最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01351號上 訴 人 福安開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○上列當事人間因土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年10月11日臺北高等行政法院93年度訴字第1475號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落臺北市○○區○○段2小段175及175之1地號2筆土地（下稱系爭土地），分別為臺北市○○路圓環及仁愛路、敦化南路之都市○○道路用地使用達數十年。上訴人以迄未辦理徵收及發放補償費，於91年10月間分別向被上訴人所轄工務局及該局養護工程處（下稱養工處）申請徵收系爭土地並發放補償費事宜，經養工處以91年11月27日北市工養權字第09165181600號函知地政處並副知上訴人，略以：「主旨所述地號重測前地號○○區○○段○○○○號土地，為45年仁愛路拓寬工程徵收範圍內，本府於45年7月4日以（45）北市地用字第21413號公告徵收在案，至於未辦理所有權移轉登記及徵收註記以致54年地政事務所在不知情下受理該公司辦理所有權移轉登記乙節，貴處前身係地政科，本案依業務職掌仍請承續辦理」。嗣上訴人復於92年3月7日向養工處申請徵收系爭土地並發放補償費，並質疑系爭土地重測前應為坡心段150之7地號土地，非坡心段367地號，經養工處以92年3月14日北市工養權字第09260956100號書函移請地政處處理，地政處即以92年4月3日北市地四字第09230950900號函移請被上訴人所轄工務局新建工程處（下稱新建工程處）並副知上訴人，略以：「經查上揭地號土地（重測○○○區○○段○○○○號土地），前經本府以45年7月4日北市地用字第21413號公告徵收為仁愛路拓寬用地，其土地補償費則已抵繳工程受益費，惟徵收完畢當時本府財政局前身財產課並未即辦竣徵收移轉登記，53年間原土地所有權人丁○○將該筆土地移轉予該公司……移請卓處逕復」。新建工程處又以92年4月8日北市工新配字第09260744600號函移請養工處處理，養工處乃以92年4月21日北市○○路字第09261542400號書函復知上訴人，略以：「有關貴公司質疑部分，本府地政處業已於92年4月3日以北市地四字第09230950900號函作函覆說明」。上訴人不服該函，向被上訴人提起訴願，經被上訴人92年9月10日府訴字第09216968000號訴願決定認依土地徵收條例規定，徵收補償之主管機關在直轄市，應屬直轄市政府，乃撤銷原處分，命被上訴人於30日內另為處理。
被上訴人遂以92年10月14日府工養字第09224974500號函復上訴人略以：「．．．該道路為已達都市計畫寬度使用；前經本府以45年7月4日北市地用字第21413號公告徵收為仁愛路拓寬用地在案，不再予徵收補償」。上訴人猶表不服，再提訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：
（一）原判決認為被上訴人所為函覆並非行政處分，有不適用訴願法第2條第2項（87年修正前）之違背法令：
本件原判決徒以被上訴人92年10月14日府工養字第09224974500號函並非行政處分，未予查明本案是否符合法定視同行政處分之要件，逕認無行政處分之存在，駁回上訴人之請求，顯有不適用訴願法第2條第2項之當然違背法令。
（二）原判決認定系爭土地已經徵收，有判決不適用土地徵收條例施行細則第24條、徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項第1條、司法院釋字第516號解釋、臺北縣政府辦理土地徵收業務標準作業流程說明之違背法令及判決不備理由之違背法令：
除已於原判決主張者外，另按司法院釋字第516號解釋意旨，顯見除有特殊情事，徵收補償費應於徵收公告期滿15日內發放完畢，否則徵收自始失其效力。本件被上訴人既未於徵收公告期滿15日內將系爭土地之補償地價或徵收補償費合法發放完畢，亦未於相當期限內為發給，縱認被上訴人曾就系爭土地作成徵收處分，亦應失其效力。原判決對於上訴人此等攻擊防禦方法恝置未論，顯有判決不適用法規之違背法令及判決不備理由之違背法令。
（三）本件上訴人不論先後之聲明均主張發放補償機關之主管機關臺北市政府應發放補償費或給付公法上之不當得利予上訴人，從而以補償機關臺北市政府為被告自合於程序之規定。原判決認為被上訴人並非本件訴訟之適格當事人，顯有判決適用論理法則不當之違背法令。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
