之法規命令；上訴人未能如期申辦，仍得依自來水法之規定，向自來水事業要求補償，上訴人主張補償基準及辦理補償注意事項有違反自來水法第11條、第12條規定，而仍應依補償基準給予拆除補償，實無理由等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人乙○○之配偶劉傅瑞蓮及上訴人甲○○曾於91年1月22日向被上訴人申辦水源保護區養豬場拆除補償，案經被上訴人依據補償基準相關規定，認上訴人甲○○及訴外人劉傅瑞蓮應依補償基準規定於89年12月31日前自行向鎮公所提出申辦補償，惟甲○○等人逾期提出申辦，被上訴人乃以逾期為由不予受理，上訴人甲○○等人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，因甲○○等人未提起行政訴訟而告確定，此有被上訴人91年2月1日府環三字第0912002989號函、環保署91年5月16日環署訴字第0910017278號、同年月31日環署訴字第0910015374號訴願決定書等影本附卷可稽。嗣至93年6月21日（上開日期為被上訴人收件日期，申請書日期為93年6月11日）上訴人復檢附相關資料申辦養豬場拆除補償，經被上訴人以其逾期申辦為由，以93年6月30日府環三字第0930126147號函復不予受理，上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以上訴人甲○○重覆申請，被上訴人所為函復內容，係重申原否准之91年2月1日府環三字第0912002989號函之處分內容，並無違法或不當，不得任意撤銷或變更，尚不生任何法律效果，自非變更原處分或另行作成新處分，上訴人自不得就上開被上訴人93年6月30日府環三字第0930126147號函提起行政爭訟等情，亦有上開被上訴人函及環保署94年2月2日環署訴字第0940003015號訴願決定書等影本附卷足稽。然查，被上訴人93年6月30日府環三字第0930126147號函之內容，並未提及其91年2月1日府環三字第0912002989號函之內容，亦無重申或說明該函之處分內容並無違法或不當，不得任意撤銷或變更等意旨，且本件上訴人係提出新的申請，而非就前次處分所為爭議，足見被上訴人93年6月30日府環三字第0930126147號函，係就本次申請為實體上審查後所為新的處分，雖其處分結果與前處分相同，亦不影響其為行政處分之效力（即第二次裁決），故上訴人甲○○對該函提起本件行政爭訟，於法並無不合。（二）上訴人於93年6月21日函請被上訴人准予補辦水源保護區養豬場拆除補償費，經被上訴人依據環保署訂定之補償基準相關規定，認上訴人逾期未於89年12月31日前自行向鎮公所提出申辦補償，乃不予受理等情，已經兩造分別陳述在卷，並有上訴人申請資料及被上訴人93年6月30日府環三字第0930126147號函等影本附訴願卷可參，自堪認定。（三）上訴人援為請求依據之辦理補償注意事項第2項雖規定：「依飲用水管理條例第5條與自來水法第11條、第12條規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償：．．．。」然查自來水法及飲用水管理條例係基於策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，或為確保飲用水水源水質，提升公共飲用水品質，以改善及維護國民生活環境，促進工商業發達等精神而訂定，而觀諸自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條規定之內容，此等規定並無關於授權行政機關訂立補償基準或辦理補償注意事項之規定，而辦理補償注意事項第2項規定，亦僅係基於自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條規定之內容，劃定公布水質水量保護區域，並認定養豬在該區域內為貽害水質與水量之行為；至於補償部分，依據自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條之規定，須經主管機關裁量後，「通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用」時，始生「其所受之損失，由自來水事業補償之。」「前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」或「其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」之補償情事；亦即須主管機關強制就貽害水質或水量情事為拆除、改善或改變使用時，始生損失補償之問題。而綜觀辦理補償注意事項及補償基準之規定，其並無養豬戶（場）應強制禁養之相關規定；且被上訴人亦陳稱辦理補償注意事項及補償基準並未為養豬戶（場）之強制禁養；再觀之與本件案情相同之原審93年度訴更字第20號拆遷補償事件，經原審於93年5月13日向環保署查詢補償基準及辦理補償注意事項是否為執行自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條所定之損失補償而訂定，該署以93年5月25日環署水字第0930034312號函復。