(一)被上訴人告所為函復是否為行政處分？本件上訴人向被上訴人申請辦理徵收及發給補償費，經被上訴人以92年10月14日府工養字第09224974500號函復上訴人以系爭土地於45年間即被徵收，合法作為拓寬道路之用，上訴人並無公法上之徵收請求權等語置辯。揆諸土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條之規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部；而補償機關應為臺北市政府甚明。被上訴人既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純屬針對上訴人請求所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
(二)系爭土地是否已經徵收？⒈查系爭土地現地號重測合併前○○○區○○段○○○○號土地
，上開坡心段367地號土地67年間又重測合併於坡心段150之7地號，嗣經重測改編○○○區○○段○○段○○○○號，175地號土地於82年間逕為分割增加175之1地號土地。
⒉又查，系爭土地經被上訴人於45年7月4日以（45）北市地用
字第21413號公告徵收，當時土地編○○○區○○段○○○○號，所有權人為戊○○，補償費9,928.8元，工程受益費則為38,121.24元，該筆補償費以抵繳工程受益費方式受領完竣，此有公告、徵收土地補償地份清冊、及徵收土地補償與工程受益費相抵結果業主應繳納受益費清冊各1紙附卷可憑。則依土地法第235條第1項前段規定，系爭土地已於被上訴人上開抵繳作業完竣時原始取得所有權。
(三)上訴人是否為系爭土地之所有權人？固然本件因被上訴人漏未辦理所有權登記，致上訴人仍受讓自其前手並辦畢所有權移轉登記，此有系爭土地登記謄本可稽。惟上訴人是否因而取得所有權，端視其是否符合信賴登記所生之善意受讓之要件，惟上訴人就此並未為主張。惟縱認其符合善意受讓而取得所有權，其以所有權人之地位，提起本件訴訟有無理由，乃有如下各爭點應再予以探究。
(四)被上訴人是否為本件訴訟之適格當事人？參照前揭土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條之規定，系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關則為臺北市政府，則上訴人逕以非主管機關之臺北市政府為被告，提起本件給付之訴，被告適格自有欠缺。
(五)上訴人有無請求徵收之公法上權利？
1.土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。且財產權保障是一種「存續保障」而非「價值保障」，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之。故上訴人自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。
2.至於司法院釋字第400號等解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。系爭土地在45年間即已經徵收，合法闢為道路使用，已與該號解釋所適用之對象不合。
3.本件系爭土地已經完成徵收，此經敘明於前，自不發生上訴人主張被上訴人曾經價購附近土地而有差別待遇之疑義。況查平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」。僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。
(六)上訴人有無請求補償費之權利？依現行土地法第233條及土地徵收條例第20條第3項之規定，徵收補償款未於公告期滿15日內發給者，徵收處分失其效力。人民對國家沒有請求發給徵收補償之請求權存在。故上訴人得享有請求發給徵收補償費之債權，必以需用土地人已經申請徵收並經核准，且補償機關已作出發價通知為已足。本件系爭土地45年間已經徵收發放補償費完竣，尚無其他徵收處分及發價通知，上訴人遽行請求徵收補償費，顯屬乏據。
(七)本件是否構成公法上之不當得利：系爭土地已於45年間經合法徵收闢為道路，此已敘明於前，即系爭土地作為公共道路使用，非無法律上之原因。又土地既係供道路使用，為公眾所通行，不致使被上訴人受有利益。是以，本件顯不該當於公法之不當得利之法律關係。則上訴人據此請求返還利益，也屬無據。
綜上，被上訴人92年10月14日府工養字第09224974500號函並非行政處分，不得對之提起行政訴訟；上訴人以被上訴人為對象請求作成徵收處分及發給補償金，乃屬不適格；又上訴人也無徵收之公法上請求權及補償費請求權；本件亦不符公法上不當得利之要件。是以，上訴人提起本件訴訟，為一部不合法，一部無理由，應予駁回。
四、本院判斷：查上訴人所有系爭土地，分別為臺北市○○路圓環及仁愛路、敦化南路之都市○○道路用地使用達數十年。上訴人以被上訴人迄未辦理徵收為由，分別於91年10月、92年3月向被上訴人所屬機關申請辦理徵收並發放補償費。經公文移送、訴願後，終由被上訴人以92年10月14日府工養字第0922497500號函復略以：「．．．系爭土地前經本府以45年7月4日北市地用字第21413號公告徵收為仁愛路拓寬用地在案，不再予徵收補償」云云，上訴人仍不服，提起訴願，遭決定駁回。遂向原審法院提起行政訴訟法第5條及第7條之訴，先位聲明主張：㈠訴願決定及原處分撤銷；㈡被上訴人應就上訴人所有之系爭土地作成徵收之行政處分，並按公告現值加4成發放補償費予上訴人。同時依公法上不當得利之法律關係，提起行政訴訟法第8條之一般給付訴訟，備位聲明主張：被上訴人應自追加聲明狀繕本送達翌日起，按年給付上訴人3,764,288元等情，為原審所認定之事實，且為上訴人所不爭執。是本件爭訟之對象與標的，應在於⑴被上訴人上開函復之性質是否為行政處分。⑵上訴人有無對被上訴人請求應徵收系爭土地之公法上請求權。⑶上訴人有無對被上訴人請求給付依自行核算之徵收補償費之公法上請求權。⑷請求返還公法上不當得利是否有理由。準此，本院判斷如下：
㈠、被上訴人前揭復函之性質，非屬行政處分，不得對之提起撤銷訴訟。
按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項，訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或理由說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政撤銷訴訟，本院著有44年判字第18號判例可資參酌。本件上訴人以被上訴人未經徵收補償，將系爭土地闢為道路使用，致其權益受損為由，分別於91年10月及92年3月向被上訴人請求申請補辦徵收，然為被上訴人上開函復所拒。經查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣市政府」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣市主管機關轉發之」，土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，本件有關系爭土地之徵收核准機關為內政部，而補償機關應為台北市政府，而被上訴人台北市政府僅屬「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，與國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係，需用土地人與所有權人間原則上並無任何徵收關係存在。從而，被上訴人既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生拒為土地徵收之法律效果，揆諸首揭規定及說明，並非行政處分，原審法院認上訴人不得對之提起行政撤銷訴訟，予以核駁，並無違誤。
㈡、上訴人對被上訴人並無請求徵收系爭土地之公法上請求權。⑴請求徵收系爭土地，係為私益，此與土地徵收係為興辦有
利於公益之公共事業之理念不符，且背於憲法第15條保障財產權之精神。
按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。次查：憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祗有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，在法律並明文規定之情形外，認人民對國家具有公用徵收之公法上請求權時，似與存續保障之精神不符。
又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得國家依法律所定程序為之，準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收，而用以侵害自己所受保障財產權之權利。
⑵單純從平等原則，不能導出上訴人具有徵收請求權。
按憲法第7條揭櫫之平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之本質，就事實情況之差異及立法目的而為不同之規範，此觀司法院釋字第211、412號解釋意旨甚明。因此，平等原則之核心，乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情，不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基礎。準此，平等原則尚僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及另一與平等權相結合之基本權之問題。
本件上訴人對被上訴人既不享有請求徵收系爭土地之公法上請求權，則上訴人主張：在某一範圍內之私有土地均辦理徵收，惟獨對系爭土地不予辦理，顯與平等原則相違云云，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求原審判命被上訴人應徵收系爭土地，自非有據。