環保署前開函內容，乃辦理補償注意事項及補償基準係透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）為自動申辦同意停養豬隻之行為，並因此訂立補償基準予以補償。故此補償核與前述自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條係就強制禁養之情形所為損失補償之規定無涉；且辦理補償注意事項所以規定養豬戶（場）申辦期限為自辦理補償注意事項公告日起至89年12月31日止，乃為配合政府施政預算編列及執行，訂定相關計畫期程之故，亦經環保署以91年8月22日環署水字第0910052814號函復原審在案；是補償基準及辦理補償注意事項，乃行政機關為執行政策所為之便宜措施，並非以自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條作為授權依據而發布之法規命令。補償基準及辦理補償注意事項既非基於自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條之授權所訂立之法規命令，而辦理補償注意事項所為申辦期限之規定，又係行政機關本於執行政策，以鼓勵自動離牧之方式，配合政府施政預算之編列及執行而訂定，故此等規定自不生增加法律所無之限制，而有違法律保留原則之情事。（四）按91年12月18日修正之自來水法第11條第1項第7款規定，禁止在環境保護主管機關指定公告之重要取水口以上集水區養豬，乃在辦理補償注意事項所規定養豬戶（場）申辦期限（89年12月31日）及拆除期限（90年9月30日）之後，故上開自來水法修正改採禁止養豬政策，顯係在執行上述飲用水水源水質保護綱要計畫之後；且由辦理補償注意事項第8項第2款規定「養豬戶（場）如未於申辦期限內提出申辦者，縣（市）政府之聯合稽查小組應強力稽查取締。」亦未規定逾期未申辦者，即予強制拆除禁養；又上訴人於逾上開申辦期限後仍繼續在其養豬場養豬，並未遭被上訴人強制拆除養豬場乙節，亦據兩造分別陳明在卷，益證上述飲用水水源水質保護綱要計畫並無強制離牧之意，嗣因上開自來水法已明令禁止養豬，故上訴人已無法再申領廢水排放許可證，致其養豬場排放廢水違反水污染防治法等相關規定，而遭被上訴人裁罰，此乃主管機關執行上開法律規定所生之結果，尚難以嗣後法律之修正，致其未能合法排放廢水，而認定上述計畫係採強制離牧政策。（五）主張信賴保護原則時，須以國家行為為對象，亦即必須先有國家行為存在，始有形成人民信賴之可能，而補償基準及辦理補償注意事項既未強制上訴人禁養，亦未鼓勵上訴人繼續飼養豬隻，因此該補償基準及辦理補償注意事項並未使上訴人產生繼續飼養豬隻為合法行為之信賴存在，故而上訴人主張因被上訴人錯誤宣導，致其逾期未申辦拆除補償，因此本於信賴保護原則，亦可依據上述補償基準及辦理補償注意事項請求被上訴人補償云云，自不足採。（六）由本院93年度判字第375號判決廢棄原判決意旨觀之，可知其認補償基準及辦理補償注意事項是否為行政機關執行政策之便宜措施，仍有向環保署查明之必要，因而將案件發回原審更審。嗣經原審向環保署查詢後，得知本計畫乃配合政府施政預算編列執行，有一定計畫期程，以透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）主動申辦停養豬隻行為，業於90年12月底執行完畢；鑒於本計畫非屬強制性質，於計畫期程結束後，對於未拆除之養豬戶，各相關單位即依畜牧法、自來水法、飲用水管理條例等相關法令加強管理乙節，已如前述。再據被上訴人陳稱：上開計畫經費來源由經濟部、環保署、農委會統籌，環保署提撥新臺幣（下同）15億元，農委會提撥5億元，其餘由經濟部負責，共計64億5千萬元，高雄縣部分占32億5千萬元，該經費都是由中央以代收代付的方式撥至縣政府，再由縣政府撥給養豬戶，在該計畫申辦期限內受理之案件，如發生爭訟，縣政府會陳報給環保署，該部分之補償經費會予以保留，其餘剩餘之經費，於計畫結束後，已繳回各該中央部會，該經費預算非縣政府編列，目前環保署亦已無經費等語（參見原審94年6月3日準備程序筆錄）。而上訴人之養豬場非屬飲用水管理條例第5條規定，在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區乙節，亦據被上訴人陳明在卷，復提出飲用水水源水質保護區公告範圍附圖等影本附原審卷可稽，故本件自無飲用水管理條例之適用。又依自來水法第12條規定，水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用；其所受之損失，由自來水事業補償之。