⑶司法院釋字第400號非國家所制定之法律，無從執為徵收之依據。
按財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，但憲法亦不否認國家基於公益上需要，得徵收私有財產權，故為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由全體共同負擔云云，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。準此，徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故規定公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」（Junktimklausel）。
結合條款除具有「確保基本權功能」（指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之）外，並具有「警告功能」（指立法機關於制定侵害財產權之法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額），財產權人依該結合條款之保障，可以得到合乎憲法之保障。財產權人只有在立法機關已明定補償之種類與範圍，做為侵害之條件下，始有忍受公用徵收之義務。而且在公用徵收之法律中，應同時規定公用徵收條件與徵收補償金額，此為立法機關之獨占權限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假藉法律位階以下之法規，加以補充；司法機關亦不能依法官權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕以裁制賦予人民立法機關所未賦予人民之請求權。基上說明，司法院釋字第400號解釋，自不能執為公用徵收之法律依據。矧司法院釋字第400號係針對具有公用地役關係之私有既成道路而有其適用。本件系爭土地依上訴人主張係由被上訴人於45年間開闢成為道路，非公用地役關係可比，更無該號解釋之適用，併予指明。
㈢、上訴人對被上訴人並無發給徵收補償費之公法上請求權。按國家因公益需要，舉辦公共事業，依法徵收私有土地固應給予補償，倘國家依法徵收私有土地後，而未給予補償者，其徵收行為之法效果為何，各國法則不一，然參酌司法院33年院字第2704號、釋字第110號以及現行土地徵收條例第20條第3項等規定意旨，係採取徵收失效說。準此，被徵收人對補償機關並無請求發給徵收補償費之公法上請求權，僅能對作成發給補償之行政處分不服時，提起撤銷訴訟。從而，本件上訴人訴請被上訴人應發給按公告現值加四成計算之徵收補償費，自係無理由。
㈣、被上訴人將系爭土地依法開闢為道路供公眾通行，非無公法上原因，亦無受益之可言。
公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：⑴須為公法上爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因等要件，始足當之。
查系爭土地現地號重測合併前○○○區○○段○○○○號土地，上開坡心段367地號土地，67年間又重測合併於坡心段150-7地號，嗣經重測改編○○○區○○段○○段○○○○號，175地號土地於82年間逕為分割增加175-1地號土地。其後系爭土地（即175與175-1地號土地）經被上訴人以45年7月4日以
（45）北市地用字第21413號公告徵收，當時土地編○○○區○○段○○○○號，所有權人為戊○○，補償費9,928.8元，工程受益費則為38,121.24元，該筆補償費以抵繳工程受益費方式受領完竣等情，為原審所認定之事實，並有公告、徵收土地補償地份清冊、及徵收土地補償與工程受益費相抵結果業主應繳納受益費清冊各乙紙附原審卷可稽。查公用徵收之法律性質為原始取得，徵收完成後，所有依附於被徵收土地之權利，均歸於消滅，由國家原始取得被徵收土地之所有權，並不以辦畢登記為必要。準此，被上訴人於徵收完成後，既已取得系爭土地之所有權，則其將系爭土地開闢成為道路，非無法律上原因，且該道路既係供公眾通行，其受益者為通行之社會大眾，亦非被上訴人；矧被上訴人闢建道路，又須負擔必要之興建與維護費用，更無受益之可言。從而，上訴人本諸公法上不當得利返還請求權訴請被上訴人應給付相當於租金之補償金，難謂妥適。至上訴人另主張：被上訴人無權擅將補償金抵繳工程受益者，其未依法發放補償費，原徵收案應失其效力云云，核屬另案法律救濟問題，併予敍明。
㈤、上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 30 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 1 日
書記官 邱 彰 德