而依自來水法第2條、第5條規定，可知被上訴人雖為自來水事業之地方主管機關，但其並非自來水事業，關於上開法律規定損失補償部分，亦非屬其業務範圍，自不可能由其另行編列預算補償尚未申辦之養豬戶；又經濟部、農委會及環保署雖為中央水利主管機關及相關機關，然就上開法律規定損失補償部分，亦非屬其業務範圍，亦不可能再由各該機關編列預算補償尚未申辦之養豬戶。足見上開環保署函復之內容確屬有據，自可採信。原審93年度訴更字第20號判決雖認補償基準及辦理補償注意事項屬強制離牧性質，而判決被上訴人敗訴，然該判決對上開環保署函復之內容並未論及，其何以不採該函之理由，不得而知，且上開判決乃為個案之見解，對本件並不具拘束力；上訴人主張依上開判決結果，應為其有利之認定云云，尚非可採等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人提起上訴雖主張：１、原判決認為自來水法修正改採禁止養豬政策，顯係在執行飲用水水源水質保護綱要計畫之後，顯係忽略66年3月2日發布之自來水法施行細則第9條規定，原即禁養家畜，絕非91年12月18日修正後才改採養豬政策；參照環保署要求臺灣糖業股份有限公司旗山糖廠禁止養豬，即援引上該規定可知。原判決於此未予採酌，亦未說明理由，顯有認定事實不依證據，判決不備理由，及適用自來水法第11條、第12條規定不當之違背法令。２、果若補償基準及辦理補償注意事項，及其法令依據飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條非採強制禁養豬隻之規定，何以於申辦期限過後，縣市政府之聯合稽查小組，強力稽查取締，而環保署他案函文亦稱禁止養豬政策絕無政策轉彎情事。況養豬戶若無受特別犧牲，何需補償，原審於此亦未作說明。３、參照本院93年度判字第375號判決意旨，亦可知補償基準設定申辦期限，且逾期即不予補償，違反徵收補償法理。故縱上訴人申辦拆遷補償逾期，依法仍應准許上訴人之申請。４、上訴人之養豬場係位於高屏溪攔河堰以上集水區，有飲用水管理條例第5條之適用，原判決卻否認之，認無該法適用，應有違背法令之處。上訴人逾期申辦原因與被上訴人政策宣導錯誤有關，被上訴人有歸責事由，既要上訴人特別犧牲，被上訴人對於上訴人補償之申請，卻予以否准，實有違反誠信原則。５、上訴人甲○○業因被上訴人拒絕發給廢水排放許可證，未再繼續養豬；上訴人乙○○雖繼續養豬，必然因排放廢水而遭被上訴人取締，顯已符合飲用水管理條例第5條、自來水法第11條、第12條規定，被上訴人應予補償，乃原審未適用前開規定，其適用法令顯有不當等語。（三）惟查：１、原審係認定本件辦理補償注意事項及補償基準並未為養豬戶（場）之強制禁養，而非謂依我國法令全無於自來水源區強制禁止飼養家畜之規定。上訴人以66年修正之自來水法臺灣省施行細則即有強制禁止飼養家畜之規定，並本件補償申辦期限過後，被上訴人即強力稽查取締養豬為由，指摘原判決認定事實不依證據、不備理由及適用法令不當云云，並非可採。２、依辦理補償注意事項第2項之規定，固認定於高屏溪攔河堰以上集水區養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償。然其並未另有如自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條所定，就原有建築物及土地使用須經主管機關裁量認定，並通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用始予補償之要件，亦即辦理補償注意事項與自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條所定之補償要件，並不一致。是符合本件辦理補償注意事項第2項之規定者，縱未經依自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條規定，為認定並通知養豬戶拆除豬舍停止養豬者，亦得適用辦理補償注意事項、補償基準之規定申辦補償，至不符其規定者，不予補償，自屬當然。上訴人以被上訴人因其申請補償逾補償基準所定期限而予否准，為適用法令不當云云，並不足取。３、被上訴人拒絕發給廢水排放許可證與上訴人，及上訴人若未取得廢水排放許可證而排放廢水，將遭主管機關處分一事，乃適用水污染防治法之結果，非屬飲用水管理條例第5條、自來水法第11條、第12條規定事項，上訴人自不得據此謂其得依前開規定請求補償。況本件上訴人係依據辦理補償注意事項及補償基準申請補償，亦與飲用水管理條例第5條、自來水法第11條、第12條規定無涉，上訴人以其已符合該規定，自得請求補償云云，仍屬無據。４、上訴人之豬舍是否位於飲用水管理條例規定所劃定之飲用水保護區，事屬事實認定範圍，經核不生適用法令錯誤之問題。５、上訴人所述其餘各節，業據原審詳予剖析論駁，上訴人仍執前詞而為指摘，亦非可取。（四）綜上所述，本件上訴人指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 12 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 7 月 12 日
書記官 阮 桂 芬